秦漢時(shí)期的羈縻政策與民族區(qū)域自治制度之比較

摘 要：秦統(tǒng)一六國(guó)，建立了中國(guó)歷史上第一個(gè)中央集權(quán)的封建專制主義國(guó)家，漢承秦制，進(jìn)一步鞏固和完善了這一國(guó)家體制，為了加強(qiáng)中央集權(quán)，避免春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期諸侯爭(zhēng)霸局面的發(fā)生，秦漢王朝的統(tǒng)治者們開始關(guān)注將普天之下的王土和臣民納入統(tǒng)一多民族國(guó)家的體系之中。面對(duì)不同地區(qū)和民族的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡以及文化習(xí)俗的差異，如何實(shí)現(xiàn)其有效的管理和統(tǒng)治，秦漢王朝采取了一種特殊的民族政策，即羈縻政策。羈縻政策主要在西南夷地區(qū)得到廣泛的應(yīng)用和肯定?，F(xiàn)如今我國(guó)實(shí)行的民族區(qū)域自治制度是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度，是黨解決各民族問題的一大創(chuàng)舉，它本著民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮的原則，真正實(shí)現(xiàn)了各族人民的當(dāng)家作主。然而，羈縻政策和民族區(qū)域自治制度既有區(qū)別又有聯(lián)系。

關(guān)鍵詞：秦漢；羈縻；西南夷；民族區(qū)域自治制度

1 羈縻政策

秦漢時(shí)期在蜀郡西南、西北廣大地區(qū)有眾多的少數(shù)民族和部落，總稱為西南夷?！妒酚?西南夷列傳》說：“西南夷君長(zhǎng)以什數(shù)，夜郎最大；其西，靡莫之屬以什數(shù)，滇最大；自滇以北，君長(zhǎng)以什數(shù)，邛都最大，此皆魋體，耕田，有邑聚。其外，西自桐師以東，北至葉榆，名為嶲、昆明，皆編發(fā)，隨畜遷徙，毋常處，毋君長(zhǎng)，地方可數(shù)千里……。自嶲以東北，君長(zhǎng)以什數(shù)，徙、笮都最大，自禹以東北，君長(zhǎng)以什數(shù)，由冉駹最大。其俗或土著，或遷徙，在蜀之西自冉駹以東北，君長(zhǎng)以什數(shù)，白馬最大，皆氐類也。此皆巴蜀西南外蠻夷也……。”夜郎在今貴州省的清鎮(zhèn)、平壩、安順、普定至關(guān)嶺、晴隆一帶。滇的部落在今滇池周圍地帶，與滇結(jié)成聯(lián)盟的靡莫等部落則在今曲靖地區(qū)。邛都本部落在今四川西昌縣，圍繞在邛都周圍的眾多小部落則散布在今涼山州境內(nèi)。嶲、昆明部落群則分布在今保山縣以東北至大理州境內(nèi)。徙、笮都部落在今四川雅安地區(qū)一帶。哀牢，主要分布在瀾滄江以西。西南夷各族人民，很早以來就與巴蜀及中原華夏民族有一定的政治、經(jīng)濟(jì)與文化聯(lián)系。

“羈縻”一詞用于政治思想領(lǐng)域并引申為籠絡(luò)控制之意，較早見于《史記.司馬相如傳.索隱》中：“蓋聞天子之于夷狄也，其義羈縻勿絕而已”，“羈，馬絡(luò)頭也；縻，牛紖也?！薄稘h官儀》云：“馬云羈，牛云縻，言制四夷如牛馬之受羈縻也?！绷b縻政策是中央王朝基于我國(guó)多民族發(fā)展不平衡的實(shí)際而郡縣制又無法對(duì)其直接進(jìn)行管理所采取的一項(xiàng)特殊政策。從以上定義可以看出，中央王朝把其民族上層充作拴牛牽馬的“絡(luò)頭”和“紖”，而把少數(shù)民族人民視為牛馬，通過對(duì)民族上層的籠絡(luò)控制，將西南少數(shù)民族統(tǒng)一納入中央王朝的管理范疇之內(nèi)。這一方面體現(xiàn)了封建王朝對(duì)西南夷地區(qū)人們的民族剝削和壓迫，另一方面也反映出封建統(tǒng)治者在處理民族關(guān)系問題上的靈活性和創(chuàng)新性。在實(shí)行羈縻政策的少數(shù)民族地區(qū)，中央王朝任命地方首領(lǐng)為地方官吏，并使他們保持原有的統(tǒng)治地位和權(quán)力，繼續(xù)按照原來的統(tǒng)治方式管理本民族內(nèi)部事務(wù)；但是與此同時(shí)，這些地方官吏必須聽命于朝廷，成為中央王朝在少數(shù)民族地區(qū)統(tǒng)治的代理人。

秦朝時(shí)，在中央政府設(shè)“典客”和“典屬國(guó)”的官職，以管理周邊各民族?！稘h書》卷十九上《百官公卿表第七上》載：“典客，秦官，掌夷蠻降者?！睗h代改“典客”為“大鴻臚”，其屬官有行人（又改大行）、譯官、別火三令承，及郡邸長(zhǎng)丞，管理邊境各民族的朝貢和封號(hào)。漢代在邊疆地區(qū)設(shè)校尉、都護(hù)來管理西羌、烏桓、鮮卑、西域諸民族地區(qū)。西漢在邊疆民族地區(qū)設(shè)置屬國(guó)，以管理歸附的少數(shù)民族。屬國(guó)的行政范圍較大，統(tǒng)領(lǐng)幾個(gè)縣，相當(dāng)于郡。屬國(guó)的行政機(jī)構(gòu)和官吏“置都尉、丞、侯、千人，屬官九譯令”。由屬國(guó)管轄的少數(shù)民族，保留其原來的官職名號(hào)和部落組織，不改變其原來的生產(chǎn)、生活方式及傳統(tǒng)管理模式，享有較大的自治權(quán)。

2 民族區(qū)域自治制度

民族區(qū)域自治制度是指在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)的制度。民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的基本政治制度之一，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義政治的重要內(nèi)容。民族區(qū)域自治制度就是在統(tǒng)一的祖國(guó)大家庭里，在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以少數(shù)民族聚居的地區(qū)為基礎(chǔ)，建立相應(yīng)的自治機(jī)關(guān)，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，自主地管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，行使當(dāng)家做主的權(quán)利。

民族區(qū)域自治制度有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是中國(guó)的民族區(qū)域自治，是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的自治，各民族自治地方都是中國(guó)不可分離的一部分，各民族自治機(jī)關(guān)都是中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)地方政權(quán)，都必須服從中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是中國(guó)的民族區(qū)域自治，不只是單純的民族自治或地方自治，而是民族因素與區(qū)域因素的結(jié)合，是政治因素和經(jīng)濟(jì)因素的結(jié)合。

實(shí)行民族區(qū)域自治制度的原因：1.中國(guó)在歷史上長(zhǎng)期以來就是一個(gè)集中統(tǒng)一的國(guó)家。在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中，中國(guó)境內(nèi)各民族逐步匯合成了中華民族。2.長(zhǎng)期以來中國(guó)的民族分布以大雜居、小聚居為主。長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系，形成了各民族只適宜于合作互助，而不適宜于分離的民族關(guān)系。3.我國(guó)人口、資源分布和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡。只有實(shí)行民族區(qū)域自治制度，才有利于各民族的發(fā)展和國(guó)家的繁榮、昌盛。4.自1840年以來，中國(guó)各民族都面臨著反帝反封建、為民族解放而奮斗的共同任務(wù)和命運(yùn)。在共御外敵、爭(zhēng)取民族獨(dú)立和解放的長(zhǎng)期斗爭(zhēng)中，中國(guó)各民族建立了休戚與共的親密關(guān)系，形成了互相離不開的政治認(rèn)同。這就為建立一個(gè)統(tǒng)一的新中國(guó)，并在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治奠定了堅(jiān)實(shí)的政治和社會(huì)基礎(chǔ)。

實(shí)行民族區(qū)域自治，順應(yīng)了我國(guó)自秦漢以來就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家的歷史發(fā)展主流，有利于維護(hù)國(guó)家的主權(quán)完整和中華民族的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，有利于保障少數(shù)民族人民當(dāng)家做主的權(quán)利，有利于發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，有利于促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)蓬勃發(fā)展。

3 兩者之異同

羈縻政策與民族區(qū)域自治制度都是中央政府根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際情況而采取的一項(xiàng)特殊民族政策，這兩種政策的前提是少數(shù)民族地區(qū)作為地方政權(quán)必須承認(rèn)和服從中央政府的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)治，它們的目的都是為了維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，在一定程度上有利于保持少數(shù)民族地區(qū)的和平與穩(wěn)定，有利于促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的繁榮和進(jìn)步，有利于緩和民族間的矛盾和沖突，總而言之，這兩種政策與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化的發(fā)展相適應(yīng)。然而，二者又有著本質(zhì)的區(qū)別：

1、性質(zhì)不同。秦漢時(shí)期的羈縻政策是封建統(tǒng)治階級(jí)為了加強(qiáng)中央集權(quán)，而對(duì)人們進(jìn)行民族剝削和壓迫的政治工具，它體現(xiàn)了民族關(guān)系的不平等性。在羈縻政策的指導(dǎo)下，中央王朝一方面任命原部落首領(lǐng)按其原來的方式繼續(xù)統(tǒng)治和管理原有的地方政權(quán)，另一方面還要求這些受封的部落首領(lǐng)必須聽命于朝廷，從而達(dá)到控制整個(gè)西南夷少數(shù)民族部落的目的，這實(shí)際上也是一種籠絡(luò)人心的策略。而民族區(qū)域自治制度則是中華人民共和國(guó)解決民族問題的一項(xiàng)基本政治制度，它從根本上消除了民族剝削和民族壓迫，充分實(shí)現(xiàn)和保障了少數(shù)民族當(dāng)家作主的地位以及所享有的各項(xiàng)民主權(quán)利，民族區(qū)域自治制度為實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)各民族的真正平等、團(tuán)結(jié)和繁榮創(chuàng)造了一個(gè)全新的制度環(huán)境。

2、中央和地方的關(guān)系不同。羈縻政策下的中央王朝和民族地方政權(quán)的關(guān)系是一種主仆關(guān)系、臣屬關(guān)系。中央王朝對(duì)西南夷各族首領(lǐng)進(jìn)行賞賜、封爵，而地方首領(lǐng)也對(duì)中央王朝宣誓、效忠，這反映出少數(shù)民族地方對(duì)中央政權(quán)的絕對(duì)服從，并不是真正意義上的自治，而且這種自治是以符合統(tǒng)治階級(jí)的利益和需要為前提的，隨著中央政權(quán)的逐步強(qiáng)化，這種自治權(quán)也會(huì)日趨萎縮。而民族區(qū)域自治制度下，中央與民族自治地方政權(quán)之間的關(guān)系發(fā)生了質(zhì)的變化，中央政權(quán)與自治地方政權(quán)在行政上成為上下級(jí)之間的關(guān)系，地方政權(quán)成為國(guó)家政權(quán)中不可缺少的組成部分。本質(zhì)上講，這也是一種法律關(guān)系，在這種法律關(guān)系之下，不僅包含著地方對(duì)中央的服從，也有地方對(duì)中央的義務(wù)，當(dāng)然也內(nèi)含中央對(duì)地方的義務(wù)，例如，中央對(duì)地方人才、科技、財(cái)政的大量投入。

3、政治權(quán)力的來源不同。羈縻政策下，民族地方政權(quán)的政治權(quán)力來自于君王，并以世襲的方式傳承，中央王朝加以賜封，從而取得政權(quán)的合法性，體現(xiàn)了專制統(tǒng)治的特點(diǎn)。而民族區(qū)域自治地方的政治權(quán)力，則來自于人民。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家政權(quán)組織形式是民主集中制。因此，各級(jí)政府和權(quán)力機(jī)關(guān)都是由人民民主選舉產(chǎn)生。民族自治地方的政治權(quán)力來自于自治地方按民主原則選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)及由其產(chǎn)生的各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。

4.政治權(quán)力的擁有者不同：羈縻政策下，民族地方政權(quán)擁有較大的獨(dú)立性，中央王朝通過任命少數(shù)民族的地方首領(lǐng)來實(shí)現(xiàn)管轄和統(tǒng)治，因此，政治權(quán)力僅為少數(shù)民族的上層政權(quán)所占有，而廣大少數(shù)民族人民仍然要忍受著上層政權(quán)的剝削和壓迫，沒有實(shí)際的權(quán)利。在民族區(qū)域自治制度下，國(guó)家權(quán)力掌握在人民群眾手中，人民群眾可以通過自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，以實(shí)現(xiàn)真正的當(dāng)家作主。

5.所體現(xiàn)的意識(shí)形態(tài)不同：羈縻政策的頒布和實(shí)施，所體現(xiàn)和維護(hù)的是封建統(tǒng)治階級(jí)的利益，廣大少數(shù)民族群眾喪失了平等權(quán)，這是一種建立在民族剝削和民族壓迫基礎(chǔ)之上的民族政策，體現(xiàn)了民族關(guān)系的不平等性。而民族區(qū)域自治制度則體現(xiàn)了西方社會(huì)主權(quán)在民的思想觀念，尊重少數(shù)民族的生活習(xí)慣和風(fēng)土人情，保障他們當(dāng)家作主的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)了各民族一律平等的美好愿望。這是我國(guó)處理民族關(guān)系的一大創(chuàng)舉，也體現(xiàn)了人民民主專政社會(huì)主義國(guó)家的本質(zhì)。

筆者認(rèn)為，羈縻政策與民族區(qū)域自治制度是一脈相承的，羈縻政策為民族區(qū)域自治制度提供了深刻的歷史根源，而民族區(qū)域自治制度則是對(duì)羈縻政策的繼承和發(fā)展，它吸收了羈縻政策中積極合理的成分，拋棄了其腐朽、落后的因素，比如民族剝削和民族壓迫這種帶有階級(jí)屬性的成分，從而將這一特殊的民族政策發(fā)揚(yáng)光大，以適應(yīng)今天社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

4 結(jié)論

我國(guó)自古以來就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，在處理民族關(guān)系問題上，歷代統(tǒng)治者都展示出了他們卓越的智慧，但是，不管歷史怎樣演變，所有的民族政策幾乎都是從秦漢時(shí)期的羈縻政策發(fā)展而來的，包括到了元明清時(shí)期的土司制度，可以說是將羈縻政策推向了一個(gè)全新的高度。它不僅是千百年來封建王朝對(duì)少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行政治統(tǒng)治和行政管理的基本方式，也是實(shí)現(xiàn)制度認(rèn)同和族際整合的傳統(tǒng)民族政策。所以，不管是羈縻政策還是民族區(qū)域自治制度作為中央政府處理民族關(guān)系的一種特殊政策，在不同的歷史時(shí)期都發(fā)揮了重大作用。它們是中國(guó)歷史和少數(shù)民族發(fā)展史的必然結(jié)果，也是少數(shù)民族政治行政制度的合適選擇。我們?cè)谠u(píng)價(jià)這兩種政策之時(shí)，既要區(qū)分它們的性質(zhì)，也要看到它們之間的內(nèi)在聯(lián)系，唯有這樣，才能正確地認(rèn)識(shí)歷史，從歷史中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)而不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度。

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[14] http：//baike.baidu.com/view/37134.htm？fr=aladdin

作者簡(jiǎn)介

張?zhí)祢湥?989-），女，漢，云南民族大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院在讀研究生。