快速城市化背景下的土地政策制定

郭施宏　高明 孫歡

[摘要] 土地是推動(dòng)中國(guó)快速城市化的重要因素，政府組織在土地方面的公共政策制定深刻影響著土地利用水平和城市化質(zhì)量?；跓熍_(tái)市城市化進(jìn)程中的土地利用現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)煙臺(tái)市在土地城市化進(jìn)程中存在著城市建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張、土地利用結(jié)構(gòu)不合理、土地利用效率不高等問(wèn)題。因此，土地政策制定應(yīng)在理性化、規(guī)范化、民主化原則的指導(dǎo)下，重點(diǎn)考慮實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)、控制建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、加大城市用地內(nèi)部挖潛和加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)等。

[關(guān)鍵詞] 土地政策；城市化；煙臺(tái)市

[中圖分類號(hào)]D601

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)] 1673-5595（2014）05-0044-04

快速城市化是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城市發(fā)展的顯著特征，具體表現(xiàn)為農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)變，農(nóng)村用地向城市用地轉(zhuǎn)變。其中土地的城市化進(jìn)程尤為顯著，其作為城市存在和發(fā)展的載體，是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。城市化帶來(lái)的大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致在全國(guó)范圍內(nèi)的城市土地?cái)U(kuò)張和農(nóng)業(yè)用地銳減，在20世紀(jì)90年代，全國(guó)城市土地平均每年以8170km2的速度擴(kuò)張，1986—2003年，全國(guó)有21%的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。[14]在當(dāng)前土地公有的背景下，政府組織在土地城市化的過(guò)程中負(fù)有不可推卸的責(zé)任，其在土地方面的公共政策制定深刻影響著土地利用水平和城市化質(zhì)量。本文以煙臺(tái)市為例，通過(guò)分析其1999—2010年的城市土地利用情況及城市化進(jìn)程中存在的土地利用問(wèn)題，結(jié)合公共政策制定的原則，提出土地政策制定的建議，以期為政府相關(guān)部門(mén)決策提供參考意見(jiàn)。

一、研究區(qū)域概況

煙臺(tái)市地處山東半島東部，位于北緯36°16′～38°23′，東經(jīng)119°34′～121°57′。全市土地總面積13746 km2，其中市轄區(qū)面積2272 km2。地形區(qū)內(nèi)以低山丘陵為主，山丘起伏和緩，溝壑縱橫交錯(cuò)，丘陵占3970%，山地占3662%，平原占2078%，洼地占290%。煙臺(tái)市擁有909km 海岸線和26萬(wàn)km2的海域面積，大小基巖島嶼63個(gè)，有居民的島嶼15個(gè)。[5]煙臺(tái)市東鄰?fù)?，西接青島、濰坊，現(xiàn)轄7市、1縣和6區(qū)（芝罘區(qū)、福山區(qū)、牟平區(qū)、萊山區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)）。2010年煙臺(tái)市年末總?cè)丝?5114萬(wàn)人，市區(qū)年末總?cè)丝?7890萬(wàn)人，市區(qū)人口密度為65724人/km2。

二、土地利用現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

（一）煙臺(tái)市土地利用現(xiàn)狀

土地利用現(xiàn)狀分析是發(fā)現(xiàn)土地利用問(wèn)題、合理制定土地政策的基礎(chǔ)。土地利用結(jié)構(gòu)分析是土地利用現(xiàn)狀分析中最重要的環(huán)節(jié)之一。王萬(wàn)茂等人認(rèn)為土地利用結(jié)構(gòu)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)占地的比重及其相互關(guān)系的綜合，是各種用地按照一定構(gòu)成方式的集合。研究土地利用結(jié)構(gòu)可以解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)之間合理分配土地資源問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)土地利用效率最大化。[6]在煙臺(tái)市城市化進(jìn)程中，城市各類用地占用地總面積的比重在城市總體規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)不斷發(fā)生改變，這種土地利用結(jié)構(gòu)的演變表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)各種土地利用類型在質(zhì)和量上的對(duì)比關(guān)系以及它們組合而成的一定格局。

在建設(shè)用地方面，煙臺(tái)市市區(qū)的總建設(shè)用地面積在1999—2010年有大幅度的增長(zhǎng)，居住用地、工業(yè)用地和公共設(shè)施用地占據(jù)了建設(shè)用地的主要部分（見(jiàn)圖1）。具體而言，2010年煙臺(tái)市市區(qū)建設(shè)用地總面積達(dá)到2627km2，占市區(qū)總面積的966%，其中居住用地7351km2，公共設(shè)施用地4248km2，工業(yè)用地6078km2，倉(cāng)儲(chǔ)用地751km2，對(duì)外交通用地807km2，道路廣場(chǎng)用地3057km2，市政公用設(shè)施用地863km2，綠地283km2，特殊用地285km2。與1999年相比，市區(qū)建設(shè)用地增加15064km2，增幅達(dá)1344%，其中居住用地和工業(yè)用地面積增加顯著，分別增加4135km2和4128km2。此外，道路廣場(chǎng)用地、綠地、公共設(shè)施用地和對(duì)外交通用地的增幅也較為明顯，分別為2093km2、1829km2、1703km2和681km2。從空間擴(kuò)張上看，1999年和2010年煙臺(tái)市的遙感影像顯示，煙臺(tái)市市區(qū)的建設(shè)用地主要沿北部海岸帶向東西部擴(kuò)張，東部經(jīng)開(kāi)發(fā)區(qū)向八角、蓬萊地區(qū)延伸，西部經(jīng)萊山區(qū)沿濱海路向牟平城區(qū)延伸，并逐步連接成片；老城區(qū)主要向南部擴(kuò)張，即從芝罘區(qū)向黃務(wù)地區(qū)擴(kuò)展至門(mén)樓水庫(kù)，總體擴(kuò)張范圍明顯（見(jiàn)圖2）。總體來(lái)說(shuō)，在1999—2010年，城市建設(shè)用地絕對(duì)數(shù)量增長(zhǎng)明顯，內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化顯著。

農(nóng)業(yè)用地方面，1999—2010年期間，煙臺(tái)市市區(qū)內(nèi)的耕地面積逐年下降，由64175km2下降到47945km2；林地在農(nóng)業(yè)用地中比重最大并呈現(xiàn)波動(dòng)上升的趨勢(shì)，由96207km2增長(zhǎng)到125092km2；果園用地穩(wěn)步增長(zhǎng)，由15767km2增長(zhǎng)到24272km2；水產(chǎn)養(yǎng)殖用地在2003年大幅度上升到4733km2后基本趨于穩(wěn)定（見(jiàn)圖3）。

圖31999—2010年煙臺(tái)市市區(qū)各類農(nóng)業(yè)用地變化

（二）煙臺(tái)市土地利用問(wèn)題剖析

任旭順等人指出，煙臺(tái)市在土地使用過(guò)程中存在著土地市場(chǎng)不完善、土地征收不規(guī)范、土地利用不集約、土地用途不合理四大問(wèn)題。[7]劉洋等人通過(guò)對(duì)煙臺(tái)市土地可持續(xù)利用的評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)社會(huì)因素和資源環(huán)境因素對(duì)煙臺(tái)市土地可持續(xù)利用的影響程度較小，土地供需矛盾仍然突出。[8]本文通過(guò)分析煙臺(tái)市在快速城市化背景下土地的量與質(zhì)的關(guān)系，從土地利用結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，認(rèn)為煙臺(tái)市在土地利用上主要存在以下問(wèn)題：

第一，城市建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張，耕地面積下降明顯。根據(jù)煙臺(tái)市2005年制定的《煙臺(tái)市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》，煙臺(tái)市市區(qū)2010年的建設(shè)用地預(yù)計(jì)為200km2，在2020年要控制在255km2以內(nèi)，但實(shí)際上2010年中心城區(qū)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到263km2。市區(qū)內(nèi)的耕地面積1999—2010年平均每年以135 km2的面積減少，給全市耕地占補(bǔ)平衡的工作帶來(lái)巨大的壓力。

第二，第二產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大，土地利用結(jié)構(gòu)不合理。煙臺(tái)市目前三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為3∶60∶37，作為旅游、生態(tài)城市，第二產(chǎn)業(yè)比重明顯偏高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟須調(diào)整，亟須大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，形成“三二一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在城市建設(shè)用地中，工業(yè)用地6078km2，占據(jù)了總建設(shè)用地的231%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的這部分土地用途的轉(zhuǎn)變，將為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，并大大減輕城市建設(shè)用地的供給壓力。

第三，土地利用效率不高，城市內(nèi)部挖掘不夠。煙臺(tái)市市區(qū)的人口密度僅為65724人/km2，而人均建設(shè)用地面積高達(dá)1468m2，屬于人均用地指標(biāo)過(guò)高的城市。[9]很明顯，在快速城市化的作用下，城市向外蔓延的速度大大超過(guò)了土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的速度，城市土地總體開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不高，特別是城市沿海岸帶向東西兩側(cè)快速推進(jìn)的同時(shí)，原來(lái)屬于農(nóng)村的區(qū)域被迫成為城中村。另外，北部海岸帶地區(qū)的城市建設(shè)要快于南部地區(qū)，城市土地利用效率總體水平不高。因此，在城市發(fā)展的走廊地區(qū)和南部地區(qū)，城市土地的挖掘潛力巨大。

三、土地政策的制定

土地政策是公共政策的重要組成部分，一方面，土地政策具有較強(qiáng)的技術(shù)規(guī)劃性；另一方面，土地政策的制定也應(yīng)遵循公共政策制定的核心要求，即反映社會(huì)的公共利益。因而土地政策的制定應(yīng)遵循以下原則：第一，理性化原則。理性是現(xiàn)代公共政策的基本價(jià)值取向之一，基于數(shù)字與事實(shí)選擇最佳的決策方案在技術(shù)性較強(qiáng)的土地政策制定中尤為重要。第二，規(guī)范化原則。公共政策制定的復(fù)雜性和利益性決定了公共政策制定過(guò)程要具有規(guī)范性。在法治社會(huì)中，規(guī)范性原則首先要求公共政策的合法性，政策的制定過(guò)程與結(jié)果都要以不違反法律法規(guī)為前提，另外程序公正是公共政策合理性的保證。第三，民主化原則，民主化強(qiáng)調(diào)在公共政策制定過(guò)程中的社會(huì)公正與公民參與，公共政策作為一種公共物品是集體選擇的結(jié)果，政策的制定需要公開(kāi)化。[10]

在公共政策導(dǎo)向和土地利用現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，煙臺(tái)市的土地政策制定要以土地資源的可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，積極調(diào)控城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)用地，促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約高效利用和優(yōu)化配置。具體來(lái)說(shuō)，在土地政策制定方面要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

（一）制定最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策

在中國(guó)人多地少的基本國(guó)情下，耕地保護(hù)是國(guó)家糧食安全的保障，因此耕地保護(hù)政策是最嚴(yán)格的土地政策，特別是基本農(nóng)田的保護(hù)。耕地占補(bǔ)平衡政策是耕地保護(hù)中最重要的政策之一，即市區(qū)的耕地逐步退出后，要按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，通過(guò)開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地，使耕地總量保持不變，質(zhì)量不降低。煙臺(tái)市在實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策過(guò)程中存在著兩個(gè)主要問(wèn)題：一是耕地占補(bǔ)的數(shù)量難以達(dá)到平衡，后備土地資源匱乏，[11]耕地占補(bǔ)平衡在量上難以實(shí)現(xiàn)。二是耕地占補(bǔ)的質(zhì)量難以達(dá)到對(duì)等，土壤肥力是耕地質(zhì)量的重要標(biāo)志，后備土地的土壤肥力往往難以達(dá)到市區(qū)中被占的耕地。在量和質(zhì)都難以得到滿足的現(xiàn)實(shí)下，“占多少，補(bǔ)多少”的原則應(yīng)調(diào)整為“先補(bǔ)后占”，土地使用者應(yīng)根據(jù)耕地占用的面積先進(jìn)行相應(yīng)的耕地的補(bǔ)充，政府部門(mén)對(duì)耕地的質(zhì)和量審核通過(guò)后，再批準(zhǔn)占用耕地申請(qǐng)。值得注意的是，實(shí)現(xiàn)質(zhì)上的對(duì)等可以把將要占用耕地的表土層剝離用于補(bǔ)充的耕地當(dāng)中。

（二）嚴(yán)格控制建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張

農(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變具有不可逆性，因此建設(shè)用地的擴(kuò)張必須謹(jǐn)慎。在制定建設(shè)用地方面的政策時(shí)，一方面要科學(xué)審視城市的總體規(guī)劃，保證城市建設(shè)的基本用地；另一方面利用土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地用途管制等手段對(duì)建設(shè)用地的審批進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。在建設(shè)用地已經(jīng)嚴(yán)重超支的情況下，要通過(guò)制定臨時(shí)的建設(shè)用地控制政策，收緊建設(shè)用地審批計(jì)劃，凡是不符合土地利用總體規(guī)劃的各類建設(shè)用地一律不報(bào)批，凡是沒(méi)有土地利用年度計(jì)劃的一律不報(bào)批，對(duì)違法違規(guī)的土地利用行為采取嚴(yán)厲的懲罰措施，以嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地的無(wú)序擴(kuò)張。[12]

（三）優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

在煙臺(tái)市土地政策的制定中，土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)放在突出位置。根據(jù)《煙臺(tái)市城市總體規(guī)劃（2006—2020年）》，煙臺(tái)市在規(guī)劃期內(nèi)堅(jiān)持港口帶動(dòng)、集聚發(fā)展和中心強(qiáng)化的城市總體發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化中心城市的功能。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)首先要求優(yōu)化城市內(nèi)部的土地利用結(jié)構(gòu)，因此在土地政策的制定中需合理分析與處理各類用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，特別是針對(duì)工業(yè)用地比重過(guò)大的問(wèn)題，在老城區(qū)內(nèi)實(shí)行“退二進(jìn)三”政策，將企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，提供充足的城市土地資源供第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另外，在政策制定時(shí)要注意土地利用方式轉(zhuǎn)變期間的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)問(wèn)題，并明確規(guī)定新建建筑物的容積率，以在土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時(shí)提高土地利用效率。

（四）注重城市用地內(nèi)部挖潛

節(jié)約集約用地是土地政策制定的基本原則之一。基于煙臺(tái)市土地利用現(xiàn)狀，堅(jiān)持以內(nèi)涵挖潛為主是制定土地政策時(shí)的主要思路。農(nóng)業(yè)用地要提高土地質(zhì)量，同時(shí)開(kāi)展農(nóng)村土地整理，減少農(nóng)村人均建設(shè)用地，提高土地利用率。城市建設(shè)用地一方面要注重老城區(qū)土地的盤(pán)活，充分利用閑置和低效用地，解決“城中村”過(guò)度占地的現(xiàn)象；另一方面對(duì)于符合“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”要求的單位優(yōu)先安排建設(shè)用地指標(biāo)，按產(chǎn)業(yè)制定最低的土地產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)低效用地的行為采取懲罰措施，促進(jìn)土地的高效利用，以實(shí)現(xiàn)中心地區(qū)的集聚與強(qiáng)化。

（五）加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)

林地是煙臺(tái)市農(nóng)業(yè)用地中主要的用地類型，城市規(guī)劃要求加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)型、環(huán)境友好型城市。因而在城市化進(jìn)程中的土地政策制定要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念，加大土地生態(tài)保護(hù)扶持力度，支持森林保護(hù)建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和基本農(nóng)田建設(shè)，把耕地、園地、林地、灘涂等作為生態(tài)保護(hù)的有機(jī)組成部分，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)用地的生產(chǎn)、生態(tài)功能。市區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制生產(chǎn)用地、保障生活用地、提高生態(tài)用地比重，實(shí)行嚴(yán)格的綠線控制，創(chuàng)建良好的宜居生態(tài)環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

城市化一方面依賴土地作為其載體，另一方面又深刻影響土地利用結(jié)構(gòu)，高質(zhì)量的城市化進(jìn)程能與城市土地利用形成良好的互動(dòng)關(guān)系，相反，只追求數(shù)量的城市化會(huì)對(duì)土地造成不可逆轉(zhuǎn)的損失，最終影響城市的可持續(xù)發(fā)展。土地政策的制定是技術(shù)屬性和公共屬性統(tǒng)一的過(guò)程?；诠舱邔?dǎo)向下的土地政策制定可以避免具體實(shí)踐時(shí)的技術(shù)生硬性。

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[責(zé)任編輯：陳可闊]

四、結(jié)語(yǔ)

城市化一方面依賴土地作為其載體，另一方面又深刻影響土地利用結(jié)構(gòu)，高質(zhì)量的城市化進(jìn)程能與城市土地利用形成良好的互動(dòng)關(guān)系，相反，只追求數(shù)量的城市化會(huì)對(duì)土地造成不可逆轉(zhuǎn)的損失，最終影響城市的可持續(xù)發(fā)展。土地政策的制定是技術(shù)屬性和公共屬性統(tǒng)一的過(guò)程?；诠舱邔?dǎo)向下的土地政策制定可以避免具體實(shí)踐時(shí)的技術(shù)生硬性。

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[8] 劉洋，呂建樹(shù)，吳泉源.山東省煙臺(tái)市土地可持續(xù)利用評(píng)價(jià)研究[J].國(guó)土資源科技管理，2010，27（1）：3943.

[9] 史進(jìn)，黃志基，賀燦飛，等.中國(guó)城市群土地利用效益綜合評(píng)價(jià)研究[J].經(jīng)濟(jì)地理，2013，33（2）：7681.

[10] 錢(qián)再見(jiàn).論公共政策制定的基本原則[J].中國(guó)行政管理，2001（2）：6364.

[11] 衣華鵬.煙臺(tái)市后備土地資源的開(kāi)發(fā)利用[J].資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)，1997，13（4）：176178.

[12] 趙玲，王榮成，張文濤.吉林省城市化進(jìn)程中土地資源的可持續(xù)利用分析[J].資源與環(huán)境，2011，27（9）：816818.

[責(zé)任編輯：陳可闊]

四、結(jié)語(yǔ)

城市化一方面依賴土地作為其載體，另一方面又深刻影響土地利用結(jié)構(gòu)，高質(zhì)量的城市化進(jìn)程能與城市土地利用形成良好的互動(dòng)關(guān)系，相反，只追求數(shù)量的城市化會(huì)對(duì)土地造成不可逆轉(zhuǎn)的損失，最終影響城市的可持續(xù)發(fā)展。土地政策的制定是技術(shù)屬性和公共屬性統(tǒng)一的過(guò)程?；诠舱邔?dǎo)向下的土地政策制定可以避免具體實(shí)踐時(shí)的技術(shù)生硬性。

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[7] 任旭順，賀家軍.煙臺(tái)市土地使用過(guò)程中存在的問(wèn)題與建議[J].山東國(guó)土資源，2010，26（8）：4345.

[8] 劉洋，呂建樹(shù)，吳泉源.山東省煙臺(tái)市土地可持續(xù)利用評(píng)價(jià)研究[J].國(guó)土資源科技管理，2010，27（1）：3943.

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[11] 衣華鵬.煙臺(tái)市后備土地資源的開(kāi)發(fā)利用[J].資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)，1997，13（4）：176178.

[12] 趙玲，王榮成，張文濤.吉林省城市化進(jìn)程中土地資源的可持續(xù)利用分析[J].資源與環(huán)境，2011，27（9）：816818.

[責(zé)任編輯：陳可闊]