城鄉(xiāng)統(tǒng)籌破解用地壓力

作者系北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授

大國首都效應(yīng)促使北京人口、經(jīng)濟(jì)快速增長，土地資源保障壓力持續(xù)增大。從世界和中國的城市化規(guī)律看，人口、經(jīng)濟(jì)向大都市、大都市區(qū)集聚的特征非常突出。

北京作為高度城市化地區(qū)，伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，正面臨著嚴(yán)峻的人口快速增長、資源環(huán)境約束的壓力。2000-2013年間，北京市常住人口以年均近60萬人的規(guī)模在增長，2013年人口突破2100萬，超出城市總體規(guī)劃2020年的人口規(guī)模目標(biāo)；城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？焖僭鲩L，已突破土地利用總體規(guī)劃確定的2020年的規(guī)劃目標(biāo)，各類開發(fā)區(qū)和農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率不高，國土空間節(jié)約集約利用水平有待提高；水資源短缺、空氣污染、交通擁堵等問題令全社會頭疼。目前，北京市城市總體規(guī)劃的修改工作已經(jīng)全面啟動，促進(jìn)人口、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)成為規(guī)劃修改的關(guān)鍵，其中土地利用和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)至關(guān)重要。

土地資源利用面臨的挑戰(zhàn)

大國首都效應(yīng)促使北京人口、經(jīng)濟(jì)快速增長，土地資源保障壓力持續(xù)增大。從世界和中國的城市化規(guī)律看，人口、經(jīng)濟(jì)向大都市、大都市區(qū)集聚的特征非常突出。首都往往是大都市區(qū)的中心城市，在一國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有著舉足輕重的地位，首都的土地資源具有全國性乃至全球性的戰(zhàn)略價值；北京土地資源供應(yīng)服務(wù)于全國、服務(wù)于全球的態(tài)勢日益凸顯，其資源價值受到全中國乃至全世界的青睞。而北京土地資源的先天條件不佳，致使后備土地資源不足、城市發(fā)展空間回旋余地小。北京市域范圍內(nèi)地形以山地為主，人口、經(jīng)濟(jì)活動主要集中不到市域國土面積40%的北京平原地區(qū)，該區(qū)域的建設(shè)用地占比超過40%，未來進(jìn)一步擴(kuò)展的空間十分有限。

中心城地區(qū)人口和資本的持續(xù)集聚，多中心的空間結(jié)構(gòu)有待全面實施。世界各國首都在人口快速向中心城區(qū)集聚時期，普遍采用了多中心的城市空間布局模式，來應(yīng)對主城蔓延引發(fā)的城市臃腫和效率降低等問題；通過積極構(gòu)筑多中心之間的快速聯(lián)絡(luò)體系和綠色隔離體系，形成網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展空間，北京近年來的用地投放也主要傾向于城市發(fā)展新區(qū)，以培育多中心。但是，由于北京城市發(fā)展的慣性和中心的強(qiáng)大吸引力，人口的機(jī)械增長仍然集中在中心城地區(qū)，主要在四六環(huán)之間，加上中心城地區(qū)邊緣城鎮(zhèn)異軍突起，導(dǎo)致原有市域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)被突破，形成一個更大的中心區(qū)域，多中心格局亟待完善。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地效率呈現(xiàn)圈層遞減趨勢，農(nóng)村集體建設(shè)用地效率尤需提高。北京人口與經(jīng)濟(jì)活動高度集聚在城六區(qū)，以28%的建設(shè)用地承載了60%的人口和77%的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，而城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的土地利用效率逐次降低。在北京全市建設(shè)用地中，集體建設(shè)用地比重超過40%，但布局較為分散、用地效率低下等問題突出，成為北京城市空間蔓延的重要因素之一。

破解用地壓力需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

在全面深化改革和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的歷史條件下，北京城市總體規(guī)劃修改必須落實好中央嚴(yán)格控制特大城市規(guī)模的要求，合理控制人口規(guī)模，積極應(yīng)對由于人口總量增加引發(fā)的資源環(huán)境、公共服務(wù)和社會管理等方面的壓力；提高土地利用效率，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。因此，化解土地資源保障壓力，北京城市總體規(guī)劃修改在土地利用上應(yīng)該把握以下幾點(diǎn)：

一是變城市規(guī)劃為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。加強(qiáng)對城鄉(xiāng)建設(shè)空間的統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。首都城市的發(fā)展有著自己的特色，作為一個高度城市化地區(qū)，尤其在經(jīng)濟(jì)社會活動較為發(fā)達(dá)的平原地區(qū)，“城”與“鄉(xiāng)”的建設(shè)空間界線實際上很難準(zhǔn)確界定。在這種情境下，北京必須統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)建設(shè)空間，充分利用好存量建設(shè)用地資源，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性調(diào)整緩解城市發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡，緩解人口資源環(huán)境矛盾，保證城市運(yùn)行效率，提高城市發(fā)展效益，以空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化來適應(yīng)人口增長的合理需求。

二是優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制是國家全面深化改革的重要內(nèi)容，也是北京城市總體規(guī)劃修改的重要方向。在長期的實踐探索中，北京城市總體規(guī)劃提出的“兩軸兩帶多中心”、土地利用總體規(guī)劃提出的“三圈九田多中心”以及主體功能區(qū)規(guī)劃明確的四大功能區(qū)，都為“美麗北京”建設(shè)和城市總體規(guī)劃修改奠定了重要的空間管治基礎(chǔ)。站在建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的新高度，“美麗北京”建設(shè)需要進(jìn)一步建立健全目標(biāo)明晰、保障有力的國土空間管理機(jī)制。一方面，全面確立“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的首都國土空間利用總目標(biāo)。另一方面，健全用途管制制度，劃定土地生態(tài)保護(hù)紅線，探索建立適合首都特點(diǎn)的“三生”空間規(guī)劃管理體系，推進(jìn)各級各類規(guī)劃協(xié)同編制、協(xié)同實施，使城鄉(xiāng)“三生”空間管治全面落地、深入人心。

三是健全完善規(guī)劃實施保障體制機(jī)制。再美好的藍(lán)圖，也要有實施手段來保障。北京城市總體規(guī)劃修改是在“多規(guī)合一”背景下開展的。實施美好的藍(lán)圖，需要積極探索適合首都發(fā)展特點(diǎn)、適應(yīng)“多規(guī)合一”要求的規(guī)劃實施管理體制機(jī)制。只有這樣，才能真正意義上保障規(guī)劃意圖的有效落實和順利實施。