日本的臨時災(zāi)害廣播淺析

李立軍

【摘 要】“東日本大地震”發(fā)生后，受災(zāi)嚴(yán)重的日本許多市、鎮(zhèn)政府相繼開設(shè)應(yīng)急廣播——臨時災(zāi)害廣播，總數(shù)達29家。始于1995年“阪神大地震”的臨時災(zāi)害廣播制度被納入《廣播法》后，災(zāi)害信息傳播的應(yīng)急機制更趨完善。“東日本大地震”后開設(shè)的臨時災(zāi)害廣播分為新設(shè)和由社區(qū)廣播臨時轉(zhuǎn)過來兩種，開設(shè)及運營的情況千差萬別。政府部門靈活應(yīng)對、健全法律體系和制度機制、相關(guān)各方建立起有效的協(xié)調(diào)關(guān)系，是臨時災(zāi)害廣播順利推進的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】東日本大地震 臨時災(zāi)害廣播 社區(qū)廣播

【中圖分類號】G229 【文獻標(biāo)識碼】A

一、日本臨時災(zāi)害廣播相關(guān)法規(guī)制度的出臺

1995年1月17日日本“阪神大地震”發(fā)生后，考慮到重特大自然災(zāi)害中受災(zāi)居民對信息的迫切需求，以及方便市、鎮(zhèn)政府向特定地域提供生產(chǎn)生活、搶險救災(zāi)等方面的信息，日本郵政?。ìF(xiàn)為總務(wù)省，日本中央省廳之一）于同年2月10日發(fā)出一個有關(guān)非常災(zāi)害時期廣播電臺臨時措施的通知，并依此建立了臨時災(zāi)害廣播制度。這一制度的實施使災(zāi)害信息傳播方面的應(yīng)急機制更趨完善。

破壞嚴(yán)重的大規(guī)模自然災(zāi)害往往會造成各類社會基礎(chǔ)設(shè)施的破壞和癱瘓。在長時間停電的情況下，電視無法收看，手機和網(wǎng)絡(luò)也會因擁堵或者通信公司設(shè)限而嚴(yán)重不暢。這時廣播所發(fā)揮的作用就難以替代。

根據(jù)郵政省的通知建立起的臨時災(zāi)害廣播制度后來被寫入日本《廣播法》。其現(xiàn)行《廣播法》第八條將臨時災(zāi)害廣播定義為“臨時或短時間開設(shè)的廣播”。《廣播法》實施細(xì)則第七條第二項之二將其定義為“暴風(fēng)、暴雨、洪水、地震、大規(guī)?；馂?zāi)及其他災(zāi)害發(fā)生時，有助于減輕災(zāi)害損失”①的廣播。

臨時災(zāi)害廣播的播出執(zhí)照持有者為市、鎮(zhèn)政府，這與大多以民營公司性質(zhì)運營的社區(qū)廣播性質(zhì)不同。

臨時災(zāi)害廣播開設(shè)時間的長短沒有具體限制，相關(guān)規(guī)定只是稱，“直到災(zāi)區(qū)的災(zāi)害對策取得進展，受災(zāi)居民的日常生活趨于穩(wěn)定為止”。②原則上不超過兩個月。但2011年3月11日發(fā)生的“東日本大地震”災(zāi)情嚴(yán)重，隨著時間的推移，災(zāi)區(qū)居民不斷有各種新的信息需求，加上災(zāi)后重建是一項長期任務(wù)，因此政府有關(guān)部門特別批準(zhǔn)延長臨時災(zāi)害廣播開設(shè)時間。

在發(fā)射功率方面，對臨時災(zāi)害廣播的規(guī)定為“在不對其他超短波廣播電臺的運營造成干擾的范圍內(nèi)”，③即只要不超出這一范圍，不影響其他廣播，就沒有限制。而目前針對社區(qū)廣播的發(fā)射功率，則依舊規(guī)定不得超過20瓦。從這個意義上講，發(fā)射功率受到極大限制的社區(qū)廣播在重特大自然災(zāi)害發(fā)生時申請轉(zhuǎn)為臨時災(zāi)害廣播，同時提高發(fā)射功率，就可以有效覆蓋更大范圍的受災(zāi)地區(qū)，為災(zāi)區(qū)居民提供更為有效的信息服務(wù)。

臨時災(zāi)害廣播有兩種類型。一種是從既有社區(qū)廣播轉(zhuǎn)過來的，還有一種是新設(shè)的。

從制度上看，社區(qū)廣播申請轉(zhuǎn)為臨時災(zāi)害廣播，必須獲得總務(wù)省頒發(fā)給所在市、鎮(zhèn)政府的新的播出執(zhí)照，而獲得播出執(zhí)照后就會成為性質(zhì)完全不同的另一種廣播。社區(qū)廣播大多為商業(yè)廣播形式，也有一小部分是由非營利組織（NPO）開設(shè)的（截至2014年5月26日，日本全國有282家社區(qū)廣播，其中26家由非營利組織開設(shè)④）。臨時災(zāi)害廣播的播出執(zhí)照持有者均為市、鎮(zhèn)政府。因此，屬于商業(yè)性質(zhì)的社區(qū)廣播就需要暫停使用原來的執(zhí)照，代之以災(zāi)區(qū)市、鎮(zhèn)政府從總務(wù)省獲得的名義上作為災(zāi)害發(fā)生時一項“臨時措施”的臨時災(zāi)害廣播播出執(zhí)照。盡管這類臨時災(zāi)害廣播的日常運營工作仍由市、鎮(zhèn)政府委托給社區(qū)廣播負(fù)責(zé)進行，但是性質(zhì)改變之后，就可以提高發(fā)射功率，并可以獲得各方提供的資助。

與社區(qū)廣播轉(zhuǎn)為臨時災(zāi)害廣播的情況相比，新設(shè)的臨時災(zāi)害廣播面臨的困難更多，包括人員、經(jīng)驗、經(jīng)費、技術(shù)、設(shè)備等諸多方面。

由于社區(qū)廣播既有現(xiàn)成的人員和設(shè)備，又有豐富的播出經(jīng)驗，加上在1992年1月建立社區(qū)廣播制度時，人們就期待它能充分發(fā)揮地域防災(zāi)減災(zāi)的重要作用，因此可以較為順利地開展臨時災(zāi)害廣播的工作。1995年“阪神大地震”后，曾出現(xiàn)過一次各地紛紛開設(shè)社區(qū)廣播的高潮?？梢姼鞣矫嬉呀?jīng)注意到廣播的作用，并順應(yīng)民眾的訴求，開始做相應(yīng)的準(zhǔn)備，以防患于未然。

二、制度建立后臨時災(zāi)害廣播的開設(shè)情況

“阪神大地震”發(fā)生后，在當(dāng)時的郵政省建議下由兵庫縣政府作為播出執(zhí)照持有者開設(shè)的“兵庫縣臨時災(zāi)害廣播”（FM796·Phenix）成為這一制度建立后開設(shè)的首家臨時災(zāi)害廣播。

在沒有先例同時缺乏人手、經(jīng)驗和設(shè)備的情況下，兵庫縣知事（日本一級地方行政區(qū)都道府縣的首長）請求日本廣播協(xié)會（NHK）為設(shè)臺提供幫助。另外加上眾多志愿者的參與，該臺較為順利地開播?！氨鴰炜h臨時災(zāi)害廣播”設(shè)在兵庫縣政府辦公樓內(nèi)，發(fā)射功率300瓦，1995年2月15日開播，直到3月31日結(jié)束，為期一個半月，每天中午12點至晚8點連續(xù)播出8小時，源源不斷地向災(zāi)區(qū)居民提供各類生活信息和來自政府部門的信息。由于縣域范圍較大（行政區(qū)劃上相當(dāng)于我國的省），因此該臺為實現(xiàn)更有針對性的狹域播出，還以15分鐘為單位分別播報兵庫縣內(nèi)各市的相關(guān)災(zāi)害信息。

此后，臨時災(zāi)害廣播都會隨重特大自然災(zāi)害的發(fā)生而開設(shè)。2000年3月底，北海道有珠山火山爆發(fā)，災(zāi)區(qū)政府于5月7日開設(shè)“虻田町臨時災(zāi)害廣播”（FM·Laketopia），發(fā)射功率100瓦，播出時間為每天中午12點至晚7點，工作人員大多為志愿者。向災(zāi)區(qū)居民提供的信息涉及生產(chǎn)生活、家園重建、交通路況等諸多方面，細(xì)小到轉(zhuǎn)移到別處的災(zāi)區(qū)居民臨時返家的信息、各類活動舉辦的時間和地點，等等。該臨時災(zāi)害廣播一直持續(xù)到2001年3月31日，為期約11個月，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原則上兩個月的設(shè)臺時間范圍。在開設(shè)和日常運營方面，該臺得到了日本社區(qū)廣播協(xié)會（JCBA）及北海道各地社區(qū)廣播的大力支持。

2004年10月新潟縣“中越地震”發(fā)生后，當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)廣播“FM長岡”和“FM雪國”分別在受災(zāi)嚴(yán)重的小千谷市、十日町市開設(shè)臨時災(zāi)害廣播，向災(zāi)區(qū)居民提供信息服務(wù)。2007年7月新潟縣中越海域地震、2011年1月秋田縣暴雪災(zāi)害以及同一時期宮崎縣新燃岳火山爆發(fā)時，在相應(yīng)災(zāi)區(qū)的市、鎮(zhèn)均開設(shè)了臨時災(zāi)害廣播，發(fā)揮了獨特的作用。

三、“東日本大地震”中臨時災(zāi)害廣播的開設(shè)情況

2011年3月11日“東日本大地震”發(fā)生后，相繼開設(shè)的臨時災(zāi)害廣播有29家。其中，由既有社區(qū)廣播轉(zhuǎn)為臨時災(zāi)害廣播的10家，新設(shè)的19家。截至2013年10月1日，29家臨時災(zāi)害廣播中有15家仍在以臨時災(zāi)害廣播的形式播出，其余的或者已經(jīng)停播，或者恢復(fù)為原來的社區(qū)廣播。⑤

由此可以看出，不少臨時災(zāi)害廣播已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出通常規(guī)定的“臨時”范圍，成為伴隨災(zāi)區(qū)居民經(jīng)歷災(zāi)后恢復(fù)與重建過程的一種常態(tài)?！皷|日本大地震”的災(zāi)害規(guī)模巨大、受災(zāi)范圍廣泛、伴隨巨大海嘯以及核電站事故，且重建周期長、居民信息需求多樣，這是臨時災(zāi)害廣播相繼開設(shè)并且長時間持續(xù)的重要原因。

作為廣播運營經(jīng)費的來源，廣告通常是一個重要方面。但是臨時災(zāi)害廣播在廣告播出問題上曾有過一段困惑時期。相關(guān)方面一度認(rèn)為，臨時災(zāi)害廣播的播出執(zhí)照持有者是市、鎮(zhèn)政府，屬于公共性質(zhì)，因此不能播放廣告。這樣一來，依靠商業(yè)廣告收入運營的既有社區(qū)廣播轉(zhuǎn)為臨時災(zāi)害廣播后便無法繼續(xù)通過廣告的播放獲得收入，日常運營陷入兩難境地。

總務(wù)省這時表態(tài)，并不存在臨時災(zāi)害廣播不能播出廣告的法規(guī)制度條文，并在2011年6月14日進一步明確表示，“法規(guī)制度上并未禁止播出廣告”，“在是否播出廣告問題上，作為播出執(zhí)照持有者的市、鎮(zhèn)政府可以在充分考慮災(zāi)區(qū)現(xiàn)狀以及可以預(yù)見的聽眾反應(yīng)后自行做出決定”。⑥這一明確的態(tài)度為臨時災(zāi)害廣播走出兩難境地提供了官方的支持。

在這次大地震中，受災(zāi)居民對信息的需求是長期的，向受災(zāi)居民提供信息以滿足他們的需求也是長期的。廣告播出問題的解決，使既有社區(qū)廣播可以長期堅持臨時災(zāi)害廣播的播出，也為新設(shè)臨時災(zāi)害廣播確保運營經(jīng)費提供了更多的渠道。

由既有社區(qū)廣播轉(zhuǎn)過來的臨時災(zāi)害廣播隨后均陸續(xù)恢復(fù)了廣告的播出。廣告內(nèi)容也從剛恢復(fù)時的“慰問”“聲援”逐漸轉(zhuǎn)為通常形式的商業(yè)廣告內(nèi)容。不過新設(shè)的臨時災(zāi)害廣播實際上均未以廣告形式開展?fàn)I銷，更多的還是依靠政府、財團以及其他地區(qū)企業(yè)的資助。

這次第一個轉(zhuǎn)為臨時災(zāi)害廣播的是在地震當(dāng)天獲得播出執(zhí)照的巖手縣花卷市社區(qū)廣播“FM花卷”（FM-ONE，轉(zhuǎn)為臨時災(zāi)害廣播后的呼號為“花卷災(zāi)害FM”）。3月11日下午2時46分地震發(fā)生，該臺負(fù)責(zé)人迅速趕往市政府與相關(guān)部門負(fù)責(zé)人商量應(yīng)急對策。經(jīng)過協(xié)調(diào)，當(dāng)天就將發(fā)射功率從20瓦提高到100瓦。該臺作為臨時災(zāi)害廣播持續(xù)了三周多時間，一直播出到4月3日，之后恢復(fù)為社區(qū)廣播。

巖手縣奧州市的社區(qū)廣播“奧州FM”，在2008年6月宮城縣、巖手縣發(fā)生內(nèi)陸地震時，就曾積極致力于災(zāi)害報道和相關(guān)信息的播出。當(dāng)時雖然未能獲得臨時災(zāi)害廣播的播出執(zhí)照，但仍然每天24小時、連續(xù)兩周不間斷地向受災(zāi)居民播報信息，同時還和東京、盛岡的電臺聯(lián)合播出特別節(jié)目，受到普遍好評。

與既有社區(qū)廣播轉(zhuǎn)過來的相比，新設(shè)臨時災(zāi)害廣播的情況要復(fù)雜得多。例如，如何聘用工作人員、如何置辦設(shè)備、如何籌集經(jīng)費等等，困難之大可想而知。更重要的是，誰來負(fù)責(zé)廣播節(jié)目的整體編排、具體播出什么內(nèi)容，等等?！皷|日本大地震”時19家新設(shè)臨時災(zāi)害廣播面臨的情況、設(shè)立過程以及與當(dāng)?shù)厥?、?zhèn)政府之間的關(guān)系也都各不相同。

作為新設(shè)臨時災(zāi)害廣播率先開播的“大崎災(zāi)害FM”是由該市業(yè)余無線電愛好者呼吁市政府設(shè)立的。開設(shè)后的運作也均由這些愛好者負(fù)責(zé)。作為播出執(zhí)照持有者的大崎市政府并不過問節(jié)目內(nèi)容及運營事務(wù)，只是支付播出執(zhí)照申請費和提供可供播出的災(zāi)害對策總部發(fā)布的信息。

以業(yè)余無線電愛好者為主開設(shè)并運作的還有福島縣須賀川市的臨時災(zāi)害廣播，這兩家廣播均在開設(shè)兩個月后停播。由此可見，沒有政府的大力支持，原本也并非社區(qū)廣播，僅憑愛好者運營并堅持播出是有很大難度的。

有一些新設(shè)臨時災(zāi)害廣播是由市、鎮(zhèn)政府一手負(fù)責(zé)運營的，市政府相關(guān)部門工作人員擔(dān)任負(fù)責(zé)人，臨時聘用受災(zāi)居民承擔(dān)運營工作。這些臨時災(zāi)害廣播采取公營形式，相對比較穩(wěn)定，但也存在不少問題。例如，有的市、鎮(zhèn)政府只是將臨時災(zāi)害廣播作為替代因災(zāi)受損的防災(zāi)無線喇叭以及政府機關(guān)報的手段播出市、鎮(zhèn)政府的相關(guān)通知，受災(zāi)居民的呼聲難以得到充分反映。

另外，也有一些是由市、鎮(zhèn)政府委托東京的節(jié)目制作商運營（如宮城縣名取市的臨時災(zāi)害廣播）以及東京的愛好者團體全面負(fù)責(zé)運營（如宮城縣女川町的臨時災(zāi)害廣播）。

“東日本大地震”發(fā)生一周年之際開播的福島縣富岡町臨時災(zāi)害廣播“富岡災(zāi)害FM”的情況頗為特殊。由于福島第一核電站位于富岡町，核電站事故發(fā)生后，該鎮(zhèn)居民全都轉(zhuǎn)移到以福島縣郡山市為主的其他地區(qū)，“富岡災(zāi)害FM”就設(shè)在郡山市的富岡町居民安置點內(nèi)，并向安置點的居民播報富岡町的行政信息和生活援助信息。這是第一家設(shè)在其他市、鎮(zhèn)的臨時災(zāi)害廣播。由于該鎮(zhèn)還有很多居民分散轉(zhuǎn)移到了全國各個都道府縣，因此該臺除了使用無線電波播出之外，還通過互聯(lián)網(wǎng)實時播出，以方便這些居民的收聽。

四、對日本臨時災(zāi)害廣播的思考

一項制度需要法律法規(guī)的保障才能很好地發(fā)揮作用。日本的臨時災(zāi)害廣播正是有《廣播法》以及廣播法實施細(xì)則的清晰界定，才得以為各方積極利用，并在災(zāi)害發(fā)生后發(fā)揮難以替代的作用。各級政府積極參與協(xié)調(diào)相關(guān)各方，并通過各種機制和渠道，提供相應(yīng)資助，是開設(shè)和運營的重要推動力量。

在地震、海嘯摧毀各類信息通信基礎(chǔ)設(shè)備、信息傳播變得極為困難的情況下，受災(zāi)居民更加迫切需要各種相關(guān)生活信息。在這次“東日本大地震”中，覆蓋全國的日本放送協(xié)會（NHK）廣播以及各大商業(yè)廣播聯(lián)網(wǎng)覆蓋縣域的報道和提供的信息往往偏重于特定的災(zāi)區(qū)、特定形式的災(zāi)害以及核電站事故，有不少信息并非災(zāi)區(qū)居民生活所必需，供需雙方存在很大錯位。

既有社區(qū)廣播轉(zhuǎn)為臨時災(zāi)害廣播的機動靈活性，以及提高發(fā)射功率迅速提供災(zāi)害信息服務(wù)，是非常有效的。平時開設(shè)社區(qū)廣播是一個很好的選擇。

而之前沒有社區(qū)廣播的地方，則在開設(shè)上耗費了相當(dāng)多的時間。而且由于平時沒有收聽習(xí)慣，災(zāi)害發(fā)生后即使新設(shè)臨時災(zāi)害廣播，也可能由于受災(zāi)居民的認(rèn)知不足而出現(xiàn)雙方的嚴(yán)重錯位。這種情況也使常態(tài)化社區(qū)廣播的優(yōu)勢更加凸顯。

臨時災(zāi)害廣播開設(shè)后的運營仍需各方提供協(xié)助，仍需相應(yīng)的財力、物力和人力的支持。例如：相關(guān)手續(xù)的辦理、停播時期的判斷、向社區(qū)廣播的過渡，還需要可以對運營過程中出現(xiàn)的困惑提供咨詢和建議的人或機構(gòu)。這次，一些財團給予了財力支援，政府層面也通過緊急創(chuàng)造就業(yè)機會的措施提供了人員聘用方面的支持。但人們也擔(dān)心，下一次重特大自然災(zāi)害發(fā)生時，這些援助措施是否能夠確保發(fā)揮作用。與其根據(jù)災(zāi)后情況臨時去考慮援助措施，不如健全長久的法律體系和制度機制。只有健全相關(guān)體制機制，才能使臨時災(zāi)害廣播發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府的主導(dǎo)和地域社區(qū)自身的努力都是不可或缺的。

總體而言，重特大自然災(zāi)害發(fā)生后的一段時間內(nèi)，貼近性強的狹域廣播（臨時災(zāi)害廣播、社區(qū)廣播）提供的細(xì)致入微的生活信息和防災(zāi)救災(zāi)信息，可以及時填補災(zāi)區(qū)出現(xiàn)的信息空白。隨著災(zāi)區(qū)重建工作的不斷深入，這類立足于災(zāi)區(qū)的廣播又可以緊跟每一階段的發(fā)展伴隨災(zāi)區(qū)居民。其獨特的作用往往難以替代。這正是面向災(zāi)區(qū)的“內(nèi)向型”⑦及狹域播出的廣播的優(yōu)勢所在?！皷|日本大地震”中臨時災(zāi)害廣播的實踐再次印證了這一點。

注 釋

①②村上圭子 《東日本大地震后市鎮(zhèn)村災(zāi)害信息傳播系統(tǒng)的展望——以臨時災(zāi)害廣播的長期化及避難信息傳播手段的多樣化為例》，載《放送研究與調(diào)查》2012年第3期。

③⑥市村元 《東日本大地震后誕生的“臨時災(zāi)害廣播”的現(xiàn)狀與課題》，http：//www.kansai-u.ac.jp/keiseiken/books/sousho154/154_05.pdf.

④日本社區(qū)廣播協(xié)會，http：//www.jcba.jp.

⑤日本總務(wù)省東北綜合通信局，http：//www.soumu.go.jp/soutsu/tohoku/hodo/h2407-09/0829a1001.html.

⑦廣井修 中村信郎 關(guān)谷直也 《為災(zāi)害播出負(fù)責(zé)人舉辦的集中講座》，東京大學(xué)社會信息研究所紀(jì)要No.65，第204頁。

參考文獻

1.市村元《東日本大地震后誕生的“臨時災(zāi)害廣播”的現(xiàn)狀與課題》，http：//www.kansai-u.ac.jp/keiseiken/books/sousho154/154_05.pdf.

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3.村上圭子《東日本大地震后市鎮(zhèn)村災(zāi)害信息傳播系統(tǒng)的展望——以臨時災(zāi)害廣播的長期化及避難信息傳播手段的多樣化為例》，載《放送研究與調(diào)查》2012年第3期。

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10.《日本社區(qū)廣播協(xié)會10年發(fā)展歷程》，日本放送協(xié)會，http：//www.jcba.jp/.

11.日本廣播協(xié)會廣播電視文化研究所 《廣播電視傳媒研究11》，丸善出版，2014年版。

12.日本放送協(xié)會（NHK）年鑒2009。

（作者單位：中國傳媒大學(xué)外國語學(xué)院）

（本文編輯：寧黎黎）