城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力分析

陸龍平

摘要：通過明確城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策背景的支持力度，闡述開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的重要性以及意義所在，進而延伸對農(nóng)村建設(shè)用地各類整理潛力的分析。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤 潛力 分析

中圖分類號：TU77 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）02（b）-0000-00

2004年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號），提出節(jié)約集約用地、保護耕地要求，同時加強村鎮(zhèn)建設(shè)用地的管理，鼓勵城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。2006年國家發(fā)展和改革委員會和國土資源部決定在全國發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點工作，并出臺了《關(guān)于在全國部分發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)開展規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃[2006]60號）文件，通過在全國范圍內(nèi)市、縣、鎮(zhèn)選擇試驗區(qū)，探索盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地措施與途徑，既保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，又能實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地與基本農(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不降低的目標。

1 農(nóng)村居民點整理潛力分析

農(nóng)村居民點整理是一項“轉(zhuǎn)千年意識、改百年舊習、享現(xiàn)代文明”的龐大系統(tǒng)工程。一方面，農(nóng)村居民點用地整理對改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，緩解用地矛盾、實現(xiàn)耕地占補平衡，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、促進城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問題都具有重大的現(xiàn)實意義；另一方面，農(nóng)村居民點整理將在我國加快城鎮(zhèn)化進程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮積極作用，同時可以一定程度上增加對城鎮(zhèn)工礦用地的供給，保障經(jīng)濟的快速健康發(fā)展。

1.1 白云區(qū)農(nóng)村居民點用地存在的主要問題

（1）農(nóng)村居民點用地分布散亂

根據(jù)專項調(diào)查，白云區(qū)農(nóng)民居民住宅分布較為散亂，一些進城務(wù)工的農(nóng)民，經(jīng)濟條件有了好轉(zhuǎn)后就搬遷到公路邊建房居住，而且相互不愿房連房、院連院，故單家獨院有增加的趨勢。這種分散的獨立小院不僅土地利用率低，而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的優(yōu)質(zhì)土地。

（2）農(nóng)村居民點人均用地偏大

由于白云區(qū)東部特殊的多山的地理條件，2012年白云區(qū)農(nóng)村居民點用地8318.03公頃，人均用地311.46平方米，高于國家《村鎮(zhèn)規(guī)則標準》（GB50188-93）中規(guī)定的人均最高限150平方米。

（3）農(nóng)村居民點的“空心”現(xiàn)象嚴重

在對農(nóng)村居民點的實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)村落內(nèi)一改過去的熱鬧場面，所剩人口大多是老幼年者。這些外遷戶或外出戶中的大多數(shù)還保留著原有的宅基地，出現(xiàn)宅基地的空置。

1.2 農(nóng)村居民點用地城鄉(xiāng)掛鉤潛力的測算

（1）農(nóng)村居民點用地城鄉(xiāng)掛鉤潛力內(nèi)涵

農(nóng)村居民點城鄉(xiāng)掛鉤潛力是指依據(jù)城鄉(xiāng)掛鉤政策，在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)基礎(chǔ)上，按照土地集約利用的要求，采取科學的工程技術(shù)手段，通過對農(nóng)村居民點和農(nóng)村工礦廢棄地的整理（復(fù)墾），在減少農(nóng)村建設(shè)用地的同時，相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)工礦用地的面積。其潛力大小取決于生產(chǎn)力發(fā)展水平、生活水平、城鎮(zhèn)化速度及經(jīng)濟社會發(fā)展水平。

（2）白云區(qū)農(nóng)村居民點整理的理論潛力測算

由于土地變更調(diào)查與人口統(tǒng)計方法有所不同，街道中還存在少量農(nóng)村居民點卻無農(nóng)村人口，但實際上，街道內(nèi)的農(nóng)村居民點用地面積過少，不具備掛鉤整理條件，則不計算人均面積。因此本規(guī)劃只對四鎮(zhèn)農(nóng)村居民點的潛力進行計算并規(guī)劃整理。另外，四鎮(zhèn)中有一些實際是農(nóng)村居民點的用地被歸入建制鎮(zhèn)用地，

根據(jù)2012年白云區(qū)土地利用更新調(diào)查資料，四鎮(zhèn)農(nóng)村居民點面積為8316.05公頃。根據(jù)白云區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略推算，2020年四鎮(zhèn)總?cè)丝趯⑦_到85萬人，城市化水平將達到70% ，城鎮(zhèn)人口將達到59.5萬人，農(nóng)村人口將減少至20.5萬人。根據(jù)《村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標》（GB50188-93），選用120.1～150類Ⅴ級，規(guī)劃人均建設(shè)用地指標為120.1～150平方米/人（可減0～20平方米），結(jié)合新一輪規(guī)劃的核心思想——節(jié)約和集約用地、嚴格控制建設(shè)用地總規(guī)模和白云區(qū)的實際情況，確定本規(guī)劃期間四鎮(zhèn)人均農(nóng)村居民點面積按照150平方米控制。同時，參考《廣州市白云區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》關(guān)于規(guī)劃至2020年農(nóng)村居民地用地的規(guī)模，綜合測算，到2020年，白云區(qū)農(nóng)村居民點用地規(guī)模控制為3988公頃，則2012-2020年間農(nóng)村居民點城鄉(xiāng)掛鉤理論潛力規(guī)模為：

農(nóng)村居民點城鄉(xiāng)掛鉤的理論潛力規(guī)模 = 2012年農(nóng)村居民點面積-2020年農(nóng)村居民用地規(guī)模 = 8318.03公頃-3988公頃=4330.03公頃。

（3）白云區(qū)農(nóng)村居民點城鄉(xiāng)掛鉤的現(xiàn)實潛力測算

受經(jīng)濟條件以及農(nóng)民傳統(tǒng)觀念的制約，同時考慮到兩棲人口的現(xiàn)象，要把理論空置的農(nóng)村居民點用地全部置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地是不太現(xiàn)實的。同時，基于正在編制的《廣州市白云區(qū)土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》并參考多方面的考慮，可保守地把四鎮(zhèn)農(nóng)村居民點用地的理論潛力按26.38%計算為本規(guī)劃期間可實現(xiàn)的整理潛力：

農(nóng)村居民點城鄉(xiāng)掛鉤的現(xiàn)實潛力=理論潛力× 農(nóng)村居民點用地實際可整理率=1141.92公頃。

2 建制鎮(zhèn)用地整理潛力分析

白云區(qū)建制鎮(zhèn)集中分布在十四個街道，由于街道都已為建成且人口分布密集，十四個街道中建制鎮(zhèn)用地整理可能性不大，潛力為零。四個鎮(zhèn)范圍內(nèi)，如機場噪音控制區(qū)、流溪河沿岸保護控制區(qū)等的敏感區(qū)域需要整村搬遷，搬遷后可整理為農(nóng)用地的，還加上存在部分實際上是農(nóng)村居民點用地但被劃分為建制鎮(zhèn)用地的情形。根據(jù)專項調(diào)查，四鎮(zhèn)合計共有342.43公頃城鎮(zhèn)用地可以整理為農(nóng)用地。其中以人和鎮(zhèn)為主，面積為189.56公頃，占全區(qū)的55.36%，其他三鎮(zhèn)平均分布。

3 采礦用地整理潛力分析

根據(jù)2012年白云區(qū)土地利用現(xiàn)狀，白云區(qū)四鎮(zhèn)共有24.97公頃的采礦用地。從歷史的角度上，多山的白云區(qū)內(nèi)曾經(jīng)分布有較多的采石廠，隨著時間的推移，這些采石廠部分嚴格執(zhí)行復(fù)綠復(fù)耕工作，部分則自行廢棄致使自然復(fù)綠，致使在2012年變更調(diào)查中，采礦用地僅有24.97公頃。根據(jù)全區(qū)的專項調(diào)查，白云區(qū)可以整理的廢棄的采石場面積為5.7公頃。

以上三項合計，2013-2020年間，白云區(qū)農(nóng)村各類建設(shè)用地的現(xiàn)實整理潛力為1490.05公頃。

4 結(jié)論

綜上所述，白云區(qū)可實現(xiàn)的農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力達1490.05公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤能夠減少農(nóng)村建設(shè)用地，新增城鎮(zhèn)用地建設(shè)用地，有利于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)集約節(jié)約用地。在實施過程中，以地方政府為主導的情況下，需要統(tǒng)籌安排，確切重視農(nóng)民意愿，維護農(nóng)民合法權(quán)益，落實資金保障，保護耕地重質(zhì)重量，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)。

參考文獻

[1] 張正峰， 陳百明，董錦.土地整理潛力內(nèi)涵與評價方法研究初探[J].資源科學，2002（7）：43-48。endprint