財(cái)稅改革，抓住預(yù)算“龍頭”

李麗輝

2014年10月8日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，細(xì)化落實(shí)建立現(xiàn)代預(yù)算制度的相關(guān)舉措，進(jìn)一步完善預(yù)算管理，促進(jìn)財(cái)政收支規(guī)范透明。

眾所周知，預(yù)算法從來(lái)就是一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)憲法。而預(yù)算法的嚴(yán)謹(jǐn)豐滿，它不僅是政府財(cái)政財(cái)稅制度上的自我完善，也是政府管理制度上的深化。老預(yù)算法至1995年實(shí)施已近20年，從某種程度上已經(jīng)不匹配現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的發(fā)展步伐。這也是《決定》里所說(shuō)的“預(yù)算管理制度改革的重要性和緊迫性”。

“新預(yù)算法剛剛落地，預(yù)算改革的新步伐就緊緊跟上，充分體現(xiàn)了重大改革舉措于法有據(jù)?！必?cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)劉尚希表示，預(yù)算是公共財(cái)政的基石，預(yù)算管理制度改革是深化財(cái)稅改革的首要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)先行推進(jìn)。抓住預(yù)算改革這一“龍頭”，并在今明兩年取得決定性進(jìn)展，將為2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革奠定良好的基礎(chǔ)。

統(tǒng)籌財(cái)力更多用于民生，加大公開(kāi)力度接受社會(huì)監(jiān)督

改革方案的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是完善政府預(yù)算體系，明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。同時(shí)，加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。

“加大各預(yù)算之間的財(cái)力統(tǒng)籌，將資金更多地調(diào)入一般公共預(yù)算，意味著公共財(cái)政資金將不斷壯大，政府可以更好地保障百姓享有的基本公共服務(wù)。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算管理研究所所長(zhǎng)李燕教授認(rèn)為。

李燕解釋說(shuō)，我國(guó)政府預(yù)算體系包括四本預(yù)算，這四本預(yù)算各有側(cè)重和分工。相對(duì)而言，一般公共預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算主要涉及基本公共服務(wù)和社會(huì)保障，與百姓的切身利益直接相關(guān)；而政府性基金預(yù)算更側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算則主要用于國(guó)企自身。完善政府預(yù)算體系，這一改革著眼點(diǎn)就是要打破部門(mén)利益，把在一些領(lǐng)域“封閉”運(yùn)行的資金騰挪出來(lái)，更多地向民生領(lǐng)域傾斜，更大程度上實(shí)現(xiàn)全民共享。

深化預(yù)算管理制度改革，預(yù)算公開(kāi)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算公開(kāi)透明，百姓才能了解財(cái)政的錢(qián)花到了什么地方，花得是否合理到位。此次決定明確從三個(gè)方面推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)：一是擴(kuò)大公開(kāi)范圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門(mén)，全部都要公開(kāi)預(yù)決算；二是細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，逐步將部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)到基本支出和項(xiàng)目支出，按經(jīng)濟(jì)分類公開(kāi)政府預(yù)決算和部門(mén)預(yù)決算；三是對(duì)公開(kāi)過(guò)程中社會(huì)關(guān)切的問(wèn)題，進(jìn)行規(guī)范整改、完善制度。

“預(yù)算公開(kāi)的目的，就是要接受社會(huì)監(jiān)督，改進(jìn)政府工作。此次改革方案特別強(qiáng)調(diào)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行整改，賦予了預(yù)算公開(kāi)更深層的意義，在提高資金使用效率，推進(jìn)‘制度反腐方面，將發(fā)揮更大作用?！崩钛啾硎?。

堅(jiān)決取消不合法、不合理的收費(fèi)基金項(xiàng)目，看住政府部門(mén)“亂伸的手”

財(cái)政收入主要包括稅收收入和非稅收入兩部分。改革方案提出，要切實(shí)加強(qiáng)稅收征管，做到依法征收、應(yīng)收盡收，不收過(guò)頭稅，嚴(yán)格減免稅管理。在加強(qiáng)非稅收入管理方面，要繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，堅(jiān)決取消不合法、不合理的收費(fèi)基金項(xiàng)目。加快建立健全國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)有償使用和收益共享機(jī)制。加強(qiáng)國(guó)有資本收益管理，完善國(guó)家以所有者身份參與國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度，落實(shí)國(guó)有資本收益權(quán)。禁止通過(guò)違規(guī)調(diào)庫(kù)、亂收費(fèi)、亂罰款等手段虛增收入。

“一般而言，稅收收入還是比較規(guī)范的。但非稅收入這一塊問(wèn)題較多，需要進(jìn)一步加強(qiáng)管理?！眲⑸邢ＵJ(rèn)為，隨著財(cái)政改革的深入，特別是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立，像“過(guò)頭稅”等一些稅收征管“順周期”現(xiàn)象，將從機(jī)制上得到有效解決。但在非稅收入上，還存在不規(guī)范、不透明問(wèn)題。有的基金項(xiàng)目一收就是好多年，收上來(lái)的錢(qián)到底是怎么用的，效果如何，還是一本“糊涂賬”。遏制“亂收費(fèi)”行為，就要看住政府部門(mén)“亂伸的手”，.堅(jiān)決取消不合法、不合理的收費(fèi)基金項(xiàng)目。對(duì)依法合規(guī)的收費(fèi)也要全部公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。

劉尚希強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)財(cái)政收入管理，應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)主義公有制的特點(diǎn)，要對(duì)大量的公共產(chǎn)權(quán)收益進(jìn)行細(xì)化、盤(pán)點(diǎn)?！艾F(xiàn)在我們對(duì)國(guó)企紅利等國(guó)有資本收益管理越來(lái)越規(guī)范，但像礦山這類國(guó)有資源，也不能誰(shuí)開(kāi)采收益就歸誰(shuí)，而是要建立機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資源和資產(chǎn)的有償使用，國(guó)家與企業(yè)收益共享。”

“加強(qiáng)財(cái)政收入管理，還要進(jìn)一步清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策過(guò)多過(guò)濫，很多是地方政府為搶稅源而導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)?！崩钛嘀赋?，一些地方通過(guò)優(yōu)惠政策制造“稅收洼地”，吸引企業(yè)投資落戶，影響了市場(chǎng)公平；也有的地方把收上來(lái)的稅，再通過(guò)各種名目返還給企業(yè)，導(dǎo)致財(cái)政收入虛增。這次改革方案提出，建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評(píng)估和退出機(jī)制，加強(qiáng)考核問(wèn)責(zé)、嚴(yán)懲各類違法違規(guī)行為，是非常及時(shí)的。

提高財(cái)政資金使用效率，錢(qián)不能躺在賬上“打呼?！?/p>

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多過(guò)散，資金難以形成合力，是基層反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題之一。針對(duì)這一問(wèn)題，改革方案出臺(tái)了多條具體舉措：

——優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%。

——大力清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在合理界定中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。

——對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐一進(jìn)行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的，要堅(jiān)決取消；其余需要保留也要予以壓縮或?qū)嵭辛阍鲩L(zhǎng)。

——對(duì)目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以整合。規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立，嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目和資金規(guī)模，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。

“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相當(dāng)一部分是由政府部門(mén)下達(dá)的，這些舉措的出臺(tái)，首先觸動(dòng)的是中央國(guó)家機(jī)關(guān)和地方政府部門(mén)的利益?！眲⑸邢１硎?，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多過(guò)亂，不僅造成資金使用上“撒胡椒面”，而且政府部門(mén)忙著分錢(qián)，地方和基層“跑部向錢(qián)”，容易導(dǎo)致權(quán)力尋租和產(chǎn)生腐?。粚?duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理、整合，既有利于提高資金使用效率，也有利于政府簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，把更多的精力放在為基層服務(wù)和干事情上。

劉尚希說(shuō)，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，喚醒常年“沉睡”的資金，也是提高資金使用效率的一個(gè)重要舉措。不少財(cái)政資金趴在賬上“打呼?！?，閑置沉淀好多年不派用場(chǎng)，令人痛惜。此次改革方案加強(qiáng)了這方面的管理，明確規(guī)定要對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金進(jìn)行定期清理，對(duì)不需要按原用途使用的資金，可按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟須支持的領(lǐng)域。endprint