構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系促進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展

常艷

國家“十二五”規(guī)劃對打造首都經(jīng)濟圈、推進京津冀一體化做出了明確部署，并被作為中國區(qū)域發(fā)展的重要戰(zhàn)略加以推進。2014年以來，習近平總書記、李克強總理相繼對加強京津冀協(xié)同發(fā)展、促進三地協(xié)作提出了明確要求，標志著全面推進京津冀協(xié)同發(fā)展的號角已經(jīng)吹響。但當前北京與天津、河北等周邊區(qū)域尚未形成良好、有序的城市—區(qū)域關(guān)系，在很大程度上制約了首都經(jīng)濟圈競爭力的提高和京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，迫切需要從多個方面加以調(diào)整和改進。

一、構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系是促進京津冀協(xié)同發(fā)展的應(yīng)有之義

京津冀區(qū)域在全國具有特殊的地位，包含了一個首都、兩個特大城市，是東部地區(qū)的重要增長極，也是推動國家經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎和高水平參與國際競爭合作的戰(zhàn)略區(qū)域，在形態(tài)上是由首都與周邊區(qū)域形成的首都經(jīng)濟圈。國際經(jīng)驗表明，由首都及其周邊區(qū)域組成的首都經(jīng)濟圈要對全球有重大影響和控制能力，不僅在于首都城市自身的強大，更在于它們都與周邊區(qū)域形成了良性的城市—區(qū)域關(guān)系，有高度發(fā)達的城市區(qū)域體系支撐首都城市影響和控制職能的發(fā)揮。倫敦都市圈、紐約都市圈、巴黎都市圈和東京都市圈等全球最具競爭力的四大首都經(jīng)濟圈莫不如此，其空間范圍已從城市這一點狀空間向外放大，擴展成為由首都及其腹地內(nèi)經(jīng)濟實力較為雄厚的不同等級的城市，聯(lián)合形成的獨特的空間區(qū)域。因此，促進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，提升首都經(jīng)濟圈的全球競爭力，不單單是北京自己的事，更需要統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)周邊區(qū)域的發(fā)展，著力構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系。

二、構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系任重而道遠

近年來，北京及其周邊的天津、河北已充分認識到區(qū)域協(xié)作的重要性，并持續(xù)推動區(qū)域一體化的進程。但必須承認，北京與周邊區(qū)域的合作還面臨很多問題，仍未能形成有序的、富有競爭力的城市—區(qū)域體系。概括來講，當前突出的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）發(fā)達的中心城市與落后的腹地共存，區(qū)域內(nèi)發(fā)展差距大

在京津冀地區(qū)，長期以來，各種生產(chǎn)要素向北京、天津兩大核心城市過度集聚，形成了發(fā)達的中心城市和落后的腹地共存的區(qū)域格局。根據(jù)《2013縣域經(jīng)濟發(fā)展報告》，在全國百強縣中，以上海為龍頭的長三角地區(qū)有42個縣（市）上榜，在周邊形成了一批富裕的縣級城市；而京津冀地區(qū)在百強縣中僅占3席，表明目前京津?qū)χ苓呏行〕鞘械募圩饔萌匀淮笥谳椛渥饔?，核心城市的快速發(fā)展并沒有能夠帶動周邊中小城市的發(fā)展，使得北京周邊缺乏有競爭力的中小城市群，同時北京自身又深受擁擠所帶來的各種“大城市病”的困擾。

（二）地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度落差大和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同共存，難以形成分工合理的產(chǎn)業(yè)體系

一方面，北京、天津兩大核心城市與周邊地區(qū)在發(fā)展上相互脫節(jié)，彼此間的空間聯(lián)系松散、薄弱，導致周邊中小城市特色不突出，產(chǎn)業(yè)承接能力不強，使得核心城市與周邊腹地產(chǎn)業(yè)梯度落差過大，甚至形成“產(chǎn)業(yè)懸崖”，很難形成平穩(wěn)銜接的產(chǎn)業(yè)鏈條。另一方面，京津冀三地都有鋼鐵、煤炭、化工、建材、電力、重型機械、汽車等產(chǎn)業(yè)，呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象，相互之間競爭大于合作，爭資源、爭項目、爭投資導致過度競爭和地方保護嚴重，重復投資和重復建設(shè)也導致整個區(qū)域資源使用的浪費和區(qū)域整體競爭力的降低。

（三）區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展滯后，缺乏必要的統(tǒng)籌安排

京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展需要相對完善的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施來支撐。但目前京津冀區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對滯后，特別是在一些區(qū)域性港口、機場、跨地區(qū)高速公路和城際快速通道建設(shè)中，缺乏必要的統(tǒng)籌安排。此外，由于行政體制的分割，市場機制的作用還不足以對京津冀的區(qū)域格局重組產(chǎn)生根本作用，因此以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一體化促進城市—區(qū)域的發(fā)展顯得更為重要和迫切。

（四）區(qū)域自然生態(tài)失衡，亟待建立合理的生態(tài)補償機制

京津及冀北地區(qū)同處于一個大的流域系統(tǒng)，冀北地區(qū)上游要為京津二市及下游地區(qū)提供涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)水量、保護環(huán)境、改善氣候、促進生物多樣性等多種生態(tài)服務(wù)。但目前冀北地區(qū)上游提供的生態(tài)服務(wù)很難得到合理的補償，上游地區(qū)一方面要為保護生態(tài)環(huán)境付出巨大的代價，另一方面卻使自身的經(jīng)濟發(fā)展受到制約，導致生態(tài)改善與經(jīng)濟欠發(fā)達的現(xiàn)象并存，已經(jīng)成為在特大城市周邊貧困程度最嚴重的地區(qū)，加劇了地區(qū)間的貧富差距，不利于生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，更不符合和諧社會的建設(shè)要求。

（五）行政壁壘高，缺乏有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機制

由于行政體制的分割，京津冀區(qū)域一體化雖已提出多年，但一直無法達成深層次的合作，人才、資金、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素的自由流動深受行政區(qū)劃的限制。國家“十二五”規(guī)劃綱要首次明確提出了“首都經(jīng)濟圈”概念，然而北京、天津、河北三地如何在這一戰(zhàn)略規(guī)劃中為自身謀求更大利益，成為三地新一輪合作與博弈的重要內(nèi)容。上世紀90年代初創(chuàng)立的環(huán)京經(jīng)濟協(xié)作辦公室在區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)作方面發(fā)揮的作用和影響有限，迫切需要一個國家層面的協(xié)調(diào)機構(gòu)來處理京津冀三地之間的利益分割和合作推進等相關(guān)事宜。

綜上所述，在京津冀區(qū)域內(nèi)，中心城市北京處于絕對優(yōu)勢，區(qū)域內(nèi)部沒有形成有序的產(chǎn)業(yè)梯度，中等城市和小城市發(fā)展不足，缺少發(fā)揮“二傳”作用的中間層次的城市。此外，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后、生態(tài)環(huán)境補償機制的缺失以及行政體制的分割都使得這個區(qū)域構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系任重而道遠。

三、推動京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的相關(guān)建議

構(gòu)筑良好的城市—區(qū)域關(guān)系是推動京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的必由之路。鑒于當前北京周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀，有必要采取“五個推動”措施。

（一）積極推動區(qū)域規(guī)劃的出臺

突破行政區(qū)劃，在更大范圍內(nèi)規(guī)劃京津冀區(qū)域的發(fā)展是區(qū)域一體化發(fā)展的必然要求。但京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的編制橫跨整個“十一五”，至今沒有獲批；首都經(jīng)濟圈規(guī)劃范圍幾經(jīng)變更，至今也仍未出臺。區(qū)域整體規(guī)劃的缺乏導致規(guī)劃范圍、分工定位、利益分割等多方面的不確定，不利于北京、天津、河北三地的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，建議積極推進這些以更大地理空間范圍為對象的區(qū)域規(guī)劃的出臺，以便區(qū)域內(nèi)各城市的發(fā)展有綱可依、有章可循，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競爭。

（二）積極推動區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善

在行政分割、市場機制發(fā)揮作用受限的情況下，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要突破點。因此，建議推動區(qū)域內(nèi)道路、交通、港口、機場建設(shè)的對接與資源整合，促進區(qū)域交通的一體化，為城市布局的擴展和城市體系組織創(chuàng)造條件，推進京津冀區(qū)域良好的城市—區(qū)域關(guān)系的形成。

（三）積極推動人口、產(chǎn)業(yè)在更大區(qū)域范圍內(nèi)的合理布局

首都圈建設(shè)的規(guī)律表明，衛(wèi)星城規(guī)模過小、離中心城過近、不具備工作和生活等綜合承載功能將難以獲得成功。因此，建議突破北京的行政區(qū)劃，加快引導人口和產(chǎn)業(yè)在京津冀區(qū)域更大空間范圍內(nèi)的合理布局，一方面有利于破除北京“大城市病”纏身的困境，疏解非首都核心功能；另一方面也能夠促進腹地承接中心城市產(chǎn)業(yè)、人口、信息、技術(shù)等資源的轉(zhuǎn)移，培育更多有競爭力的中小城市，縮小區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距。

（四）積極推動生態(tài)保護機制的建立

要突破行政區(qū)劃界限，整體規(guī)劃京津冀的生態(tài)環(huán)境保護和治理，并按照“誰受益誰出資、受益多出資多”的原則，建立京津冀水資源保護基金，統(tǒng)一建設(shè)京津冀區(qū)域的水源供應(yīng)地和生態(tài)屏障。此外，為了對生態(tài)保護造成的發(fā)展機會成本進行科學、合理的評估，需要建立京津冀生態(tài)保護評估監(jiān)測機制，并按照市場化原則，建立水資源保護的長效補償機制，對水源保護地給予與其提供的生態(tài)服務(wù)相匹配的補償，建立生態(tài)服務(wù)供給區(qū)域與消費區(qū)域的良性合作關(guān)系。

（五）積極推動區(qū)域協(xié)調(diào)管理機制的創(chuàng)新

行政區(qū)劃和管理體制對于區(qū)域經(jīng)濟的統(tǒng)籌和發(fā)展具有重要影響，但是在行政區(qū)劃暫時無法改變的情況下，仍然可以通過地方政府間的協(xié)調(diào)溝通，實現(xiàn)公平競爭、聯(lián)合協(xié)作、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。因此，建議研究建立高層次的合作磋商協(xié)調(diào)機構(gòu)，以便就區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境治理等戰(zhàn)略性合作問題進行深入磋商，在尋求有關(guān)各方利益結(jié)合點及合作切入點上取得重大突破，加速推進京津冀區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

（作者單位：北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所）

責任編輯：代建明