分稅制20年：評(píng)估與改革

摘 要：分稅制改革已經(jīng)走過了20年，制度的基本效果已經(jīng)完全顯現(xiàn)，新一輪的改革基本會(huì)堅(jiān)持分稅制。本文將分稅制改革的目標(biāo)界定為穩(wěn)定的中央地方財(cái)政分配關(guān)系、提高財(cái)政收入占國民經(jīng)濟(jì)比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總量比重、建立全國統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)區(qū)域財(cái)力均等化、國家財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展六個(gè)方面，認(rèn)為目前中央與地方分配關(guān)系基本理順，財(cái)政收入占國民經(jīng)濟(jì)的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總量比重不斷上升，全國統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本建立，區(qū)域財(cái)力均等化基本實(shí)現(xiàn)，國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展得到了基本保證，但是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政功能還未能建立，并應(yīng)當(dāng)成為未來改革的主要方向。

關(guān)鍵詞：分稅制改革；政府間關(guān)系；財(cái)力均等化

中圖分類號(hào)：F810.422 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2014）06-0068-07

過去的20年時(shí)間，已經(jīng)足以讓我們對(duì)分稅制有一個(gè)透徹的了解。

本文旨在對(duì)分稅制改革進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，我們的評(píng)估體系基于以下兩個(gè)層面：第一，分稅制改革的初衷是否已經(jīng)達(dá)到？第二，在當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，特別是本輪經(jīng)濟(jì)周期以來中國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)和基本面發(fā)生巨變的情況下，原有分稅制的目標(biāo)是否依然完全適用？如果不完全適用，新一輪分稅制改革的方向是什么？

對(duì)分稅制改革進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估的首要步驟，是對(duì)分稅制改革目標(biāo)的理解和定量分解。盡管關(guān)鍵文件已經(jīng)明確說明了分稅制改革的目的，但是要真正用于評(píng)估時(shí)，我們才會(huì)發(fā)現(xiàn)文件體文字的魅力所在。

例如《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定（國發(fā)[1993]85號(hào)文件）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）明確提出分稅制改革的目的，是“為了進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展”。這些文字讀來朗朗上口，乍一看似乎含義非常易于理解。但仔細(xì)想來其中的含義似乎又不是非常明確，文件語言背后的邏輯依然有待澄清。例如，該如何衡量中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的“順”與“不順”？“更好的發(fā)揮國家財(cái)政的職能作用”是指什么“職能”？ “增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力”的含義，是增強(qiáng)中央財(cái)政收入比重，還是財(cái)政支出比重？“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”和國民經(jīng)濟(jì)的“持續(xù)、快速、健康的發(fā)展”的真正含義是什么？

再如，分稅制改革第二階段，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知（國發(fā)[2001]37號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）提到，“為了促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，進(jìn)一步規(guī)范中央和地方政府之間的分配關(guān)系，建立合理的分配機(jī)制，防止重復(fù)建設(shè)，減緩地區(qū)間財(cái)力差距的擴(kuò)大，支持西部大開發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，國務(wù)院決定從2002年1月1日起實(shí)施所得稅收入分享改革”。與分稅制改革最初方案相比，分稅制第二階段的改革是第一輪分稅制改革的延續(xù)和深化，表現(xiàn)為其中若干具有連接和遞進(jìn)關(guān)系的論述，例如“進(jìn)一步規(guī)范中央和地方政府之間的分配關(guān)系， 建立合理的分配機(jī)制”；還有遞進(jìn)和成長關(guān)系的從“促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展”到“促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”，這部分可以歸結(jié)為原有分稅制目標(biāo)的傳承。除此之外，分稅制改革第二階段還被賦予了新任務(wù)：“防止重復(fù)建設(shè)，減緩地區(qū)間財(cái)力差距的擴(kuò)大，支持西部大開發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕”，其中 “減緩地區(qū)間財(cái)力差距的擴(kuò)大，支持西部大開發(fā)” 是非常明確的評(píng)估目標(biāo)，但是“防止重復(fù)建設(shè)”和“逐步實(shí)現(xiàn)共同富?！眳s有多種含義，是防止市場(chǎng)重復(fù)建設(shè)還是公共部門重復(fù)建設(shè)，“逐步實(shí)現(xiàn)共同富?！彼复闹黧w是“區(qū)域間共同富?！?，“家庭間共同富?！?，還是“個(gè)體間共同富?！?？

本文以上述兩個(gè)文件（即《規(guī)定》和《通知》）為基礎(chǔ)，系統(tǒng)評(píng)估分稅制。從評(píng)估的角度來看，明確的內(nèi)容可以直接評(píng)估；具有前后邏輯一致性的內(nèi)容，可以相互彼此印證而得以明確，從而進(jìn)入評(píng)估目標(biāo)。但是更多內(nèi)容的明確，則需要把分稅制改革置于新中國成立以來的、更長期的改革與發(fā)展歷程，才能得到充分理解。

一、分稅制的由來：探索穩(wěn)定中央地方關(guān)系的歷史進(jìn)程

始于1994年的分稅制已經(jīng)走過20個(gè)年頭，作為中國財(cái)稅管理制度的核心，分稅制改革對(duì)于中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生了巨大影響。分稅制改革的核心是中央—地方關(guān)系的穩(wěn)定化。在全面總結(jié)新中國第一個(gè)五年計(jì)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的《論十大關(guān)系》中，中央地方關(guān)系排在第五位。毛澤東認(rèn)為中央地方關(guān)系的核心是要有利于發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”。這個(gè)看法一直延續(xù)到了現(xiàn)在，直至十八屆三中全會(huì)。

1994年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定（國發(fā)[1993]85號(hào)文件）》明確提出：“正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，促進(jìn)國家財(cái)政收入合理增長。”2013年2月28日通過的《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議公報(bào)》提出“要深刻認(rèn)識(shí)深化行政體制和政府機(jī)構(gòu)改革的重要性和緊迫性，處理好政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)、中央和地方的關(guān)系，深化行政審批制度改革，減少微觀事務(wù)管理，以充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用、充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系，切實(shí)提高政府管理科學(xué)化水平?！痹谛轮袊闪⒑蟮陌雮€(gè)多世紀(jì)中，中央一直在調(diào)整政府間縱向分配關(guān)系，以探索一條適應(yīng)中國國情并服務(wù)于工業(yè)化和趕超戰(zhàn)略的發(fā)展道路，但過程卻并非一帆風(fēng)順。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期出現(xiàn)的“大躍進(jìn)”和“文化大革命”，本質(zhì)是體制內(nèi)兩次大的政府間關(guān)系調(diào)整過程 [1]。 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府間權(quán)力調(diào)整也被稱為是“行政性分權(quán)”，與改革開放以后以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的“市場(chǎng)性分權(quán)”相對(duì)應(yīng)[2]。

隨后中國進(jìn)入國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)新的指導(dǎo)方針。1961年《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》提出，最近兩三年內(nèi)，將經(jīng)濟(jì)管理的大權(quán)收歸到中央和中央局，將1958年以來下放不適當(dāng)?shù)娜藱?quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、商權(quán)和工權(quán)一律收回。1962年1月，中共中央召開七千人大會(huì)，總結(jié)“大躍進(jìn)”中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。隨后中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，統(tǒng)一管理全國財(cái)經(jīng)工作。中央回收下放給地方的諸多權(quán)限，再度實(shí)行高度集中的管理體制，標(biāo)志著第一次下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的實(shí)驗(yàn)以失敗告終。中央重新掌握全部限額以上的建設(shè)項(xiàng)目審批和投資，實(shí)行專項(xiàng)撥款制度，嚴(yán)格限制地方預(yù)算外資金[5]。將一批下放的工業(yè)企業(yè)回收到中央，1958年權(quán)力下放后，中央直屬企事業(yè)單位只剩下1 200個(gè)。1965年調(diào)整期結(jié)束后，中央企事業(yè)單位增加到10 533個(gè)，各部直屬企業(yè)單位的產(chǎn)值占到全國總產(chǎn)值的42.20%，其中生產(chǎn)資料部分占55.10%.加強(qiáng)財(cái)政信貸、生產(chǎn)資料流通、勞動(dòng)工資統(tǒng)一管理。經(jīng)過國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整，工農(nóng)業(yè)總體水平超過了1957年，國民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)結(jié)構(gòu)指標(biāo)開始恢復(fù)正常，但是地方政府和農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到了抑制。從數(shù)據(jù)來看，1958年的分權(quán)實(shí)驗(yàn)，同時(shí)造就了中國自建國以來最快的經(jīng)濟(jì)增長和最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退（圖1）。

1983年和1985年兩步“利改稅”的實(shí)施，標(biāo)志著中國開始正式告別以國有企業(yè)利潤為財(cái)政收入主要來源的計(jì)劃體制。從財(cái)稅制度上開始了從“自產(chǎn)國家”向“稅收國家”的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型之路，在基本制度上保證了中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路的穩(wěn)定發(fā)展。 財(cái)政社會(huì)學(xué)將現(xiàn)代國家類型分為“稅收國家”、“自產(chǎn)國家”和“租金國家”三類，差別在于財(cái)政來源分別為私人部門稅收、國有企業(yè)利潤和自然資源租金[9]。1988年開始，中國開始進(jìn)入多種形式“大包干”時(shí)代，各種頻繁變動(dòng)的包干模式在不同省份和直轄市輪番上演。 1988年的六種模式是“入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解額遞增包干”、“定額上解”、“定額補(bǔ)助”，到1992年已經(jīng)變化為“固定比例留成”、“固定比例增長留成”、“定額上解”、“定額遞增上解”和“定額補(bǔ)助”五種形式[8]。財(cái)政包干模式和年限的多種復(fù)雜組合方式，是中央開始尊重地方利益的體現(xiàn)。 中國的地方利益集中體現(xiàn)為“塊塊”機(jī)制的形成，這也是造成中蘇轉(zhuǎn)型績(jī)效差別的重要原因[10-11]。但是這種多變的政府間制度安排，使經(jīng)濟(jì)周期變短，宏觀經(jīng)濟(jì)猛升驟降。 雖然相比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期已經(jīng)有了一定程度的改善，但是這個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)幅度較大，最明顯的是經(jīng)濟(jì)增長率從1984年的15.20%到1986年8.80% 的大幅升降和從1987年的11.60%到1990年3.80%的驟降。入不敷出的中央財(cái)政不得不依靠增發(fā)貨幣，來彌補(bǔ)規(guī)模和范圍越來越大的國有企業(yè)巨額支出，導(dǎo)致通脹率越來越高，并出現(xiàn)通脹長期化傾向。 1985—1994十年間，以CPI衡量的中國通貨膨脹率為年均11%。在財(cái)政包干制度下，“一放就亂、一亂就收、一收就死”的體制特征愈加明顯。

1994年分稅制改變了政府間收入關(guān)系不穩(wěn)定的局面。以增值稅為主體稅種、消費(fèi)稅和營業(yè)稅為補(bǔ)充的流轉(zhuǎn)稅制的設(shè)立、中央稅、地方稅和共享稅分成比例的基本穩(wěn)定，國地稅兩套征收機(jī)構(gòu)的確立，使得中央和地方的財(cái)政收入比例穩(wěn)定在5∶5左右。中央政府直接調(diào)動(dòng)地方財(cái)力的機(jī)制被割斷，地方自治導(dǎo)致財(cái)政收支與地方居民偏好之間的聯(lián)系明顯加強(qiáng)。稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)，有利于地方財(cái)政支出得以保證，從而進(jìn)一步保證了制度的穩(wěn)定和可持續(xù)。在經(jīng)濟(jì)效率不斷提高，收入分配得以改善的同時(shí)，政府宏觀調(diào)控能力不斷加強(qiáng)，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)周期變長、波幅變緩、中樞上移，實(shí)現(xiàn)了高位的平滑化 [12]。

二、分稅制目標(biāo)：從總體到分解

分稅制的六個(gè)目標(biāo)穩(wěn)定中央地方財(cái)政分配關(guān)系；這也是《決定（國發(fā)[1993]85號(hào)文件）》中“為了進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系”和《通知》提出“為了…，進(jìn)一步規(guī)范中央和地方政府之間的分配關(guān)系，建立合理的分配機(jī)制”的具體體現(xiàn)。相對(duì)于分稅制之前復(fù)雜多變的中央地方財(cái)政分配關(guān)系來說，分稅制改革后的中央地方分配關(guān)系已經(jīng)趨于穩(wěn)定。本文按照分稅制第一階段（1994—2001）和分稅制第二階段（2002—2011）分析了分稅制改革以來中央地方財(cái)政分配關(guān)系的制度穩(wěn)定化程度。我們的結(jié)論是，分稅制改革以來的縱向收入分配關(guān)系是穩(wěn)定的，但是財(cái)政支出的分配關(guān)系卻沒有擺脫不穩(wěn)定局面。完善分稅制改革的下一步，是確定穩(wěn)定的政府間支出分配關(guān)系。

分稅制的第二個(gè)目標(biāo)是提高財(cái)政收入比重和中央財(cái)政收入比重?！稕Q定》明確提出“更好地發(fā)揮國家財(cái)政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力”，這一目標(biāo)主要是為了解決“國家財(cái)力偏于分散，制約財(cái)政收入合理增長，特別是中央財(cái)政收入比重不斷下降，弱化了中央政府的宏觀調(diào)控能力”的問題，也就是要緩解財(cái)政收入比重和中央財(cái)政收入比重“兩個(gè)比重”連年下滑的問題，建立強(qiáng)大的財(cái)政和中央財(cái)政。

分稅制的第三個(gè)目標(biāo)是建設(shè)全國統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?！稕Q定》提出，現(xiàn)行財(cái)政包干體制“弊端日益明顯，主要表現(xiàn)在：稅收調(diào)節(jié)功能弱化，影響統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化”。 到了分稅制第二階段，《通知》提出“現(xiàn)行按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅收入，…，制約了國有企業(yè)改革的逐步深化和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，客觀上助長了重復(fù)建設(shè)和地區(qū)封鎖，妨礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成”。全國統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，涉及到政府間橫向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的規(guī)范化。在改革開放早期，財(cái)政包干制促使地方政府千方百計(jì)保護(hù)本地稅源，其中重要的一條措施就是大量采用行政壁壘來阻止本區(qū)域之外產(chǎn)品的進(jìn)入，為本地商品市場(chǎng)采用“與鄰為壑”的分割性政策，從而導(dǎo)致了“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形成[13]。

分稅制改革的第四個(gè)目標(biāo)是促進(jìn)區(qū)域財(cái)力均衡化?！锻ㄖ诽岢觯侄愔频诙A段改革的目標(biāo)是“為了…，減緩地區(qū)間財(cái)力差距的擴(kuò)大，支持西部大開發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，…，現(xiàn)行按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅收入的弊端…，是不利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕，…，通過實(shí)施這項(xiàng)改革，不僅有助于消除現(xiàn)行所得稅收入劃分辦法不科學(xué)給國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的消極影響，而且有助于縮小地區(qū)間發(fā)展差距，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)，實(shí)現(xiàn)國家長治久安?！边@是分稅制第二階段后，針對(duì)第一階段由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化出現(xiàn)的地方財(cái)政收入差距拉大所采用的后續(xù)改革措施。

分稅制改革的第五個(gè)目標(biāo)是促進(jìn)國家財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變。財(cái)政的職能存在很多種定義，其中重要的三個(gè)職能是宏觀穩(wěn)定、收入分配和提供公共品，任何一個(gè)階段的政府職能都是這三者的某種復(fù)合形式[14]?！稕Q定》的核心是以提高財(cái)政收入比重，尤其是中央財(cái)政收入比重的形式加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控職能，《規(guī)定》的核心是提高財(cái)政的收入分配職能，尤其是區(qū)域收入分配職能。但是對(duì)于共同富裕的強(qiáng)調(diào)，則不得不讓我們想到個(gè)人收入分配。分稅制所帶來的市場(chǎng)效應(yīng)和財(cái)政效應(yīng)對(duì)于收入分配的影響是不同的。對(duì)于不同階段政府職能的定量衡量，是分稅制評(píng)估的第五個(gè)內(nèi)容。

分稅制改革的第六個(gè)目標(biāo)是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展?！稕Q定》提出，分稅制改革的目標(biāo)是“促進(jìn)…國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展”?！锻ㄖ穭t提出，實(shí)施所得稅分享的目的是“為了促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”。國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展是每一輪經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，分稅制改革也不能例外。

以上是我們概括的1994年輪分稅制改革和2002年輪所得稅分享改革的評(píng)估目標(biāo)：即理順政府間分配關(guān)系、提高兩個(gè)比重、建設(shè)全國統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域財(cái)力均衡化、國家財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。本文的剩余部分是對(duì)這些目標(biāo)進(jìn)行定量評(píng)估，以衡量這些目標(biāo)目前所達(dá)到程度的均衡狀況?？梢钥隙ǖ氖?，有些目標(biāo)是無法定量化的，我們只能采用文字評(píng)估。

二、分稅制評(píng)估內(nèi)容

1.理順政府間分配關(guān)系

一個(gè)穩(wěn)定的政府間財(cái)政分配關(guān)系，有利于緩解經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)于政府間關(guān)系的沖擊，從而保持其可持續(xù)性和制度化，成為經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展強(qiáng)有力的制度支撐。理順政府間分配關(guān)系，要注重國際經(jīng)驗(yàn)，尤其是財(cái)稅制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的積累。更重要的是，穩(wěn)定的政府間框架，必須植根于本國國情，尤其是本國的利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置。政府間關(guān)系的順與不順，很難直接衡量?；仡櫡侄愔埔郧埃g關(guān)系的不穩(wěn)定性，尤其是多變特征，我們從結(jié)果的角度，用調(diào)整周期來對(duì)政府間分配關(guān)系加以評(píng)估。與改革開放初期頻繁的調(diào)整相比，中國的政府間關(guān)系調(diào)整在分稅制改革后呈現(xiàn)出兩個(gè)變化：一是周期明顯變長，二是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)。

文革結(jié)束后，中國重新恢復(fù)了總額分成體制，周期為一年一變，具有明顯的過渡性特征。改革開放后，對(duì)于政府間財(cái)政分配關(guān)系調(diào)整的探索并不是一帆風(fēng)順。資料顯示，從1978—1988年，中國共發(fā)生過6次明顯的政府間財(cái)政分配關(guān)系調(diào)整，平均不到兩年一次（如表1所示）。分稅制改革后，如果把2002年的所得稅分享改革看做是1994年分稅制改革的完善，則本輪財(cái)政分配關(guān)系調(diào)整的周期已經(jīng)延長到了20年。財(cái)政分配關(guān)系的穩(wěn)固，主要是得益于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和由此帶來的稅收收入的穩(wěn)定高速增長。

分稅制改變了“兩個(gè)比重”不斷下降的趨勢(shì)。首先是財(cái)政收入占國民經(jīng)濟(jì)的比重不斷上升，分稅制改革后，財(cái)政收入占GDP的比重平均每年上升0.50個(gè)百分點(diǎn)。到2011年，中國的宏觀稅負(fù)已經(jīng)達(dá)到21.97%?？紤]到政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算，全口徑的宏觀稅負(fù)已經(jīng)達(dá)到GDP的35%。其次是中央財(cái)政收入比重從1993年的22%，上升到1994年的56%，目前穩(wěn)定在50%左右。

3.建立全國統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

如何處理“條條”和“塊塊”之間的關(guān)系，是中央向地方每一輪分權(quán)和收權(quán)的核心，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本手段是用“條條”來制約“塊塊”，但又必須讓“塊塊”具有更多的活力。市場(chǎng)化改革開始后，隨著農(nóng)村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)等新市場(chǎng)主體的進(jìn)入，財(cái)政管理的國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了明顯變化。原有按照分級(jí)管理國有經(jīng)濟(jì)的體制，已經(jīng)完全不能適應(yīng)新生市場(chǎng)部門所帶來的沖擊，國務(wù)院部委“條條”體制已經(jīng)難以對(duì)接市場(chǎng)基礎(chǔ)所發(fā)生的巨大變化，基本失去了原有的約束地方政府的能力，“塊塊”的權(quán)力開始膨脹。

財(cái)政包干制就是在對(duì)于“塊塊”能力和利益的承認(rèn)與強(qiáng)調(diào)?！翱傤~分成”和后續(xù)的各種分成措施，無疑從體制上強(qiáng)化了地方政府作為地方“總包工頭”的地位，也無形中加大了地方對(duì)中央的討價(jià)還價(jià)能力。中央對(duì)地方為保護(hù)本地稅源以完成財(cái)政收入任務(wù)而實(shí)施的各種市場(chǎng)分割和行政分割行為無可奈何，地方則將其作為向中央討價(jià)還價(jià)的砝碼。在改革開放初期，中國確實(shí)出現(xiàn)了地方政府主導(dǎo)下的嚴(yán)重的市場(chǎng)分割行為，“諸侯經(jīng)濟(jì)”一度成為中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙[14]，某些市場(chǎng)保護(hù)特征甚至延續(xù)到了現(xiàn)在。

在1994年分稅制改革中，為了改革的順利推進(jìn)，中央向地方在財(cái)政收入分成比例和基數(shù)上利益妥協(xié)的性質(zhì)較濃，但是并沒有妨礙其在配套改革措施中推動(dòng)建立全國統(tǒng)一市場(chǎng)的行為。為配合分稅制改革而實(shí)施的1993年工商稅制改革，就是通過統(tǒng)一稅制來促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的改革措施。

見《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家稅務(wù)總局工商稅制改革實(shí)施方案的通知》（國發(fā)[1993]090號(hào)）。通過“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)”，稅收立法權(quán)集中到中央，地方政府的“包稅”行為被制止，減免稅的權(quán)力受到極大限制，按稅率依法征稅逐步成為常態(tài)，財(cái)稅基本制度上的區(qū)域性市場(chǎng)分割已經(jīng)不復(fù)存在。

為了建立全國統(tǒng)一市場(chǎng)，中央政府連續(xù)出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定（ 2001）》和《國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定（2001）》，并在20世紀(jì)90年代后期進(jìn)行了大規(guī)模的整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)，對(duì)于消除地方市場(chǎng)格局，促進(jìn)全國統(tǒng)一市場(chǎng)的形成起到了良好的作用。分稅制改革后，來自中央財(cái)政的巨額轉(zhuǎn)移支付，從一定程度上促進(jìn)了國內(nèi)市場(chǎng)的整合[15]。目前來看，全國統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立，并處在不斷完善中。

4.區(qū)域財(cái)力均等化

分稅制改革后，中央財(cái)政收入得到明顯保障，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)開始發(fā)生變化，突出表現(xiàn)為從城市部門財(cái)政走向城鄉(xiāng)全覆蓋的公共財(cái)政，民生支出和基本公共服務(wù)支出逐步成為政府支出的重點(diǎn)?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》將基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障和公共文化體育等內(nèi)容列入“基本公共服務(wù)均等化”綱要，將基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供。區(qū)域財(cái)力均等化目標(biāo)是針對(duì)分稅制改革后區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和人均財(cái)力差距的擴(kuò)大而設(shè)立的分稅制第二階段改革目標(biāo)，突出表現(xiàn)為《通知》中明確提出“減緩地區(qū)間財(cái)力差距的擴(kuò)大，支持西部大開發(fā)”。為了推進(jìn)分稅制改革而允許的地方與中央討價(jià)還價(jià)，導(dǎo)致分稅制改革早期占轉(zhuǎn)移支付主體的稅收返還，在制度設(shè)計(jì)上并不是基于區(qū)域財(cái)力均等化考慮的結(jié)果，而是為了保護(hù)地方既得利益，這是分稅制改革所不得不承受的制度成本。

整個(gè)20世紀(jì)90年代，各省之間的財(cái)力差距持續(xù)擴(kuò)大，并且影響了社會(huì)服務(wù)開支。富裕地區(qū)的居民享受到了數(shù)量更多、質(zhì)量更好的服務(wù)，而貧困地區(qū)的居民享受的服務(wù)質(zhì)量較差，甚至經(jīng)常得不到服務(wù)[16]。截止到2003年，來自上級(jí)部門的轉(zhuǎn)移支付，不但沒有縮小縣級(jí)財(cái)力差距，反而拉大了區(qū)域差距，尤其是以地方財(cái)政增長為基準(zhǔn)數(shù)字的稅收返還部分。分稅制改革后的轉(zhuǎn)移支付，造就了近一半的縣級(jí)財(cái)力差距，而專項(xiàng)補(bǔ)助、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還是非均等性最強(qiáng)的轉(zhuǎn)移支付。2002年稅制改革后，中央集中了更多財(cái)力，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的力度不斷加大，稅收返還在中央地方縱向轉(zhuǎn)移支付中的相對(duì)規(guī)模不斷下降，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付成為2012年高達(dá)4.50萬億的轉(zhuǎn)移支付的主體。相對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“項(xiàng)目法”分配規(guī)則而言，一般性轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)明確以 “要素法”進(jìn)行分配，測(cè)算的基準(zhǔn)就是落實(shí)“基本公共服務(wù)均等化”目標(biāo)。盡管實(shí)際的區(qū)域差距并沒有縮小，但所得稅分享和西部大開發(fā)政策，使轉(zhuǎn)移支付正在對(duì)平衡地區(qū)間財(cái)政能力發(fā)揮著越來越大的作用[17]。

從市場(chǎng)效應(yīng)和財(cái)政效應(yīng)兩個(gè)層面上理解分稅制改革對(duì)區(qū)域財(cái)力均衡化所產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)影響。分稅制改革和后續(xù)的入世等改革措施，促進(jìn)了中國以國際市場(chǎng)為導(dǎo)向的工業(yè)化進(jìn)程，東部地區(qū)獲得了相對(duì)更快的發(fā)展，從而發(fā)展差距拉大（至少在本次金融危機(jī)之前[18]），從而產(chǎn)生了擴(kuò)大區(qū)域間財(cái)力差距的制度效應(yīng)。在分稅制改革初期，以稅收返還為主體的轉(zhuǎn)移支付并沒有起到縮小地區(qū)差距的作用，這就是財(cái)政效應(yīng)。隨著西部大開發(fā)政策和所得稅分享改革，意在從市場(chǎng)效應(yīng)和財(cái)政效應(yīng)兩個(gè)層面分別縮小地區(qū)財(cái)力差距，目前來看市場(chǎng)效應(yīng)并沒有發(fā)生明顯變化，也就是區(qū)域發(fā)展差距并沒有發(fā)生明顯改變，但是以一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主的財(cái)政效應(yīng)為正，對(duì)地區(qū)財(cái)力差距的縮小起到積極作用。

值得注意的是，我們僅僅采用了區(qū)域財(cái)力差距的投入指標(biāo)，而不是采用了以居民效用來衡量的產(chǎn)出指標(biāo)。同時(shí)，現(xiàn)有的研究基本都采用了財(cái)力數(shù)據(jù)，與基本公共服務(wù)均等化要求的公共服務(wù)及其分類支出依然相去甚遠(yuǎn)。在縮小區(qū)域財(cái)力差距和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均衡化目標(biāo)上，財(cái)政依然有很大的作用空間。

5.國家財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變

經(jīng)典的馬斯·格雷夫財(cái)政學(xué)將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政職能總結(jié)為資源配置、收入分配和宏觀穩(wěn)定。改革開放初期的財(cái)政收入比重下降，并不是政府主動(dòng)的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、保護(hù)產(chǎn)權(quán)或者放松管制的結(jié)果，而是因?yàn)樵趪衅髽I(yè)利潤大幅度下滑的背景下，財(cái)政管理體制不能適應(yīng)新的市場(chǎng)基礎(chǔ)。這個(gè)時(shí)期，兩個(gè)比重的下降，對(duì)應(yīng)的是政府通過正規(guī)渠道籌集資源能力的下降和預(yù)算外收入與嚴(yán)重的亂收費(fèi)問題。政府支出越來越多的依靠商業(yè)收入或者使用者付費(fèi)，政府財(cái)力的嚴(yán)重不足，對(duì)改革的深度和進(jìn)度都形成了阻礙[18]。

首先一是中央的宏觀調(diào)控能力受到了嚴(yán)重限制。1986—1993年連續(xù)的財(cái)政赤字，促使中國走向了依靠發(fā)行貨幣來實(shí)現(xiàn)赤字融資的道路，基礎(chǔ)貨幣的膨脹又引發(fā)了改革開放以來最嚴(yán)重的通脹。財(cái)政赤字和貨幣增發(fā)，使財(cái)政或者貨幣政策都已經(jīng)沒有了政策空間，政府的宏觀調(diào)控能力受到了限制，不但不能平抑宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，還成為宏觀不穩(wěn)定的制度根源。

圖6 財(cái)政承擔(dān)的國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼

說明：?jiǎn)挝唬簝|元。資料來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2000》。

二是中央的收入分配調(diào)節(jié)工具也不能適應(yīng)市場(chǎng)基礎(chǔ)的變化。在舊有的計(jì)劃格局下，財(cái)政承擔(dān)者扭曲資源價(jià)格和籌集社會(huì)生產(chǎn)資金的重要作用，突出表現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國有和農(nóng)村部門的低工資、國有企業(yè)高利潤和國民經(jīng)濟(jì)高積累。隨著民營經(jīng)濟(jì)的興起，國有企業(yè)的低工資等歷史欠賬需要彌補(bǔ)，國有企業(yè)虧損需要補(bǔ)貼，中央對(duì)于貧困地區(qū)的補(bǔ)助規(guī)模明顯下降，中央政府1987年宣布，對(duì)貧困省份的“定額補(bǔ)貼”在未來幾年將凍結(jié)在1986年的86億元的名義規(guī)模。按照可比價(jià)格計(jì)算，1994年時(shí)的86億元僅相當(dāng)于1986年的35億元。當(dāng)然，更多再分配工具的缺失，體現(xiàn)在了“稅收返還”的討價(jià)還價(jià)中[18]。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，財(cái)政是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)流程的一環(huán)，承擔(dān)著為國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)配資金的職能。在以重工業(yè)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的背景下，財(cái)政資金的配置成為決定整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)消費(fèi)率和積累率的關(guān)鍵所在。從歷史數(shù)據(jù)來看，整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中財(cái)政掌握的資源大致穩(wěn)定的占年度新產(chǎn)值的1/3左右。財(cái)政的主要職能是獨(dú)立以個(gè)體和企業(yè)之外的國家層面上資本強(qiáng)制形成機(jī)制。

目前來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的財(cái)政功能還沒有完全建立起來。雖然政府收入相對(duì)于1994年已經(jīng)大幅增加，政府籌資能力增加，提供公共服務(wù)能力加強(qiáng)，但是宏觀調(diào)控并沒有明顯改善，尤其是近年來財(cái)政支出長期保持赤字，順周期特征明顯加強(qiáng)[19]。在收入分配上，個(gè)人所得稅的納稅人數(shù)僅為2 400萬左右的工薪階層，并且采用分類計(jì)征，個(gè)人收入的稅收調(diào)節(jié)面過窄。財(cái)政在實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變上依然有很長的路要走。

6.國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，是分稅制所確立的財(cái)稅制度作為國家基本經(jīng)濟(jì)制度所必需實(shí)現(xiàn)的功能，也是下一輪財(cái)稅體制改革的主要目標(biāo)。在所有評(píng)估目標(biāo)中，國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展是最難定量評(píng)估的。從幾個(gè)主要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看，分稅制改革以來的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展比之前更加健康。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些宏觀經(jīng)濟(jì)變化在很大程度上與當(dāng)時(shí)的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境一致，并不僅僅是分稅制改革所帶來的，但是中國的轉(zhuǎn)變確實(shí)發(fā)生在分稅制改革之后。

一是經(jīng)濟(jì)增長加速。分稅制改革后的時(shí)期是中國經(jīng)濟(jì)增長最快的時(shí)期，若采用GDP來衡量，增長率平均增加了0.20個(gè)百分點(diǎn)（9.88—10.07），相當(dāng)于加速2%；若采用人均GDP增長率來衡量，則經(jīng)濟(jì)增長加快了0.93（8.25—9.93）個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于加速11%。人均GDP增速高于GDP增速意味著資源配置效率更高，從而帶來了收益遞增。從趨勢(shì)上來看，分稅制以后的人均GDP增速上行趨勢(shì)明顯高于改革前。

二是經(jīng)濟(jì)波動(dòng)變緩，通脹更加溫和，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體可控。盡管受到了1998年東南亞金融危機(jī)和2008年美國金融危機(jī)的影響，分稅制改革依然帶來了宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)。表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)波動(dòng)更加平緩，GDP的波動(dòng)幅度下降了一半（50.83%），人均GDP波動(dòng)幅度下降更多（51.31%）；物價(jià)變動(dòng)趨于平穩(wěn)，CPI指數(shù)均值從分稅制改革前的9.72%下降到改革后的4.31%，下降了55.71%。經(jīng)濟(jì)波動(dòng)變緩和物價(jià)變動(dòng)平穩(wěn)的背后，是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的總體可控，財(cái)政制度作為國家基本經(jīng)濟(jì)制度的核心地位得到了鞏固，財(cái)政政策從國家強(qiáng)制資本形成機(jī)制開始逐步向社會(huì)安全網(wǎng)過渡，盡管還沒有實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家的完全逆周期調(diào)控[19]。

三是公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)更加健康。公共部門是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要依托，一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的公共部門，對(duì)于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和社會(huì)健康發(fā)展具有尤其重要的意義。隨著分稅制帶來的政府財(cái)力、尤其是中央政府財(cái)力的增加，成為公共部門改革的重要依托，中國的公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)日益健康，并且向現(xiàn)代公共治理轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)更加明顯，各級(jí)政府間界限、政府與市場(chǎng)界限、公私之間的界限日益分明。

四是經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革取向更加明確。分稅制確立了中國財(cái)政以稅收為主的政府收入結(jié)構(gòu)，打破了原有的以國有企業(yè)利潤為主體的財(cái)政收入模式，切斷了向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)復(fù)歸的后路。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的互補(bǔ)性特征日益明顯，《決定》和《通知》從“促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展”到“促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”就是例證。在經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革的同時(shí)，推進(jìn)上層建筑改革以適應(yīng)市場(chǎng)基礎(chǔ)的變化，就成為政治體制的長期目標(biāo)。

三、分稅制改革與完善的原則

按照世界銀行的數(shù)據(jù)，1994年分稅制改革時(shí)，中國是全球第四大經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)價(jià)美元衡量的產(chǎn)出占全球的2%。但卻是國際市場(chǎng)的價(jià)格接受者，屬于國際經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的小國經(jīng)濟(jì)范疇。盡管我們的產(chǎn)業(yè)處在微笑曲線的下方，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在國際價(jià)值鏈的前后兩端備受夾擊。2012年中國是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)價(jià)美元衡量的產(chǎn)出占全球GDP 10%，采用購買力平價(jià)的產(chǎn)出則占到全球20%左右，已經(jīng)變成了世界上絕大部分工業(yè)品的價(jià)格制定者，在機(jī)電和服務(wù)領(lǐng)域尤其如此， 20年中國從國際經(jīng)濟(jì)學(xué)中的小國經(jīng)濟(jì)模型轉(zhuǎn)變?yōu)榇髧?jīng)濟(jì)模型。幾乎可以肯定的是，十年后中國將成為全球第一大國。

以改革促發(fā)展，讓市場(chǎng)釋放更多活力，在更深層次的范圍內(nèi)配置資源，是當(dāng)前中國政府推動(dòng)未來中長期經(jīng)濟(jì)增長的基本方針。首先是財(cái)稅制度的全球化視野。作為全球最大的經(jīng)濟(jì)體之一，財(cái)稅制度和財(cái)政政策的國際協(xié)調(diào)似乎應(yīng)該成為這一次稅改的重要內(nèi)容。中國的稅制、稅制結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該向全球絕大部分國家靠攏，間接稅的比重趨于下降，直接稅的比例要提高，財(cái)稅制度應(yīng)該更加穩(wěn)定、透明、可持續(xù)。這一方面要求加大預(yù)算部門權(quán)力，使宏觀稅負(fù)總體可控，另一方面更要推進(jìn)政府信息公開，使納稅人可以監(jiān)督財(cái)政資金的使用，使中國政府沿著服務(wù)型政府改革的方向不斷推進(jìn)。其次，改革財(cái)政功能似乎是沿著分稅制改革軌跡必須要求的一步，針對(duì)國內(nèi)收入差距不斷拉大的事實(shí)，收入再分配政策上稅收和財(cái)政支出發(fā)揮更大的作用。從稅收層面上來看，現(xiàn)有的扣除額和稅率一刀切的制度是明顯不合適的，應(yīng)當(dāng)逐步的允許以家庭為單位，將個(gè)人消費(fèi)信貸等納入扣除標(biāo)準(zhǔn)，以期稅收制度更有人性化。從個(gè)人所得稅來看，綜合和分類相結(jié)合的方式應(yīng)當(dāng)是替代現(xiàn)有分類征收方式的過渡，盡管在未來不一定要完全走向綜合征收，但是個(gè)人征信綜合信息平臺(tái)的建設(shè)已經(jīng)刻不容緩。再次，在財(cái)政支出方式上，應(yīng)當(dāng)減少以項(xiàng)目法分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加以要素法分配的一般性轉(zhuǎn)移支付；減少項(xiàng)目支出比重，加大轉(zhuǎn)移性支出?，F(xiàn)有的財(cái)政支出過多的依靠項(xiàng)目支出方式，尤其是在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域，項(xiàng)目支出規(guī)模小，覆蓋面廣，與轉(zhuǎn)移支付接收方原有的財(cái)政支出范圍幾乎完全重疊，失去了專項(xiàng)資金應(yīng)有的意義，也嚴(yán)重?cái)_亂了地方支出系統(tǒng)反映當(dāng)?shù)鼐用衿玫男畔⑾到y(tǒng)，降低了財(cái)政資金的使用效率，使得財(cái)政支出增長并不能帶來居民效用的增進(jìn)和幸福感的增加。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張五常.中國的經(jīng)濟(jì)制度（神州大地增訂版）[M].北京：中信出版社，2009.

[2] 吳敬璉.當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革：戰(zhàn)略與實(shí)施[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1999.

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[8] 高培勇.中國財(cái)稅體制改革30年研究： 奔向公共化的中國財(cái)稅改革[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2008.

[9] 馬駿.稅收、租金與治理：理論與檢驗(yàn)[J].社會(huì)學(xué)研究，2012， （2）.

[10] Xu，C.G.，Qian，Y.Y.Why Chinas Economic Reforms Differ：The M Form Hierarchy and Entry Expansion of the Non-State Sector[J].Economics of Transition，1993，1（2）：135-170.

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[12] 劉樹成，張曉晶，張平.實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)在適度高位的平滑化[J].經(jīng)濟(jì)研究， 2005， （11）.

[14] 高培勇.中國公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

[13] 楊志勇，楊之剛.中國財(cái)政體制改革30年[M].北京：格致出版社，2008.

[14] 沈立人，戴園晨.我國“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形成及其弊端和根源[J].經(jīng)濟(jì)研究，1990，（3）.

[15] 范子英，張軍.財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與國內(nèi)市場(chǎng)整合[J]. 經(jīng)濟(jì)研究，2010，（3）.

[16] 黃佩華.中國能用漸進(jìn)方式改革公共部門嗎？[J].社會(huì)學(xué)研究，2009，（2）.

[17] 尹恒，朱虹.中國縣級(jí)地區(qū)財(cái)力缺口與轉(zhuǎn)移支付的均等性[J].管理世界，2009，（4）.

[18] 孫久文，胡安俊.中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告：從不平衡到相對(duì)均衡的中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)（2012）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

[19] 付敏杰.中國財(cái)政政策的周期特征研究[R].博士后研究報(bào)告，2013.

（責(zé)任編輯：巴紅靜）

四是經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革取向更加明確。分稅制確立了中國財(cái)政以稅收為主的政府收入結(jié)構(gòu)，打破了原有的以國有企業(yè)利潤為主體的財(cái)政收入模式，切斷了向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)復(fù)歸的后路。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的互補(bǔ)性特征日益明顯，《決定》和《通知》從“促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展”到“促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”就是例證。在經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革的同時(shí)，推進(jìn)上層建筑改革以適應(yīng)市場(chǎng)基礎(chǔ)的變化，就成為政治體制的長期目標(biāo)。

三、分稅制改革與完善的原則

按照世界銀行的數(shù)據(jù)，1994年分稅制改革時(shí)，中國是全球第四大經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)價(jià)美元衡量的產(chǎn)出占全球的2%。但卻是國際市場(chǎng)的價(jià)格接受者，屬于國際經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的小國經(jīng)濟(jì)范疇。盡管我們的產(chǎn)業(yè)處在微笑曲線的下方，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在國際價(jià)值鏈的前后兩端備受夾擊。2012年中國是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)價(jià)美元衡量的產(chǎn)出占全球GDP 10%，采用購買力平價(jià)的產(chǎn)出則占到全球20%左右，已經(jīng)變成了世界上絕大部分工業(yè)品的價(jià)格制定者，在機(jī)電和服務(wù)領(lǐng)域尤其如此， 20年中國從國際經(jīng)濟(jì)學(xué)中的小國經(jīng)濟(jì)模型轉(zhuǎn)變?yōu)榇髧?jīng)濟(jì)模型。幾乎可以肯定的是，十年后中國將成為全球第一大國。

以改革促發(fā)展，讓市場(chǎng)釋放更多活力，在更深層次的范圍內(nèi)配置資源，是當(dāng)前中國政府推動(dòng)未來中長期經(jīng)濟(jì)增長的基本方針。首先是財(cái)稅制度的全球化視野。作為全球最大的經(jīng)濟(jì)體之一，財(cái)稅制度和財(cái)政政策的國際協(xié)調(diào)似乎應(yīng)該成為這一次稅改的重要內(nèi)容。中國的稅制、稅制結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該向全球絕大部分國家靠攏，間接稅的比重趨于下降，直接稅的比例要提高，財(cái)稅制度應(yīng)該更加穩(wěn)定、透明、可持續(xù)。這一方面要求加大預(yù)算部門權(quán)力，使宏觀稅負(fù)總體可控，另一方面更要推進(jìn)政府信息公開，使納稅人可以監(jiān)督財(cái)政資金的使用，使中國政府沿著服務(wù)型政府改革的方向不斷推進(jìn)。其次，改革財(cái)政功能似乎是沿著分稅制改革軌跡必須要求的一步，針對(duì)國內(nèi)收入差距不斷拉大的事實(shí)，收入再分配政策上稅收和財(cái)政支出發(fā)揮更大的作用。從稅收層面上來看，現(xiàn)有的扣除額和稅率一刀切的制度是明顯不合適的，應(yīng)當(dāng)逐步的允許以家庭為單位，將個(gè)人消費(fèi)信貸等納入扣除標(biāo)準(zhǔn)，以期稅收制度更有人性化。從個(gè)人所得稅來看，綜合和分類相結(jié)合的方式應(yīng)當(dāng)是替代現(xiàn)有分類征收方式的過渡，盡管在未來不一定要完全走向綜合征收，但是個(gè)人征信綜合信息平臺(tái)的建設(shè)已經(jīng)刻不容緩。再次，在財(cái)政支出方式上，應(yīng)當(dāng)減少以項(xiàng)目法分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加以要素法分配的一般性轉(zhuǎn)移支付；減少項(xiàng)目支出比重，加大轉(zhuǎn)移性支出。現(xiàn)有的財(cái)政支出過多的依靠項(xiàng)目支出方式，尤其是在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域，項(xiàng)目支出規(guī)模小，覆蓋面廣，與轉(zhuǎn)移支付接收方原有的財(cái)政支出范圍幾乎完全重疊，失去了專項(xiàng)資金應(yīng)有的意義，也嚴(yán)重?cái)_亂了地方支出系統(tǒng)反映當(dāng)?shù)鼐用衿玫男畔⑾到y(tǒng)，降低了財(cái)政資金的使用效率，使得財(cái)政支出增長并不能帶來居民效用的增進(jìn)和幸福感的增加。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 武力.中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1999.

[4] 金太軍，汪波.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與我國中央—地方關(guān)系制度變遷[J].管理世界，2003，（6）.

[5] 倪家鑄，嚴(yán)英龍，陳升，章壽榮.地方政府投資行為研究[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，1993.

[6] 許成剛.中國經(jīng)濟(jì)改革的制度基礎(chǔ)[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯，2009，（4）.

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[8] 高培勇.中國財(cái)稅體制改革30年研究： 奔向公共化的中國財(cái)稅改革[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2008.

[9] 馬駿.稅收、租金與治理：理論與檢驗(yàn)[J].社會(huì)學(xué)研究，2012， （2）.

[10] Xu，C.G.，Qian，Y.Y.Why Chinas Economic Reforms Differ：The M Form Hierarchy and Entry Expansion of the Non-State Sector[J].Economics of Transition，1993，1（2）：135-170.

[11] Qian，Y.Y.，Roland，G.，Xu，C.G.Why Chinas Different from Eastern Europe？ Perspectives from Organization Theory[J].European Economic Review， 1999，43（4-6）：1085-1094.

[12] 劉樹成，張曉晶，張平.實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)在適度高位的平滑化[J].經(jīng)濟(jì)研究， 2005， （11）.

[14] 高培勇.中國公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

[13] 楊志勇，楊之剛.中國財(cái)政體制改革30年[M].北京：格致出版社，2008.

[14] 沈立人，戴園晨.我國“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形成及其弊端和根源[J].經(jīng)濟(jì)研究，1990，（3）.

[15] 范子英，張軍.財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與國內(nèi)市場(chǎng)整合[J]. 經(jīng)濟(jì)研究，2010，（3）.

[16] 黃佩華.中國能用漸進(jìn)方式改革公共部門嗎？[J].社會(huì)學(xué)研究，2009，（2）.

[17] 尹恒，朱虹.中國縣級(jí)地區(qū)財(cái)力缺口與轉(zhuǎn)移支付的均等性[J].管理世界，2009，（4）.

[18] 孫久文，胡安俊.中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告：從不平衡到相對(duì)均衡的中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)（2012）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

[19] 付敏杰.中國財(cái)政政策的周期特征研究[R].博士后研究報(bào)告，2013.

（責(zé)任編輯：巴紅靜）

四是經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革取向更加明確。分稅制確立了中國財(cái)政以稅收為主的政府收入結(jié)構(gòu)，打破了原有的以國有企業(yè)利潤為主體的財(cái)政收入模式，切斷了向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)復(fù)歸的后路。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的互補(bǔ)性特征日益明顯，《決定》和《通知》從“促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展”到“促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”就是例證。在經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革的同時(shí)，推進(jìn)上層建筑改革以適應(yīng)市場(chǎng)基礎(chǔ)的變化，就成為政治體制的長期目標(biāo)。

三、分稅制改革與完善的原則

按照世界銀行的數(shù)據(jù)，1994年分稅制改革時(shí)，中國是全球第四大經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)價(jià)美元衡量的產(chǎn)出占全球的2%。但卻是國際市場(chǎng)的價(jià)格接受者，屬于國際經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的小國經(jīng)濟(jì)范疇。盡管我們的產(chǎn)業(yè)處在微笑曲線的下方，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在國際價(jià)值鏈的前后兩端備受夾擊。2012年中國是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)價(jià)美元衡量的產(chǎn)出占全球GDP 10%，采用購買力平價(jià)的產(chǎn)出則占到全球20%左右，已經(jīng)變成了世界上絕大部分工業(yè)品的價(jià)格制定者，在機(jī)電和服務(wù)領(lǐng)域尤其如此， 20年中國從國際經(jīng)濟(jì)學(xué)中的小國經(jīng)濟(jì)模型轉(zhuǎn)變?yōu)榇髧?jīng)濟(jì)模型。幾乎可以肯定的是，十年后中國將成為全球第一大國。

以改革促發(fā)展，讓市場(chǎng)釋放更多活力，在更深層次的范圍內(nèi)配置資源，是當(dāng)前中國政府推動(dòng)未來中長期經(jīng)濟(jì)增長的基本方針。首先是財(cái)稅制度的全球化視野。作為全球最大的經(jīng)濟(jì)體之一，財(cái)稅制度和財(cái)政政策的國際協(xié)調(diào)似乎應(yīng)該成為這一次稅改的重要內(nèi)容。中國的稅制、稅制結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該向全球絕大部分國家靠攏，間接稅的比重趨于下降，直接稅的比例要提高，財(cái)稅制度應(yīng)該更加穩(wěn)定、透明、可持續(xù)。這一方面要求加大預(yù)算部門權(quán)力，使宏觀稅負(fù)總體可控，另一方面更要推進(jìn)政府信息公開，使納稅人可以監(jiān)督財(cái)政資金的使用，使中國政府沿著服務(wù)型政府改革的方向不斷推進(jìn)。其次，改革財(cái)政功能似乎是沿著分稅制改革軌跡必須要求的一步，針對(duì)國內(nèi)收入差距不斷拉大的事實(shí)，收入再分配政策上稅收和財(cái)政支出發(fā)揮更大的作用。從稅收層面上來看，現(xiàn)有的扣除額和稅率一刀切的制度是明顯不合適的，應(yīng)當(dāng)逐步的允許以家庭為單位，將個(gè)人消費(fèi)信貸等納入扣除標(biāo)準(zhǔn)，以期稅收制度更有人性化。從個(gè)人所得稅來看，綜合和分類相結(jié)合的方式應(yīng)當(dāng)是替代現(xiàn)有分類征收方式的過渡，盡管在未來不一定要完全走向綜合征收，但是個(gè)人征信綜合信息平臺(tái)的建設(shè)已經(jīng)刻不容緩。再次，在財(cái)政支出方式上，應(yīng)當(dāng)減少以項(xiàng)目法分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加以要素法分配的一般性轉(zhuǎn)移支付；減少項(xiàng)目支出比重，加大轉(zhuǎn)移性支出?，F(xiàn)有的財(cái)政支出過多的依靠項(xiàng)目支出方式，尤其是在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域，項(xiàng)目支出規(guī)模小，覆蓋面廣，與轉(zhuǎn)移支付接收方原有的財(cái)政支出范圍幾乎完全重疊，失去了專項(xiàng)資金應(yīng)有的意義，也嚴(yán)重?cái)_亂了地方支出系統(tǒng)反映當(dāng)?shù)鼐用衿玫男畔⑾到y(tǒng)，降低了財(cái)政資金的使用效率，使得財(cái)政支出增長并不能帶來居民效用的增進(jìn)和幸福感的增加。

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[1] 張五常.中國的經(jīng)濟(jì)制度（神州大地增訂版）[M].北京：中信出版社，2009.

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[12] 劉樹成，張曉晶，張平.實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)在適度高位的平滑化[J].經(jīng)濟(jì)研究， 2005， （11）.

[14] 高培勇.中國公共財(cái)政建設(shè)指標(biāo)體系研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

[13] 楊志勇，楊之剛.中國財(cái)政體制改革30年[M].北京：格致出版社，2008.

[14] 沈立人，戴園晨.我國“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形成及其弊端和根源[J].經(jīng)濟(jì)研究，1990，（3）.

[15] 范子英，張軍.財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與國內(nèi)市場(chǎng)整合[J]. 經(jīng)濟(jì)研究，2010，（3）.

[16] 黃佩華.中國能用漸進(jìn)方式改革公共部門嗎？[J].社會(huì)學(xué)研究，2009，（2）.

[17] 尹恒，朱虹.中國縣級(jí)地區(qū)財(cái)力缺口與轉(zhuǎn)移支付的均等性[J].管理世界，2009，（4）.

[18] 孫久文，胡安俊.中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告：從不平衡到相對(duì)均衡的中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)（2012）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

[19] 付敏杰.中國財(cái)政政策的周期特征研究[R].博士后研究報(bào)告，2013.

（責(zé)任編輯：巴紅靜）