關(guān)于稅收風(fēng)險管理的探討

陳非凡

摘 要：本文從風(fēng)險管理基本理論的研讀出發(fā)，通過對新中國成立以后不同階段稅源管理的歷程的回顧及存在問題的分析，闡明在稅源管理中應(yīng)用風(fēng)險管理理論的重要意義，從稅收風(fēng)險分析應(yīng)對的角度闡述稅收風(fēng)險管理的具體實踐，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出全面實施風(fēng)險管理的對策和建議。

關(guān)鍵詞：稅收；稅收風(fēng)險；風(fēng)險管理

一、我國稅收管理歷程

（一）計劃經(jīng)濟(jì)時期。在1949年一1978年期間實行專責(zé)管理模式，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，稅制形式簡化，納稅人數(shù)量有限。稅源管理主要釆取專管員專責(zé)管理模式，特點(diǎn)是一員到戶、各稅統(tǒng)管、征管查合一。但是隨著經(jīng)濟(jì)體制的深入改革發(fā)展，多種經(jīng)濟(jì)成分和復(fù)合稅制的出現(xiàn)，專責(zé)管理模式的弊端也日益突出：一是專管員上門收稅，逐漸形成上門服務(wù)管理，不利于培養(yǎng)納稅人的納稅意識；二是專管員征稅、管稅、查稅等權(quán)利集于一身，權(quán)利過分集中，缺乏對專管員有效的監(jiān)督約束；三是專管員各自管戶，相互間缺乏溝通，信息分散，不利于管理合力；四是專管員管理手段相對落后， 征管稅收全靠手工操作，征管的效率和質(zhì)量低下，征稅成本偏高。

（二）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期。在1978年一1993年期間實行“征管查分離”管理模式。該模式管理下采取“征管查分離”模式，其特點(diǎn)是分解專管員權(quán)力，形成征、管、查兩分離或三分離，實行不同形式的分責(zé)制約，為建立責(zé)權(quán)明確、科學(xué)嚴(yán)密的納稅申報體系奠定了基礎(chǔ)。但是隨著時代的不斷改革發(fā)展，這種管理模式逐漸顯露出一些問題。一是專管員對稅收征管改革沒有系統(tǒng)性的認(rèn)識，導(dǎo)致征、管、查銜接不緊、配合不力；二是仍然有一些專管員沒有改變對納稅人的上門式管理方法，征納雙方權(quán)利與義務(wù)劃分相對模糊；三是專管員的征管手段仍依靠手工操作，通過計算機(jī)操作的人數(shù)不對，普及效果不明顯。

（三）社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期。在1994年一2011年期間實行34字征管模式。1994年，我國實行了一次深刻的稅制改革。 全國稅務(wù)系統(tǒng)在1997年全面實施稅收征管改革，確立“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的30字稅收征管模式。此后在2004年，國家稅務(wù)總局對原30字模式加上了“強(qiáng)化管理”四個字，形成了 “34字”征管模式。隨著新的稅收管理員制度的實施，在強(qiáng)化稅源管理工作中逐漸凸顯出不少問題和矛盾。主要表現(xiàn)在：納稅人數(shù)多與稅收管理員人員少之間的不匹配問題；稅收管理員的責(zé)任職責(zé)落實不全面；納稅人經(jīng)營方式變化頻繁，稅務(wù)機(jī)關(guān)未能及時掌握情況等。

二、稅收風(fēng)險的成因

（一）稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人信息不對稱引起的納稅風(fēng)險。政府為了滿足不斷增長的支出需要，要向納稅人多征稅，而納稅人則要少交稅，這就形成了稅收征納過程中政府與納稅人之間的博弈。但在博棄的過程中納稅人比征稅人擁有更多的稅收信息。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場有效運(yùn)行的一個重要前提是所有當(dāng)事人都具有充分的信息，但現(xiàn)實生活中往往出現(xiàn)這樣一種情形：在市場中一方參與者擁有而另一方并不擁有或擁有較少信息，從而產(chǎn)生信息資源占有量的差別，這種情形就叫信息不對稱。信息不對稱不僅存在于許多經(jīng)濟(jì)交易中，而且也存在于稅收管理中。就稅收征納雙方而言，在信息掌握度上各有優(yōu)勢。

（二）制度因素引起的納稅風(fēng)險。稅收制度是政府取得稅收收入的載體，一系列關(guān)于稅收的法律法規(guī)構(gòu)成了稅收的約束。我國的稅收制度仍存在許多不完善的地方。稅收解釋往往傾向于有利于自身執(zhí)法的需要。稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人具體行政行為使用政策界限行使解釋權(quán)的時候，往往只做原則性答復(fù)，對于解釋意見本身是否符合立法本意和是否具有適用性、合理性等考慮不足，這就給納稅人帶來了稅收風(fēng)險。納稅人發(fā)生一些經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)后，在稅收政策上未作具體規(guī)定時，納稅人所面臨的不確定性風(fēng)險就更大。因為主管稅務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)請示上級機(jī)關(guān)，上級機(jī)關(guān)所作出的答復(fù)一旦不利于納稅人，對納稅人的影響是極大的。

（三）會計與稅法差異過大引起納稅風(fēng)險。絕大多數(shù)的納稅人在履行納稅義務(wù)時，在主觀上并無偷稅的意識，但由于對稅法缺乏了解，稅收政策變化太多，納稅人很難真正理解到位。

三、建立稅收風(fēng)險管理機(jī)制的對策

（一）加強(qiáng)調(diào)查研究，促進(jìn)稅制和稅收政策的科學(xué)和完善?？茖W(xué)的稅制可以清晰界定稅收義務(wù)，減少執(zhí)法過程的復(fù)雜性和不確定性，增強(qiáng)納稅人的遵從程度。但由于立法和制定稅收政策本身存在一些不可避免的漏洞，新情況、新問題層出不窮，稅收政策變化頻繁，使稅務(wù)人員對應(yīng)稅收入難以及時全面監(jiān)控，造成一定的稅收流失，也使執(zhí)法人員承擔(dān)了一些制度缺陷帶來的執(zhí)法風(fēng)險。

（二）落實執(zhí)法責(zé)任，強(qiáng)化崗責(zé)體系建設(shè)。要重點(diǎn)落實國家稅務(wù)總局出臺的《稅收管理員制度》，對管理員的稅收執(zhí)法權(quán)進(jìn)行合理分解和有力監(jiān)督，變“淡化責(zé)任、疏于管理”為“責(zé)任明確，監(jiān)控到位”，最大限度地堵塞稅收流失漏洞。

（三）加強(qiáng)審查監(jiān)督，降低執(zhí)法風(fēng)險。當(dāng)前，稅收執(zhí)法風(fēng)險主要表現(xiàn)在：登記環(huán)節(jié)漏征漏管；結(jié)算環(huán)節(jié)漏結(jié)漏算；稽查環(huán)節(jié)漏稽漏查；程序環(huán)節(jié)越位缺位。其中稽查工作作為稅收管理的最后環(huán)節(jié)、最高手段，是繼征收、管理環(huán)節(jié)后，為防止納稅人逃避納稅義務(wù)的最后一道防線，對于打擊和防范稅收違法行為、堵塞稅收流失的漏洞、促進(jìn)依法治稅具有重要意義，它在整個稅收工作中具有重要的地位和作用，因此在稽查工作過程中也可能出現(xiàn)較大的風(fēng)險。為有效防范稽查執(zhí)法風(fēng)險，稅務(wù)部門要加大對稽查各環(huán)節(jié)工作的監(jiān)督力度，抓苗頭，抓防范，在選案環(huán)節(jié)要選準(zhǔn)，檢查環(huán)節(jié)要防止失控，對結(jié)案案件要全面認(rèn)真地審查，注意查找疏漏和過錯，做到事實清楚、證據(jù)確鑿、依據(jù)充分、處理適當(dāng)，保證稽查工作的公正、規(guī)范。

（四）開展納稅評估，提升稅源管理質(zhì)量。通過對納稅人普遍性的問題和稅收征管中存在漏洞的可能性、出現(xiàn)偏差的傾向性進(jìn)行分析，向征管部門提出改進(jìn)意見和措施，從而為提高稅收征管質(zhì)量尋找著力點(diǎn)，實現(xiàn)對稅源的有效監(jiān)控。作為基層稅務(wù)機(jī)關(guān)，應(yīng)不斷完善納稅評估體系，規(guī)范納稅評估行為，加強(qiáng)信息化建設(shè)，逐步建立“人機(jī)結(jié)合”的評估模式，對宏觀經(jīng)濟(jì)稅源進(jìn)行合理分析，預(yù)測稅源趨勢，把握政策執(zhí)行情況，糾正政策執(zhí)行的偏差。

（五）完善隊伍管理機(jī)制，提高稅務(wù)人員的執(zhí)法水平。一定要把稅收業(yè)務(wù)培訓(xùn)放在重要位置，促進(jìn)干部學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)、鉆研業(yè)務(wù)，提高工作水平，同時要建立健全科學(xué)合理、充滿活力的干部管理機(jī)制，增強(qiáng)干部隊伍的責(zé)任心和積極性，引導(dǎo)稅務(wù)干部公平、公正執(zhí)法，減少執(zhí)法出現(xiàn)偏差的可能性，降低稅收風(fēng)險。

（六）拓寬信息采集渠道。推動社會綜合治稅逐步建立起以“政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門配合、司法保障、社會參與”為主要內(nèi)容的社會綜合治稅體系，使稅名部門更加有效地摸清稅基、擰管稅源、從根本上解決涉稅信息小暢、下步稅源頭控管不嚴(yán)、征管小到位的問題，實現(xiàn)稅收征管方式由浴重征收管理向稅源擰管和征收管理并舉，從粗放式管理向精細(xì)化、集約化管理的轉(zhuǎn)變。

（七）建立稅務(wù)預(yù)警機(jī)制，主動化解風(fēng)險。要對稅務(wù)執(zhí)法的個過程進(jìn)行有組織、有計劃的動態(tài)管理，對任何一項稅收執(zhí)法和行政管理的異常信息，經(jīng)過采集、錄入、整理、評估、發(fā)布各環(huán)節(jié)在訓(xùn)算機(jī)上進(jìn)行規(guī)范處理，根據(jù)有關(guān)風(fēng)險信息，采取有效的控制，進(jìn)行管理質(zhì)詢，追查原囚并督促其糾正，以期有效地預(yù)防、處即和化解風(fēng)險。

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