關(guān)于加強(qiáng)塔里木河流域水法制建設(shè)的思考

魏 強(qiáng)

(新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域管理局，新疆庫(kù)爾勒841000)

0 前言

塔里木河流域是環(huán)新疆塔里木盆地的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河、和田河、開(kāi)都河—孔雀河、迪那河、渭干河與庫(kù)車河、克里雅河和車爾臣河等九大水系144條河流的總稱，流域總面積102萬(wàn)km2，是我國(guó)最大的內(nèi)陸河流域。全流域氣候干旱，降雨稀少，蒸發(fā)量大，水資源緊缺，是干旱、多風(fēng)沙的生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。

塔里木河干流自身不產(chǎn)流，歷史上九大水系均有水匯入塔里木河干流。

20世紀(jì)50年代以來(lái)，由于人類活動(dòng)與氣候變化等影響，加之水資源統(tǒng)一、高效、權(quán)威的管理體制和機(jī)制不健全，不能夠?qū)嵤┯行У慕y(tǒng)一調(diào)度和合理配置，最終導(dǎo)致多條源流相繼脫離干流，源流進(jìn)入干流的水量不斷減少，生態(tài)環(huán)境不斷惡化。目前流域內(nèi)與干流有地表水聯(lián)系的只有和田河、葉爾羌河、阿克蘇河。開(kāi)都-孔雀河通過(guò)泵站從博斯騰湖揚(yáng)水經(jīng)庫(kù)塔干渠向塔里木河下游灌區(qū)輸水，形成現(xiàn)在塔里木河“四源一干”的格局。

1992年1月，經(jīng)自治區(qū)批準(zhǔn)，塔里木河流域管理委員會(huì)和塔里木河流域管理局(塔管局)正式成立，賦予了塔管局對(duì)塔河干流水資源的統(tǒng)一管理權(quán)和源流水量與水質(zhì)的監(jiān)督職責(zé)，使塔里木河流域有了統(tǒng)一的水資源管理機(jī)構(gòu)，水資源由區(qū)域管理向流域管理邁出了第一步。

自塔管局成立以來(lái)，隨著20世紀(jì)90年代世行項(xiàng)目逐步實(shí)施、2001年塔里木河流域近期綜合治理項(xiàng)目的啟動(dòng)，塔管局積極探索治水新思路，從“完善法制、改革體制、創(chuàng)新機(jī)制”入手，緊緊圍繞流域水資源統(tǒng)一管理和科學(xué)調(diào)度這一關(guān)鍵，加快各項(xiàng)節(jié)水工程建設(shè)，不斷加強(qiáng)塔里木河流域水法制建設(shè)，著力推進(jìn)塔里木河流域水資源統(tǒng)一管理工作，并取得了一定的成績(jī)。為了進(jìn)一步加強(qiáng)塔里木河流水資源管理，2011年2月，自治區(qū)第十一屆人民政府第19次常務(wù)會(huì)議做出決定，將塔里木河流域主要源流管理機(jī)構(gòu)整建制移交塔管局管理，建立塔里木河流域水資源管理新體制。目前，塔里木河流域水資源管理新體制基本建立，水資源管理各項(xiàng)工作面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

1 水法制建設(shè)取得的成績(jī)

1.1 推動(dòng)了塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例的制定和完善

自塔里木河流域塔管局成立以來(lái)，在認(rèn)真貫徹實(shí)施水法規(guī)的同時(shí)，結(jié)合塔里木河流域的實(shí)際，在流域法制化建設(shè)上狠下工夫，制定了《新疆塔里木流域水資源管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，并與1997年自治區(qū)八屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議并通過(guò)了。

《條例》是我國(guó)第一部地方性流域水資源管理法規(guī)，對(duì)加強(qiáng)塔里木河流域水資源的開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理，增強(qiáng)各族干部群眾的水法制意識(shí)，樹(shù)立大流域觀念，維護(hù)流域正常的水事秩序，實(shí)施流域水資源的統(tǒng)一調(diào)度和合理配置，發(fā)揮了積極的作用。

2002年新《水法》頒布實(shí)施。根據(jù)新《水法》、新《自治區(qū)實(shí)施＜水法＞辦法》的指導(dǎo)思想和主要修訂內(nèi)容，結(jié)合塔里木河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、水資源狀況的變化以及出現(xiàn)的一些新情況、新問(wèn)題，塔里木河流域管理局及時(shí)開(kāi)展了《條例》的修訂工作。2005年3月25日，新疆維吾爾自治區(qū)十屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過(guò)了修訂后的《條例》，并于2005年5月1日施行。

新《條例》在流域水資源管理體制上取得了重大突破，并重點(diǎn)在流域水資源管理體制，水資源開(kāi)發(fā)、利用，特別是管理、節(jié)約、保護(hù)和配置等制度上做了具體、明確的規(guī)定。

1.2 以《條例》為核心的水法規(guī)建設(shè)配套規(guī)章制度不斷完善

為使新《條例》所確立的一系列法律規(guī)定落到實(shí)處，進(jìn)一步增強(qiáng)新《條例》的可操作性，根據(jù)《條例》的立法宗旨及國(guó)家、自治區(qū)的有關(guān)規(guī)定，塔里木河流域管理局還制定了以《條例》為核心的流域配套規(guī)章制度。自治區(qū)先后出臺(tái)了《塔里木河流域綜合治理項(xiàng)目工程建設(shè)管理辦法》、《塔里木河流域綜合治理項(xiàng)目資金管理辦法》、《塔里木河流域水資源統(tǒng)一調(diào)度管理辦法》、《塔里木河流域“四源一干”地表水量分配方案》、《塔里木河流域水資源管理聯(lián)系會(huì)議制度》等，保證了《條例》的貫徹實(shí)施。

1.3 民主管理和民主決策不斷推進(jìn)

為加強(qiáng)流域水資源管理，形成共同參與、共同管理的流域管理新模式，成立了“塔里木河流域水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)”，制定了《章程》。水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)由塔管局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)及流域各地州及兵團(tuán)師水利局長(zhǎng)組成的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)將塔管局、流域各地州及有關(guān)方面聯(lián)系在一起。

各單位局長(zhǎng)以專家的身份參會(huì)，共同研究、商討塔委會(huì)建設(shè)與加強(qiáng)及流域水資源統(tǒng)一管理和流域治理項(xiàng)目中技術(shù)與非技術(shù)方面的重大問(wèn)題。水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)就上述問(wèn)題形成建議、意見(jiàn)或?qū)Σ?，提供塔委?huì)在決策時(shí)考慮。

水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)通過(guò)會(huì)議的召開(kāi)，積極聽(tīng)取各方意見(jiàn)，使流域各單位加強(qiáng)了溝通，增進(jìn)了了解，統(tǒng)一了思想，提高了認(rèn)識(shí)，有效促進(jìn)了流域水資源的統(tǒng)一管理。

2 目前水法制建設(shè)存在的問(wèn)題

2.1 無(wú)法適應(yīng)塔里木河流域新體制的要求

新體制下，水法制建設(shè)急需完善和配套，保障流域水資源統(tǒng)一管理和科學(xué)調(diào)度。新體制的建立，賦予了塔管局新的管理職能，《條例》中確定的塔里木河流域管理體制以及塔管局的職能已與實(shí)際不符，不能應(yīng)對(duì)新體制下的流域水資源統(tǒng)一高效管理的新要求。

2.2 無(wú)法應(yīng)對(duì)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)

塔里木河流域范圍涉及南疆五地(州)的42個(gè)縣(市)和生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)4個(gè)師的55個(gè)團(tuán)場(chǎng)，隨著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)、工業(yè)等行業(yè)對(duì)水資源需求的不斷擴(kuò)大，每個(gè)利益相關(guān)者都希望自己的利益最大化，很難站在全流域和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度進(jìn)行決策，這必將導(dǎo)致流域上下游、左右岸之間的利益沖突凸顯，影響整個(gè)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2.3 流域水行政執(zhí)法體制機(jī)構(gòu)不健全

塔里木河流域新體制已初步建立并開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)，但流域水行政執(zhí)法體制機(jī)構(gòu)還不健全。諸如塔里木河流域干流管理局和巴音郭楞管理局的水政執(zhí)法隊(duì)伍還未成立。塔里木河流域和田管理局、喀什管理局和和阿克蘇管理雖已經(jīng)成立的水政執(zhí)法隊(duì)伍的，存在人員不到位、執(zhí)法力量不足，難以及時(shí)有效地打擊水事違法行為，維護(hù)正常的河道、水資源管理秩序［1］。

2.4 水政執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)亟待提高

目前，全流域中只有兩支隊(duì)伍通過(guò)了自治區(qū)水利廳的規(guī)范化建設(shè)和能力建設(shè)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收。全體執(zhí)法隊(duì)伍的整體執(zhí)法水平和業(yè)務(wù)能力急需提高和加強(qiáng)。

2.5 水行政執(zhí)法缺乏有力手段

由于國(guó)家及自治區(qū)的水法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)執(zhí)法手段的剛性規(guī)定不足，對(duì)違法者的震懾力不夠，在執(zhí)法過(guò)程中還需協(xié)調(diào)其它部門給予配合，延長(zhǎng)了執(zhí)法周期，違法行為很難得到及時(shí)有效的遏止。隨著流域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，決堤、破壞河道堤防和生態(tài)閘、聚眾強(qiáng)行開(kāi)閘引水，在河道管理范圍內(nèi)非法開(kāi)墾、建房、建堤等阻水建筑物侵占河道以及違法捕魚、盜竊水利設(shè)備、使用威脅的方法阻礙水行政執(zhí)法人員執(zhí)行職務(wù)等案件時(shí)有發(fā)生。有些案件潛在危害很大并已觸犯刑律，僅靠目前有限的水政監(jiān)察人員依據(jù)行政法規(guī)無(wú)法有效查處，加之塔里木河流域各水利工程具有線長(zhǎng)、點(diǎn)散、偏僻的特點(diǎn)，地方公安機(jī)關(guān)因警力不足，無(wú)法及時(shí)有效查處。

2.6 水法制意識(shí)薄弱

塔里木河流域涉及5個(gè)地州、4個(gè)兵團(tuán)師，一些地方行政領(lǐng)導(dǎo)水法制意識(shí)薄弱，為了本地區(qū)利益，做出允許違法開(kāi)荒、架泵取水、超計(jì)劃引水的違法行為;不少群眾水資源節(jié)約、保護(hù)的意識(shí)薄弱，浪費(fèi)水現(xiàn)象還很嚴(yán)重。

3 塔里木河流域水資源管理新體制下加強(qiáng)水法制建設(shè)的思考

3.1 修訂完善《條例》

塔里木河流域水資源管理新體制的建立，賦予了塔管局新的管理職能，需抓緊研究修訂完善《條例》，加強(qiáng)與有關(guān)部門溝通，采用各種有效措施加快立法進(jìn)程，從法律層面解決流域管理面臨的問(wèn)題，建立流域水量調(diào)度的長(zhǎng)效機(jī)制，逐步強(qiáng)化流域管理，為服務(wù)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法制保障。

3.2 建立健全水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)

在塔里木河流域設(shè)置三級(jí)專職水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)(詳見(jiàn)圖1)，即水政監(jiān)察總隊(duì)、水政監(jiān)察支隊(duì)和水政監(jiān)察大隊(duì)，并實(shí)行參照公務(wù)員管理，工作經(jīng)費(fèi)列入自治區(qū)財(cái)政預(yù)算。

圖1 塔里木河流域水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置框圖。

3.3 切實(shí)加強(qiáng)水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，是加強(qiáng)水行政執(zhí)法工作的關(guān)鍵。①建立經(jīng)常性的培訓(xùn)機(jī)制，積極推行崗前培訓(xùn)錄用制度和在崗定期培訓(xùn)制度。定期組織集中培訓(xùn)，深入學(xué)習(xí)有關(guān)法規(guī)和水利業(yè)務(wù)知識(shí)，不斷總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平;②積極推進(jìn)水行政執(zhí)法隊(duì)伍制度建設(shè)。以推行行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制為重點(diǎn)，明確執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，把執(zhí)法責(zé)任真正落到實(shí)處，貫穿到水利行政許可、行政監(jiān)察、行政處罰等各個(gè)環(huán)節(jié)，依靠制度規(guī)范行政執(zhí)法行為，實(shí)現(xiàn)秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法、優(yōu)質(zhì)執(zhí)法。

3.4 成立水利公安

為了維護(hù)國(guó)家在塔里木河流域重要水利工程的安全，維護(hù)流域水事社會(huì)秩序，全面發(fā)揮綜合治理工程在水資源合理開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的作用，建議成立塔里木河流域水利公安，詳見(jiàn)圖2。

圖2 塔里木河流域水利公安機(jī)構(gòu)設(shè)置框圖

3.5 加大宣傳刀度，增強(qiáng)水法制意識(shí)

利用普法、世界水日、中國(guó)水周等活動(dòng)，借助新聞傳媒的大眾效應(yīng)，加大宣傳力度，有計(jì)劃按步驟宣傳水法規(guī);進(jìn)一步提高廣大水利干部職工的法律素質(zhì)和依法行政能力，在嚴(yán)格執(zhí)法中宣傳水法律法規(guī)，在水法律法規(guī)宣傳中加強(qiáng)執(zhí)法，以案說(shuō)法，進(jìn)行廣泛深入的宣傳，不斷增強(qiáng)全流域的水法制意識(shí)。

［1］李啟家，羅吉.加強(qiáng)水法制建設(shè) 促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展［J］.學(xué)會(huì)，2004(03):35-38.