積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)

嚴(yán)安

摘 要：推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。但在實(shí)際運(yùn)作過程中政策性強(qiáng)、涉及面廣，且矛盾糾紛多。因此，必須積極引導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。要陽(yáng)光操作，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益；要積極宣傳，科學(xué)引導(dǎo)有序流轉(zhuǎn)；要合理規(guī)劃，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；要規(guī)范管理，優(yōu)化政府服務(wù)水平；要多管齊下，培育合格經(jīng)營(yíng)主體；要因勢(shì)利導(dǎo)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）27-0047-02

加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理、有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是新形勢(shì)下提高農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)水平和農(nóng)民組織化程度的必然趨勢(shì)，也是促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康的重要途徑，更是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、推動(dòng)農(nóng)業(yè)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。它在實(shí)際運(yùn)作過程中政策性強(qiáng)、涉及面廣，且矛盾糾紛多。因此，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須思想重視、堅(jiān)持原則，積極引導(dǎo)、規(guī)范管理，扎實(shí)工作、穩(wěn)步推進(jìn)。

一、陽(yáng)光操作，維護(hù)權(quán)益

土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)法律法規(guī)要求特別嚴(yán)格的工作，所有環(huán)節(jié)一定要依法辦事，陽(yáng)光操作。要堅(jiān)持公開、公正、公平原則，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。黨的十八大報(bào)告明確指出：要“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)，要依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的5條原則，其中第一條就是“平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。”只有在充分尊重和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提下，通過必要的管理、服務(wù)和引導(dǎo)，讓農(nóng)民而不是鄉(xiāng)村組織或干部成為土地流轉(zhuǎn)的主體，才能有效建立起科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，從而逐步形成健康的農(nóng)地要素市場(chǎng)，提高土地資源的配置效率。對(duì)于農(nóng)村集地土地的征用，一定要充分考慮和維護(hù)農(nóng)民的切身利益。首先，要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，防止以“公益”之名隨意侵占農(nóng)民土地。其次，要改進(jìn)征地程序，實(shí)施聽證制度，充分聽取村集體和村民意見。對(duì)非公益性的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，在政府協(xié)調(diào)和規(guī)劃指導(dǎo)下，由村集體和村民與開發(fā)商直接談判，防止背著農(nóng)民的暗箱操作。再次，是完善征地補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格按照“同地同價(jià)”原則及時(shí)足額地給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，并切實(shí)解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會(huì)保障，使被征地農(nóng)民生活水平不下降、有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

二、積極穩(wěn)妥，合理引導(dǎo)

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是以集中連片為目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)，既要積極，更要穩(wěn)妥。土地特有的社會(huì)保障與就業(yè)功能，加之千百年來所形成的對(duì)土地的尊崇之情，使得農(nóng)民視土地為“命根子”，不肯輕易放棄。一些農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)特別是由鄉(xiāng)村組織規(guī)劃和組織的土地流轉(zhuǎn)存在種種疑慮、誤解甚至抵觸情緒是可以理解的，一定要做好耐心、細(xì)致的宣傳、引導(dǎo)工作。要使農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)的好處，讓農(nóng)民主動(dòng)參與農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制訂和高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的引進(jìn)與開發(fā)，并使農(nóng)民學(xué)會(huì)如何在土地流轉(zhuǎn)中維護(hù)自己的合法權(quán)益。推進(jìn)集中連片的土地流轉(zhuǎn)切忌為了完成任務(wù)和顯示政績(jī)而一味貪多求快，甚至不顧農(nóng)民的意愿和實(shí)際情況而采用強(qiáng)制手段去刮風(fēng)或搞突擊。如果我們?cè)诰唧w工作中，能夠?qū)r(nóng)民更多一份尊重、更多一些理解，對(duì)農(nóng)民的利益訴求考慮得更加周到、更加實(shí)際一些，宣傳、服務(wù)工作做得更加細(xì)致、更加扎實(shí)一些，那么許多困難和矛盾都可以迎刃而解。要?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，通過獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合、政策優(yōu)惠等多種手段調(diào)動(dòng)各方參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。對(duì)向集中連片的規(guī)劃區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，在合理補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，可給予不同形式和程度的獎(jiǎng)勵(lì)。簽訂長(zhǎng)期土地流轉(zhuǎn)合同的，要體現(xiàn)收益遞增規(guī)律，保證土地流轉(zhuǎn)收益隨土地效益的提高而同步遞增。鼓勵(lì)遷入城鎮(zhèn)并有固定住所和穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)戶自愿放棄承包地和宅基地，對(duì)自愿放棄者，給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或采取其他獎(jiǎng)勵(lì)措施。

三、科學(xué)規(guī)劃，適度規(guī)模

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是規(guī)模農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)，因而也應(yīng)該是規(guī)劃農(nóng)業(yè)。要結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，切實(shí)做好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的布局規(guī)劃，科學(xué)編制土地利用詳規(guī)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高節(jié)約、集約用地水平。布局規(guī)劃應(yīng)以縣域?yàn)檎w，各鎮(zhèn)村相對(duì)獨(dú)立，各具特色。規(guī)劃方案的形成要民主、公開、科學(xué)，為絕大多數(shù)老百姓認(rèn)可和接受。規(guī)劃既要著眼當(dāng)前，也要顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)；既要保持大穩(wěn)定，也要允許小調(diào)整。要以招商引資為抓手，結(jié)合發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)選和培植投資主體，促進(jìn)農(nóng)村土地向農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)集中。按照“一鎮(zhèn)一特、一村一品”的要求，打造一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，推進(jìn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地經(jīng)營(yíng)過于細(xì)碎、分散不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也并不是說土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模越大越好，關(guān)鍵是要“適度”。何謂“適度”？有專家認(rèn)為主要取決于三個(gè)方面的尺度，即技術(shù)上的尺度、生產(chǎn)方式上的尺度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系承載能力的尺度，而這些尺度又要視各個(gè)地區(qū)的具體情況而定，并沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。從根本上來講，就是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有機(jī)結(jié)合。以家庭農(nóng)場(chǎng)為例，有人研究，一般家庭農(nóng)場(chǎng)以30～50畝為宜，而上海市家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模大多在100～150畝之間。只要具備條件，千畝甚至萬(wàn)畝以上的農(nóng)業(yè)示范園區(qū)當(dāng)然可以搞，但不可盲目追求，一味求大。更要防止拔苗助長(zhǎng)，走過頭，搞不切實(shí)際的“形象工程”和“政績(jī)工程”。

四、規(guī)范管理，優(yōu)化服務(wù)

讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的主體，并不意味著政府和集體經(jīng)濟(jì)組織就可以無所作為。事實(shí)上，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格規(guī)范的管理和優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康運(yùn)行和穩(wěn)步推進(jìn)至關(guān)重要。當(dāng)前，應(yīng)以實(shí)施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點(diǎn)，建立健全規(guī)范管理的工作機(jī)制；以建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)，完善和加強(qiáng)信息提供、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)；以依法建立糾紛仲裁體系和調(diào)處機(jī)制為依托，確保流轉(zhuǎn)糾紛及時(shí)化解。要對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行扎口管理。凡進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的，都必須進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，簽訂制式流轉(zhuǎn)合同，明確土地流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利、義務(wù)，使土地流出戶放心出讓，流入戶放手經(jīng)營(yíng)。要合理評(píng)定土地等級(jí)、地價(jià)、地租，建立開放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使土地流轉(zhuǎn)雙方能夠清清楚楚算賬，明明白白交易。要嚴(yán)格依法監(jiān)管，堅(jiān)決防止改變土地用途的“非農(nóng)化”、“非糧化”土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)國(guó)家的糧食安全利益?？傊?，要將管理和服務(wù)有機(jī)結(jié)合在一起，通過嚴(yán)格規(guī)范的管理和周到高效的服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康運(yùn)行。endprint

五、多管齊下，培育主體

充滿活力的農(nóng)村市場(chǎng)主體是土地流轉(zhuǎn)得以順利進(jìn)行的最重要因素，必須大力培育。一是要著力培育各種專業(yè)大戶。以推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)建設(shè)為契機(jī)，采取靈活多樣的流轉(zhuǎn)方式，引導(dǎo)農(nóng)民把土地向種田能手集中，逐步培養(yǎng)種養(yǎng)大戶，并在資金、技術(shù)、信息等方面給予必要的輔助指導(dǎo)，提高他們的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力。二是要鼓勵(lì)和支持發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)。家庭農(nóng)場(chǎng)是近年來備受關(guān)注的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是中國(guó)未來土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的主要模式。政府要在示范引導(dǎo)、政策支持、服務(wù)支撐等方面多下功夫、更多作為。三是要積極扶持農(nóng)村專業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)。按照“民辦、民管、民受益”的原則，鼓勵(lì)同業(yè)農(nóng)民組建專業(yè)合作社，探索“農(nóng)戶十合作社十龍頭企業(yè)”等多種產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式。制定更加優(yōu)惠的政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本、民間資本、外商資本進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品加工、流通業(yè)，發(fā)展壯大龍頭企業(yè)。同時(shí)，要積極提升政府工作效能，在宣傳、管理、服務(wù)等方面創(chuàng)新工作思路和工作方法，不斷提高農(nóng)民組織化程度，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。四是要大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)和教育，加快培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民和家庭農(nóng)場(chǎng)主。通過多種途徑和方式，根據(jù)農(nóng)民所需，進(jìn)行業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)和思想文化教育，切實(shí)提高他們的生產(chǎn)技能和綜合素質(zhì)，一方面，為土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供人才支持；另一方面，幫助和促進(jìn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供更多的土地來源。

六、形式多樣，鼓勵(lì)創(chuàng)新

目前，比較普遍的承包土地流轉(zhuǎn)形式有代耕代種、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等。這些流轉(zhuǎn)形式，方法比較簡(jiǎn)單，操作難度不大。但正是由于其簡(jiǎn)單方便，因而口頭協(xié)議多，簽約率不高，容易產(chǎn)生糾紛矛盾。所以，要進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范、引導(dǎo)工作。此外，要因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，積極鼓勵(lì)有關(guān)各方創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，使需要流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶轉(zhuǎn)得出、收益高，使規(guī)模農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展有條件、少障礙。近年來一些地方出現(xiàn)了諸如“大戶（企業(yè)）承包+反雇農(nóng)民”、“村統(tǒng)建統(tǒng)調(diào)，戶分包”、“土地托管”、“雙置換——以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障，以農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)社區(qū)住房”以及“內(nèi)股外租+合作經(jīng)營(yíng)”的股份合作制等多種土地流轉(zhuǎn)形式，這些新的流轉(zhuǎn)形式各具特色，富有創(chuàng)造性和生命力，政府應(yīng)進(jìn)一步加大組織，引導(dǎo)力度，使之健康有序發(fā)展。同時(shí)，要建立健全服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)以土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社為主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)中介組織建設(shè)，積極鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)能人開展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)，打破區(qū)劃地域限制，發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)中介和服務(wù)組織。要積極探索龍頭企業(yè)帶動(dòng)型、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型、科研單位帶動(dòng)型、合作組織帶動(dòng)型、集體經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)型、種養(yǎng)大戶帶動(dòng)型、流通市場(chǎng)帶動(dòng)型等多種規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式，綜合運(yùn)用各種土地流轉(zhuǎn)方式，推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，集約利用。

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。但要充分認(rèn)識(shí)到它的復(fù)雜性、艱巨性和我們所處的特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，切不可急于求成，盲目冒進(jìn)。從深層次來看，農(nóng)村土地能不能加速流轉(zhuǎn)，在很大程度上是取決于農(nóng)村人口能不能加速向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并獲得穩(wěn)定的工作、住房和社會(huì)保障。如果農(nóng)民能有更好的就業(yè)機(jī)會(huì)、更高的收入、更可靠的保障，他們就會(huì)自愿離開土地，這是一個(gè)自然的過程。所以，從宏觀方面看，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，還有賴于建立一個(gè)完善有力的城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，從根本上解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，從而弱化土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)與社會(huì)保障功能，使農(nóng)民戀土情結(jié)的臍帶逐步自行斷落。從現(xiàn)實(shí)情況看，這一過程的實(shí)現(xiàn)是漸進(jìn)的、長(zhǎng)期的。所以，當(dāng)前推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的重點(diǎn)和著力點(diǎn)，仍然是規(guī)范、引導(dǎo)，并切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益。

[責(zé)任編輯 吳高君]endprint