女村官項目管理能力培育：實踐與思考

徐蘭蘭

（汕頭大學法學院，廣東 汕頭 515063）

近年來不少縣域政府采取了從國家和省、市產(chǎn)業(yè)政策中尋找和策劃項目，并以項目為載體招商引資、借力發(fā)展的策略，“依托項目化推進新農村建設”儼然成為一種基層政府推崇的新工作思路。地方政府“項目”熱潮主要源于爭取中央財政支農資金的需求。我國縣鄉(xiāng)兩級政府的財政困境使資金約束成為基層政府在推進新農村建設中的普遍難題，最大限度地爭取中央財政支農資金成為眾多地方政府的共識。專項資金在中央財政支農資金中占據(jù)了相當大的比例①2007年中央財政投入到10個?。▍^(qū)）的支農專項補助總計1251.9億元，占當年這些省份中央財政支農資金投入的72.05%。國家審計署2009年第4號公告《10省區(qū)市財政支農資金管理使用情況審計調查結果》的相關數(shù)據(jù)見http://www.audit. gov.cn/n1057/n1072/n1282/1820735.html。，這些專項資金采取的“資金隨項目走、項目隨政策走”的分配原則，大大強化了基層政府以項目化方式推進新農村建設的意愿。另一方面，從項目化管理自身的要求來看，“以客戶為中心”和“注重計劃”的現(xiàn)代項目化管理理念的引入，的確有助于實現(xiàn)新農村建設活動按需求確定建設任務、并將具有項目特征的新農村建設任務與活動按照項目的形式加以組織實施，真正實現(xiàn)支農資金項目安排“以農民為本位”的高效管理和制度化運行。

項目化管理作為一種旨在確保時間、技術、經(jīng)費和性能指針的條件下，以盡可能高的效率完成預定目標的復雜精微的管理，要求管理者具有多種綜合管理能力，現(xiàn)實情況卻是，作為新農村建設各項活動的實踐帶頭人，鄉(xiāng)、村兩級干部總體上對項目知識知之甚少，更不用提什么項目管理能力。這勢必導致地方政府在推進新農村建設活動“項目化”過程中的一大難題——如何保證基層干部具有一定的項目管理能力。有針對性地培訓或有助于解決這一難題，但要通過教育手段幫助農村基層干部群體識別可項目化活動、合理規(guī)劃并實施科學化項目管理，卻并非易事，現(xiàn)實中可以借鑒的成功經(jīng)驗少之又少。于是，如何培訓農村基層干部，幫助他/她們至少學會項目化管理的第一步——甄選和策劃項目，就成為一個既有現(xiàn)實意義又極富挑戰(zhàn)性的任務。

本文基于廣東省潮汕地區(qū)194位村“兩委”女村官制定的“種子計劃”項目，通過對其在項目甄選、策劃包括實施環(huán)節(jié)的持續(xù)觀察和分析，以期用一種更加具象化的形式，展現(xiàn)在培養(yǎng)鄉(xiāng)村干部尤其是女村官的項目意識和策劃能力過程中的各種現(xiàn)象，并對其成因和解決途徑做出一一解釋。

一、潮汕地區(qū)女村官“種子計劃”項目的過程觀察

本研究是基于2010年10月-2011年5月間參加“啟璞計劃”①“啟璞計劃”是由李嘉誠基金會出資、全國婦聯(lián)組織實施的村“兩委”女干部培訓試點項目，這一計劃設立了“種子計劃”環(huán)節(jié)，旨在幫助女村官在培訓后的具體實踐中，運用所學到的新理念和新方法，提升自我的項目管理意識和領導能力，為村莊帶來積極的改變。培訓的廣東省潮汕地區(qū)194位女村官的有效“種子計劃”項目方案。筆者依托作為培訓師資的便利條件，全程參與并指導了上述女村官的“種子計劃”設計流程，并在2011年3月與其他培訓團隊成員一起對部分參訓女村官進行了抽樣回訪②抽樣回訪主要是電話隨機回訪并輔以實地回訪。2011年3月，汕頭大學培訓團隊從前四期147位受訓女村官中電話采訪51位女村官，實地回訪了5位（其中有兩人同時接受過電話回訪），共獲得54位女村官的種子計劃項目進展資訊。，獲得其中54位女村官的“種子計劃”項目實施進展信息。

（一）“種子計劃”項目的甄選與設計過程

女村官所接受的項目設計與管理的培訓，一直強調“項目設計的首要問題在了解客戶需求”這一理念。具體到新農村建設項目，就是要求基層干部要深入了解群眾需求、按需求確定建設活動和任務。為了更好地指導女村官進行科學的項目甄選，筆者等人在培訓開始前曾對參訓女村官進行過問卷調查，詢問她們“本村發(fā)展目前存在的主要問題是什么”。圖1顯示了女村官們對本村面臨的主要問題的看法。其中以絕對優(yōu)勢排在首位的是經(jīng)濟落后問題，其次是環(huán)境治理問題，再次是村民的知識水平和法律意識不足的問題，接下來依次是土地、飲用水、道路、住房、催交欠款、水利灌溉、計生、治安、干部班子建設、醫(yī)保養(yǎng)老等各方面問題。而在圖2所顯示的同一批參訓女村官提交的“種子計劃”項目書的類型中，占據(jù)絕對優(yōu)勢排在第一位的則是知識培訓與相關設施的建設，環(huán)境綜合整治排在第二位，第三位為修橋修路；直接涉及到經(jīng)濟生產(chǎn)類的項目僅有12項，僅占提交計劃總數(shù)的8.05%。圖1和圖2的對比，說明參訓女村官培訓結束后所提交的種子計劃項目，其中多數(shù)所涉及的建設活動都與她們培訓前所認知的本村發(fā)展主要需求并無關系。是什么導致了這一現(xiàn)象？為何她們在甄選“可項目化”的新農村建設活動時，看起來并非是從她們培訓前所認知的本村的問題和農民“需求”出發(fā)來做決策呢？

圖1 前六期參訓女村官對本村存在主要問題的看法

圖2 前六期參訓女村官“種子計劃”的類型及其預算均值分布

筆者通過觀察分析發(fā)現(xiàn)，作為基層個體決策者的女村官們的項目選擇偏好，更多地是其掌握資源、職務范圍和知識能力等客觀“約束”條件與培訓新理念等主觀因素共同影響下的一種理性選擇。

1.資源約束 在參訓女村官中有190位對自己所在村莊的發(fā)展狀況做出了評估，其中僅有1位認為自己所在村經(jīng)濟發(fā)展水平較高，33.16%的女村官認為所在村屬于低發(fā)展水平；66.31%認為所在村屬于中等發(fā)展水平。盡管這些評估結果帶有一定的主觀性，但是從培訓過程中女村官們所分享的各種信息來看，確實有相當數(shù)量的村莊面臨著經(jīng)濟發(fā)展滯后、村民收入水平低的困境。針對上述情況，培訓團隊在課堂上重點強調了在考慮可項目化的建設活動時，應該立足于本村的實際狀況與發(fā)展條件。此外，培訓團隊提醒女村官們對項目所需的“資源“應該全面地理解，不要只緊盯著資金投入，應該充分動員和利用內外部的人力、智慧、技術、時間、物資等各種類型的資源。這些理念對受訓女村官產(chǎn)生了積極的影響，一些女村官表示，過去村里搞建設都是抱著“等、靠、要”的想法，覺得沒有上級撥款活動就做不起來，現(xiàn)在思路上拓寬了不少。不少女村官開始開動腦筋思考有哪些項目是村民需要的、又可以用最少的資金能夠完成的，于是各式各樣的非基建類與小型設施建設類項目設計紛紛出爐。由圖2可以看出，諸如村兩委辦公設施改善、弱勢群體關懷、計生服務和宣傳等介于千元到萬元預算左右的項目達到29項，占總數(shù)的14.9%；農家書屋、老年人/婦女活動中心、農民科技學習基地等知識培訓與相關設施建設這一占最多比例（29.9%）類型的項目，平均預算保持在5.27萬；30萬以上的大中型項目僅有8個，僅占總數(shù)的4.1%。

在117份進行過資金預算的“種子計劃”項目設計中，高達94.01%的項目準備向上級政府部門申請專項資金，這突出反映了參訓女村官所在村公共發(fā)展資金的不足。有50.43%的項目同時提到村委、村集體經(jīng)濟、村民要自籌部分資金，這又說明部分參訓女村官已經(jīng)理解和掌握了培訓所強調的充分發(fā)掘內外部資源的精神。從種子計劃設計表的內容來看，不少女村官提到了要挖掘村里現(xiàn)有的物質資源，如村委會辦公樓等公共設施、沙石林木等自然資源；鼓勵村民投工投勞和積極參與，來降低項目的資金成本；嘗試從鄉(xiāng)村教師、農業(yè)技術骨干和社會志愿服務組織尋求技術支持等。這些女村官們在動員協(xié)調資源觀念上的進步，在很大程度上增加了其“種子計劃”項目方案的可行性。

2.職務約束 在參加“啟璞計劃”培訓的潮汕地區(qū)女村官中，擔任村兩委正職的僅有49人，占總人數(shù)的23.22%；擔任副職的為146人，占總數(shù)的69.19%；其中63.98%的女村官身兼婦女主任、婦代會主任或計生專干職務。這些比例數(shù)字再度驗證了中國婦女參政中“正職少、副職多；實職少、虛職多”的現(xiàn)狀。女村官們的職務狀況必然影響到她們的組織和動員能力，從而影響到項目設計能否得到實際推行以及實施成效。為此，培訓師資團隊多次強調在選擇可以做的項目活動時，必須考慮到村民的需求、村官的能力與可利用資源三者之間的平衡問題。鑒于多數(shù)女村官實際主管婦女相關工作，筆者在培訓中專門引入了社會性別視角，鼓勵女村官們將自己的工作范圍、村內留守婦女兒童老人等弱勢群體的需求與項目活動設計結合起來。于是我們看到，在194份有效“種子計劃”表中，婦女直接受益項目（婦女活動室/培訓班、健身隊、計生服務室等）達到58項，占29.89%；婦女兒童老人共同受益項目（農家書屋、幼稚園、小加工作坊等）達到40項，占20.61%。向弱勢群體傾斜、重視村民能力發(fā)展的理念在參訓女村官種子計劃項目中，得到了充分體現(xiàn)。

3.知識約束 換屆選舉前后的參訓女村官在年齡和學歷分布上存在著一定的區(qū)別，前4期女村官平均年齡在49歲，平均文化程度為初中；2011年換屆選舉后的第5-6期女村官平均年齡為45歲，平均文化程度為高中。在培訓中筆者注意到，相較于中青年女村官，年齡較大、學歷較低的女村官對新知識和新理念的學習、接受能力有限，使得她們無法有效掌握做可行性分析、進行人員分工和時間安排、組織參與式監(jiān)測評估與后續(xù)管理等方面的基本知識，16份被認定為“無效”的“種子計劃”項目設計皆出自上述女村官之手。此外，盡管有一些任職時間較長和擔任正職的女村官有過做村莊規(guī)劃工作的經(jīng)驗，但是受慣性思維的影響，這些正職女村官反而更容易選擇她們以往所熟知的修橋鋪路等傳統(tǒng)基建項目。在圖2所示的27個修橋修路、15個灌溉水利、6個飲水工程等介于25-52萬的各類項目中，多數(shù)都缺乏明確的資源支持和預算來源；尤其是2個舊村改造項目，預算都高達2000萬元以上，卻無一能給出切實的資金籌集方案。

4.培訓新理念的影響作用 培訓團隊在向參訓女村官介紹“種子計劃”項目時，特別強調了計劃的目的在于：希望女村官接受培訓后，能夠通過實踐“種子計劃”項目,創(chuàng)造性地運用所學到的新思路和新方法等，服務村民，改變村莊。因此，培訓團隊非常注意培養(yǎng)女村官的創(chuàng)新性思維，啟發(fā)她們在思考可做的項目活動時，要跳出將“項目”等同于“修橋筑路”等基建建設或單純經(jīng)濟生產(chǎn)的傳統(tǒng)觀念桎梏，更多地思考具有公益性、關懷弱勢群體的創(chuàng)新性項目類型。針對許多村官強烈關注村莊經(jīng)濟發(fā)展水平落后的問題，培訓團隊指出，通過發(fā)展參與式的、注重知識的分享和輻射的創(chuàng)新性項目，可以帶來村官自身能力和村民能力的共同提升，從而為村莊社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利的條件。為了解參訓女村官對上述培訓理念的接受程度，筆者曾對第五和第六期共計63名女村官進行了問卷咨詢，統(tǒng)計結果顯示：“同意”和“非常同意”自己理解種子計劃的目的的女村官占到82.54%；僅有14.29%女村官“不同意”自己理解，剩下3.17%則表示自己的理解程度為“一般”。將這63位女村官對培訓理念的接受程度與其甄選的種子計劃項目活動相對照，可以發(fā)現(xiàn)培訓新理念對種子計劃的類型偏好具有較為明顯的影響作用。如表1所示，選擇符合培訓團隊鼓勵的創(chuàng)新項目類型的女村官占總數(shù)的69.84%；其中以“非常同意”自己理解種子計劃目的的女村官選擇創(chuàng)新項目的比例最高，占到81.82%；而“不同意”自己理解的則有77.78%選擇了培訓團隊不鼓勵的傳統(tǒng)項目?？偟膩砜?，參訓女村官對培訓新理念的接受程度越高，選擇創(chuàng)新項目的可能性就越高，反之則更容易堅持自己對傳統(tǒng)項目類型的偏好。

表1 第五-六期參訓女村官對“種子計劃”目的的理解程度對其項目選擇偏好的影響

（二）“種子計劃”項目的實施

1.“種子計劃”項目按期完成度 從對前四期潮汕女村官所做的抽樣回訪來看，并不是所有種子計劃都能按預期付諸實施。在40位明確回應其種子計劃實施進度的受訪女村官中，有2 7.5%的人尚未開始實施種子計劃，剛剛起步和進行到中間階段的女村官各占25%，接近尾聲的占5%，已經(jīng)完成的占17.5%。筆者在回訪中發(fā)現(xiàn)，當被問及實施種子計劃過程中面臨的最主要困難是什么時，受訪女村官們的答案是高度一致的：有高達80.6%的人表示資金緊張是她們目前面臨的最大難題。由圖3可以看出，非基建類項目中有47.06%正處于實施中間階段，由于這些非基建類項目多數(shù)是由第四期培訓女村官設計的，而電話回訪距離第四期培訓僅3個月時間，只到規(guī)定的項目完成期限的一半，這些非基建項目的進度應該屬于比較正常的。然而，大型基建項目最為集中的第1期“種子計劃”在回訪時都接近達到6個月的項目預期期限，但其接近尾聲和已經(jīng)完成的比例卻最低，只占14.28%。結合上述各方面情況，可以合理推斷資金缺口是導致不少基建項目進展遲緩的真正原因。

2.項目管理的民主化程度 在課堂學習中，培訓團隊一直鼓勵參訓女村官們在項目實施中要注重村民（尤其是婦女）的參與。然而，令人遺憾的是，在4個月后的電話回訪中筆者發(fā)現(xiàn)，在前四期的54位受訪女村官中，只有24.1%的人在實施項目前曾與村民溝通過，且多數(shù)僅僅是通過例行的村民代表大會通報其“種子計劃”項目的內容；絕大多數(shù)“種子計劃”項目的實施團隊都是由村兩委成員組成的，很少有村民代表被吸收進入項目管理小組，村民并沒有真正參與到項目的實際管理過程中。

圖3 回訪女村官“種子計劃”項目進展狀況

在項目的監(jiān)測評估方面，受訪女村官們的“種子計劃”基本仍然遵循了常規(guī)監(jiān)測評估的模式，即由上級（婦聯(lián)）主導、在項目結束時進行評估。在培訓中我們所推薦的參與性監(jiān)測評估——由村民為主導、調動各個相關利益群體的共同參與，將監(jiān)測評估貫穿于整個項目過程之中——的理念，由于各種主客觀原因，并沒能在所回訪的“種子計劃”項目的具體實施中得到體現(xiàn)。

二、“項目化”推進新農村建設中存在的問題

對廣東省潮汕地區(qū)194位女村官設計實施“種子計劃”項目的一系列過程的持續(xù)觀察，我們發(fā)現(xiàn)基層干部在“項目化”推進新農村建設的實踐中存在以下問題和不足：

（一）對“可項目化”活動的選擇偏好范圍狹隘

許多鄉(xiāng)村基層干部在日常工作中，常常會將新農村建設錯誤地理解為“修橋鋪路”、“村貌整治”，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的財政支農資金安排體制更加加深了基層干部的這種認識偏差。在我國，財政支農資金多頭管理的體制給基層的項目工作帶來很大的難度。因為缺乏統(tǒng)一籌劃，使得規(guī)劃與項目、項目與資金之間往往不能實現(xiàn)有效的結合，于是就形成了所謂“規(guī)劃做樣子、項目拍腦子、資金看面子”的普遍現(xiàn)象。作為身處新農村建設一線、對農村實際和農民需求最為了解的基層政府，對財政支農的投資方向和投資決策缺乏發(fā)言權。此外，一些農村最基層干部或是受傳統(tǒng)思維影響或是出于“短期政績”考慮，更傾向于把項目建設的重心放在與農民生活密切相關且易見成效的村莊改造上，且只限于基礎設施類項目，忽視了新農村建設的“全面發(fā)展”需要。

（二）“參與式”項目管理意識淡薄，農民主體作用缺失

在參加培訓的潮汕地區(qū)女村官之中，有少數(shù)人有過參與村莊規(guī)劃或搞項目的經(jīng)驗。按她們的說法，村里頭做規(guī)劃，往往是主動規(guī)劃的少、被動規(guī)劃的多，主要是為了應付上級要求，有時也會為爭取項目而做規(guī)劃，但基本上是村兩委正職領導的“一言堂”，村干部和村民代表照上級意見行事即可。此外，村民不熱心公共事務，認為新農村建設是政府的事、干部的事，再加上一些村莊改造建設項目實施時經(jīng)常涉及到各方面利益的平衡問題。為了避免上述麻煩，村干部更傾向于在項目管理上采取“大包大攬”的做法，不愿耗費時間去聽取村民的意見。

（三）項目管理基本知識和能力匱乏

在培訓中，不少女村官對如何識別和篩選可項目化活動、形成項目并設定目標、從而實現(xiàn)項目化管理的這一過程的理解與掌握程度，并沒有完全達到預期的效果。這突出表現(xiàn)為在項目目標的量化以及前述回訪所發(fā)現(xiàn)在項目實施步驟和項目監(jiān)督、評估等環(huán)節(jié)上存在的種種問題。此外，部分村官多少存在著急功近利的傾向，盲目追求搞大項目，在策劃新農村建設項目時往往不能量力而行。盡管培訓團隊一再提醒，還是有一部分參訓女村官選擇了資金需求量較大而一時難以啟動的項目。這些超越村莊財力、發(fā)展基礎和群眾承受能力的“種子計劃”項目方案，在實施中遭遇難以推進的窘境是不可避免的。尤其是那些擔任副職、虛職的女村官，在選擇了超出她們職務分工范圍和經(jīng)驗能力之外的“種子計劃”項目后，在動員村內外資源、尋求合作伙伴和后續(xù)支持等方面，往往面臨著一籌莫展的局面。

三、對策建議

新農村建設是一個綜合性的宏大工程，需要對建設目標進行合理分解，確定具體任務和活動，循序漸進地加以推進?！绊椖炕庇兄趯⑿罗r村建設的宏大目標變成一項項具體的行動，通過設立具體的可量化的指針和任務，幫助基層各政府結合地方實際、按難易程度和輕重緩急有序地加以實施，實現(xiàn)當前建設和長遠規(guī)劃的有機統(tǒng)一。然而，要想使新農村建設“項目化”真正發(fā)揮其應有的作用，還需要政府和社會各相關群體的共同努力。

（一）宏觀層面上盡快建立多元投資體系

要解決農村項目建設中普遍存在的“資源約束”，需要盡快建立一個以財政資金為引導、以農民投資投勞為主體、社會資本廣泛參與的多元投資體系。中央和地方各級政府相關部門應該建立健全財政支農資金的撥付、管理、監(jiān)督體制，真正做到財政支農資金的安排以合理的新農村建設項目為載體和導向；要改變支農資金流向單一的局面，除了傳統(tǒng)的基礎設施建設項目外，對那些以可持續(xù)發(fā)展、全面建設家園和增強村民能力為目標的項目也應予以相當?shù)年P注和資金、技術扶持。

（二）微觀層面上以科教扶持基層干部項目管理能力

基層干部的項目管理意識和能力的培育不是一朝一夕的事情，教育機構和社會公益組織在這一方面可以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，在教授科學管理的知識和技能、傳播和分享新理念和新方法上發(fā)揮其獨特的作用。“啟璞計劃”進大學的實踐嘗試，為提升女村官綜合素質和能力、開拓女村官的視野和理念更新等提供了一種新的培訓思路，也取得了一定的積極成效。但僅此還遠遠不夠，對村官的培訓不應僅僅局限于大學的課堂學習，如何建立起大學、社會公益組織與參訓者之間的長效聯(lián)系互動機制，持續(xù)有效地提供知識、資訊和各種社會資源，培育基層干部項目管理的實踐機會和內在動力，這才是需要我們進一步積極探索的新方向。譬如，“啟璞計劃”通過評選，給予獲得優(yōu)秀“種子計劃”項目一定數(shù)額的鼓勵金，雖然每個項目的資金數(shù)額僅有幾千元，但卻大大激勵了獲獎女村官的工作信心和熱情。這些優(yōu)秀種子計劃項目，成為獲獎女村官所在村爭取上級專項資金和社會資源的載體，總計十幾萬元的鼓勵金成功“撬動”了數(shù)以百萬元計的各類配套資金資源，使得“種子計劃”項目真正發(fā)揮出其“種子”的價值。

（三）增強新農村建設中的村民參與意識

增強基層干部的民主觀念和農民的主體意識是極其重要的，卻也是極難僅靠短期培訓教育和政策宣傳就能達成的目標。村民對社區(qū)建設活動的“冷淡”主要還是因為不少新農村建設項目往往并非緣于他們的真正需求，因此只有讓廣大村民充分參與到項目策劃、管理的整個過程中去，由他們監(jiān)督評判項目的建設成果，農民在新農村建設活動項目化中的積極性才能被發(fā)揮出來。筆者在“種子計劃”后續(xù)追蹤的過程中發(fā)現(xiàn)，改變村干部習慣當建設活動“代言人”的思維傳統(tǒng)，最有效的方式是讓其親眼看到“參與式”項目管理方式比起傳統(tǒng)方式的優(yōu)勢所在。筆者曾帶領一個大學生志愿小組前往某一參訓女村官所在的村莊進行兩周的暑期公益服務，在此期間學生們運用“參與式”理念協(xié)助建成了村中心的親子娛樂廣場，受益于村民的積極協(xié)助和提供創(chuàng)意，該項目充分運用了該村已有的各種資源，實際耗資5000余元，僅為周邊各村同類設施建設費用的1/ 4左右。該村的女村官懇切地表示，至此自己才對培訓期間學習的“參與式”項目管理的理念和方法有了切實的體驗，真正理解了項目管理的意義和價值所在。如何發(fā)掘那些能夠激發(fā)農民在新農村建設項目化中主體作用的途徑，真正將“參與式”精神體現(xiàn)到項目設計、管理和監(jiān)督評估的全過程中去，這一重大課題尚有待于項目資助方、基層政府和作為項目具體實施管理者的女村官們群策群力，進一步展開積極有效的探索。

［1］溫鐵軍.中國新農村建設報告［M］.福州：福建人民出版社，2010.

［2］尹學群.項目化:新農村建設的有效載體和抓手［J］.政策瞭望，2007（10）：41-43.

［3］傅經(jīng)緯.從項目工作看新農村建設面臨的難題［J］.浙江經(jīng)濟，2007（3）：61.

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