推進我區(qū)財稅體制改革的思考

陳世杰

黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，把財稅體制改革作為重點任務之一。新修訂的《預算法》，為深化財稅體制改革奠定了制度基礎，提供了法律依據。內蒙古作為少數民族自治區(qū)，經濟社會發(fā)展和財政管理運行有自己的特點。如何結合民族地區(qū)，創(chuàng)造性地落實中央的改革精神，建立符合自治區(qū)實際的現代財政制度，促進民族地區(qū)發(fā)展，是值得我們深入思考的問題。

關于完善預算管理制度

預算管理制度改革是本次財稅體制改革的三大重點任務之一，也是按照時間表要首先完成的任務。改進預算管理制度主要從七個方面推進，包括建立透明預算制度、完善政府預算體系、改進年度預算控制方式、完善轉移支付制度、加強預算執(zhí)行管理、規(guī)范地方政府性債務管理和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策等內容。各項改革，除按照國務院統(tǒng)一部署全面推進的同時，當前，應在以下幾個方面取得重點突破：

一是加強地方政府性債務管理。從審計得出的結論看，我區(qū)地方性政府債務風險總體可控，但管理不規(guī)范，個別地區(qū)風險發(fā)展程度較高，已經危及政府信用和地方經濟發(fā)展，亟需要加強管理，對風險加以防范和化解。如何加強地方政府性債務管理，我理解核心有三條：第一是要有章可循，明確借債的權力、程序、責任等要素；第二是嚴格責任追究，制止盲目借債，不能前人不理后賬；第三是完善考核體系引導，不能唯GDP論英雄，既要看蓋了多少樓，也要看欠了多少債。根據有關改革要求，對于地方政府性債務管理，國家已經有了比較清晰的思路，關于舉債主體、批準程序、借債形式、風險預警、責任追究等已經做出了比較明確的原則規(guī)定，為今后加強政府性債務管理提供了依據。目前的關鍵是現有債務的化解和風險防范，在摸清底數和性質的基礎上，要分類化解。比如政府承擔償還責任的債務，同級財政預算安排一部分化債資金，還要通過資產、資源等方式籌措化債資金。同時積極協(xié)調有關金融機構，實現債務展期或免除利息，以控制風險。對于高校、醫(yī)院等公益事業(yè)單位專項債務，分門別類清理鎖定，由債務主體負責償還。與此同時，要合理利用債務，積極引導和推動公私合作（PPP）模式融資，降低政府舉債成本。探索建立化解政府性債務激勵約束機制，比如對化債效果好的，采取以獎代補方式給予獎勵支持；對化債效果差的，扣減轉移支付增量直接用于化債。

二是改變年度預算控制方式。收入預算由約束性轉向預期性，特別要加強對宏觀經濟形勢的分析預測，運用科學方法預測收入規(guī)模，提高收入預算的準確度，解決收入預算管理中的“順周期”問題，既要防止收“過頭稅”，也要防止“藏富于民”。與之相適應，要建立跨年度預算平衡機制，超收全部納入預算穩(wěn)定調節(jié)基金，不再在本年度安排支出；短收則通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、削減支出和發(fā)行短期債務解決，以解決支出的“約束性”和收入的“預期性”之間不匹配的問題。開展中期預算研究和試點，試編三年財政滾動規(guī)劃。徹底取消支出預算中的法定掛鉤事項，增強對財力的整體統(tǒng)籌能力，更加科學合理的安排支出。

三是加強預算執(zhí)行管理。堅持先有預算、后有支出，執(zhí)行中原則上不出臺新的增支政策。嚴格按預算安排支出，嚴禁無預算或超預算支出。確需追加預算的，按程序報自治區(qū)人大審查。切實規(guī)范財稅優(yōu)惠政策，不符合國家稅收法律法規(guī)定的財稅優(yōu)惠政策一律廢止或重新修訂，重申或明確優(yōu)惠政策終止期限，執(zhí)行到期的不再延續(xù)。自治區(qū)以下各級政府逐步建立并執(zhí)行財稅優(yōu)惠政策合法性審查機制和問責制度，除專門稅收法律和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的稅收管理權限外，嚴禁各地政府違規(guī)或變相減免稅費。加快支出預算執(zhí)行進度，大力清理壓縮結余結轉資金。全面開展財政支出績效評價工作，從根本上解決“重支出、輕效益”的問題，積累經驗的基礎上，逐步推行績效預算。

四是完善轉移支付制度。努力擴大一般性轉移支付規(guī)模和比重，加大對財力薄弱地區(qū)的轉移支付力度。同時，重點清理規(guī)范專項轉移支付。針對專項轉移支付項目碎片化、資金分散化的問題，全面進行清理。原則上不再設立新的專項，對現有專項進行歸并整合清理，取消執(zhí)行到期、政策調整、效益低下的專項，整合歸并部門交叉管理、資金性質相同或相近的專項；對屬于基層事務的，劃入一般性轉移支付。建立專項資金定期評估和退出機制，逐步取消競爭領域專項和相關配套資金，嚴格按照法律規(guī)范設立或審批新增專項轉移支付。

預算管理體系改革的各項環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，是一個整體，并相互制約、相互促進，要協(xié)同推進，才能取得明顯成效。

關于稅制改革

稅制改革是財稅體制改革的重頭戲。但按照目前的財政管理體制，稅權主要集中在中央。在全面推進財稅體制改革的大背景下，進一步落實《民族區(qū)域自治法》中關于民族地區(qū)的財政自主權的條款，是改革的應有之義。為此，應多方面爭取優(yōu)惠政策，完善民族地區(qū)地方稅體系，建立穩(wěn)定的財政收入來源，促進地方經濟社會發(fā)展。具體有以下幾個方面：

一是按照國家部署有序擴大營改增試點范圍，逐步將生活服務業(yè)、建筑業(yè)、房地產業(yè)、金融業(yè)等納入試點范圍，研究重點行業(yè)營改增對自治區(qū)相關產業(yè)經濟產生的影響，充分發(fā)揮營改增試點在推動經濟發(fā)展轉變和產業(yè)結構調整方面的積極作用，加快推進產業(yè)融合和現代服務業(yè)發(fā)展。營改增后，增值稅將成為最大的主體稅種，實行分享制仍是大勢所趨。要積極爭取國家提高增值稅的民族地方分享比例，取消增量分成的做法，實行規(guī)范的比例分享制度，穩(wěn)定民族地方收入來源。

二是根據國家稅制改革方向，積極參與國家關于房地產稅、消費稅、環(huán)境保護稅、城建稅、資源稅及車輛購置稅等改革。努力培育地方主體稅種，加強地方稅稅源管理，提高地方財政收入質量和穩(wěn)定性。

三是積極爭取適當擴大稅收權限。積極爭取中央賦予民族自治區(qū)一定的稅收立法權，進一步落實民族自治地區(qū)開征和停征的地方稅種、調整地方稅稅目和稅率的管理權。比如，對于地方易于征收管理的財產類、資源類以及新開征的環(huán)境保護類稅收，可以考慮適當擴大民族地方的自主權限。允許民族地方根據實際情況，開征地方特色稅種。

關于建立事權與支出責任相適應的制度

事權與支出責任相適應，是科學合理財政體制的重要內容?，F實的情況是，政府與市場邊界不清，中央和地方事權相互交織，也給支出責任的劃分帶來了諸多困惑。從我區(qū)的角度考慮，重點要做好三個方面的工作：

一是積極推進合理的事權劃分。對于地方承擔中央事權，要積極反映情況，促進事權轉移。比如，我區(qū)多是邊疆地區(qū)，是維護國家安全和領土完整的前沿陣地，由于體制機制的原因，客觀上承擔了大量國防類的中央事權，類似邊民補助、海關建設、司法、民兵、國稅等中央執(zhí)法機構的工作設施費用，事實上是地方代行了中央事權。在積極建議國家進行事權上劃的同時，爭取國家對以前年度的地方承擔中央事權的投入，給予一次性補償，以切實緩解民族地區(qū)財政壓力，提高對地區(qū)事權的財政保障能力。

二是認真研究自治區(qū)應當承擔的事權和支出責任，積極承擔相關事權的同時，努力爭取財力與事權相匹配的財政體制，確保事權得以有效履行。特別要注意的是，按照發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，要堅持“有所為、有所不為”，政府和財政供給的范圍應當嚴格限制在公共服務領域，凡市場能夠有效配置資源的領域，政府原則上應當完全退出。

三是合理劃分自治區(qū)以下各級政府的事權與支出責任。按照受益范圍、能力、效率、規(guī)模經濟、外部性、信息充分性和激勵相容等基本原則，明確各級政府的職責，堅持各負其職，盡量減少共擔事權。凡涉及全區(qū)資源配置和影響宏觀調控的事項，如跨地區(qū)的道路建設等，原則上應由自治區(qū)政府承擔；地方的政權運轉、治安、城鎮(zhèn)建設等由各級地方承擔。也有少部分上級的事權，出于履行職責的方便，可以委托下級履行，但上級政府要承擔支出責任。

責任編輯：楊再梅