當(dāng)前基層治理幾個(gè)突出問(wèn)題

于建嶸

國(guó)家治理能力不僅僅是制度的整合和應(yīng)對(duì)社會(huì)變動(dòng)的能力，更主要是執(zhí)政者的理政能力，說(shuō)到底還是執(zhí)政者的能力。

從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，執(zhí)政者是社會(huì)規(guī)則的引領(lǐng)者。在代議制民主中，執(zhí)政者如何引導(dǎo)民眾制定符合社會(huì)發(fā)展方向、適合國(guó)家現(xiàn)實(shí)情況的社會(huì)規(guī)則，并使其上升為國(guó)家意志的法律，有著十分重要的作用。執(zhí)政者還是社會(huì)規(guī)則的守護(hù)者。這要求執(zhí)政者自己應(yīng)遵守社會(huì)規(guī)則，是遵紀(jì)守法的表率，同時(shí)作為執(zhí)政者要嚴(yán)格依法辦事，守護(hù)社會(huì)規(guī)則。執(zhí)政者還是社會(huì)價(jià)值的代表者?，F(xiàn)代的社會(huì)價(jià)值主張自由、平等、法治和民主，順應(yīng)社會(huì)價(jià)值是現(xiàn)代執(zhí)政者應(yīng)具備的執(zhí)政理念。

對(duì)各級(jí)地方政府和執(zhí)政者來(lái)說(shuō)，確保國(guó)家法律和政策的實(shí)施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，正確處理各類突發(fā)事件，確保社會(huì)穩(wěn)定和人民生命和財(cái)產(chǎn)安全是治理能力的具體表現(xiàn)。近些年來(lái)，由于城鎮(zhèn)化加速，社會(huì)利益分化加劇，社會(huì)矛盾多發(fā)，如何維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，解決各類社會(huì)沖突，已成為了地方執(zhí)政者最重要的工作之一。具體而言，目前，基層社會(huì)面臨的最突出問(wèn)題主要有如下幾個(gè)方面。

圍繞土地的利益沖突問(wèn)題

當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)村問(wèn)題與上個(gè)世紀(jì)九十年代的三農(nóng)問(wèn)題相比，呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。上個(gè)世紀(jì)九十年代的三農(nóng)問(wèn)題的核心是農(nóng)民的稅負(fù)問(wèn)題。在經(jīng)過(guò)國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅的改革以及一系列的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理配套改革措施之后，三農(nóng)的問(wèn)題有所緩解。但是近幾年來(lái)，基層治理的環(huán)境又開始惡化，農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)再次增加。此次農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的核心是土地問(wèn)題，是圍繞土地權(quán)益而產(chǎn)生的利益沖突問(wèn)題。

較之稅費(fèi)爭(zhēng)議來(lái)說(shuō)，目前農(nóng)村土地爭(zhēng)議有著較大的變化：其一，從控告方而言，雖然村民聯(lián)名仍然是最為主要的形式，但村級(jí)組織已成為了重要的控告方。同時(shí)，在一些實(shí)際性的沖突中，男女老少齊上陣的情況也經(jīng)常發(fā)生，這與稅費(fèi)爭(zhēng)議時(shí)主要以精英抗?fàn)帪橹饔忻黠@的不同。其二，市縣政府部門成為被告方的比例較高。其三，公司和開發(fā)商成為了被告方，這在農(nóng)民稅費(fèi)爭(zhēng)議中是沒(méi)有過(guò)的。

與農(nóng)民抗稅費(fèi)主要集中在中部農(nóng)業(yè)省份不同，目前農(nóng)村土地爭(zhēng)議最集中的地區(qū)是沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)。沖突的方式也發(fā)生了變化。在農(nóng)民的稅費(fèi)爭(zhēng)議中，上訪、宣傳和阻收是最主要的抗?fàn)幏绞健６谕恋丶m紛中，不少農(nóng)民則到縣市政府部門門口或被征土地，甚至高速公路、鐵路上靜坐。與沖突方式的變化相伴隨，沖突程度也變得相對(duì)激烈，警農(nóng)沖突時(shí)有發(fā)生。

此外，外力介入情況也不同。一些知識(shí)精英，主要是法律人士也為了各種目的（經(jīng)濟(jì)的、政治的或社會(huì)影響）而深入其中，這一點(diǎn)與農(nóng)民因稅費(fèi)爭(zhēng)議很少有外力長(zhǎng)期、并有組織地介入有明顯的不同。

總之，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的焦點(diǎn)，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問(wèn)題。由于土地是農(nóng)民的生存保障，而且土地問(wèn)題往往涉及巨額經(jīng)濟(jì)利益，這也決定土地爭(zhēng)議更具有對(duì)抗性和持久性。特別是某些地方政府對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行打壓，以及知識(shí)精英出于各種目的的介入，使這一問(wèn)題具有相當(dāng)大的復(fù)雜性，有可能誘發(fā)較大的社會(huì)沖突。

第二代農(nóng)民工如何向市民轉(zhuǎn)化

今天的農(nóng)民工問(wèn)題與三十年前的農(nóng)民工問(wèn)題相比，也呈現(xiàn)出完全不同的特點(diǎn)。我們將中國(guó)的農(nóng)民工分為第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工?，F(xiàn)在中國(guó)的農(nóng)民工，有60%到70%是第二代農(nóng)民工。所謂的“第二代農(nóng)民工”主要指八零后和九零后的農(nóng)村外出務(wù)工者， 第二代農(nóng)民工問(wèn)題將是中國(guó)的重大問(wèn)題。

與其父輩以務(wù)農(nóng)為主，外出打工賺取額外經(jīng)濟(jì)收入補(bǔ)貼生活不同，第二代農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工不是暫時(shí)性的，而是以在城市定居轉(zhuǎn)化為城市居民為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。因此，第二代農(nóng)民工實(shí)際上是農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的過(guò)渡期，城鄉(xiāng)二元的制度化歧視對(duì)其影響更大。

第二代農(nóng)民工普遍受教育程度比較高，自身權(quán)利意識(shí)與平等意識(shí)都比較高。他們中的大多數(shù)在打工擇業(yè)時(shí)，不愿再?gòu)氖缕涓篙吽鶑氖碌摹芭K、亂、差”的繁重體力勞動(dòng)。除了工資報(bào)酬之外，工作的條件和環(huán)境成為其就業(yè)時(shí)的重要考慮因素。

更為重要的一點(diǎn)是，第二代農(nóng)民工基本上沒(méi)有從事過(guò)農(nóng)業(yè)體力勞動(dòng)，不具備農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)。他們的未來(lái)發(fā)展方向是進(jìn)城成為產(chǎn)業(yè)工人，一旦失去在城市的就業(yè)機(jī)會(huì)，他們便無(wú)法像其父輩那樣回鄉(xiāng)種地以維持基本生活。因此，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)導(dǎo)致其陷入生活困境的可能性明顯提高，這也對(duì)我國(guó)的社會(huì)保障體系提出了新的挑戰(zhàn)。

總之，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民工問(wèn)題主要是圍繞第二代農(nóng)民工產(chǎn)生的，第二代農(nóng)民工問(wèn)題的核心是如何創(chuàng)造制度條件保障農(nóng)民向市民順利平穩(wěn)地轉(zhuǎn)化。這是關(guān)系中國(guó)城鎮(zhèn)化能否順利推進(jìn)的大問(wèn)題。

公眾對(duì)政府環(huán)境治理能力的質(zhì)疑

近年來(lái)因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的群體性事件開始出現(xiàn)，并呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。2014年中國(guó)東部爆發(fā)大面積持續(xù)多天的霧霾，引發(fā)公眾對(duì)政府環(huán)境治理能力的強(qiáng)烈質(zhì)疑，環(huán)境問(wèn)題成為考驗(yàn)執(zhí)政者治國(guó)能力的又一重大問(wèn)題。

總體來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題有三個(gè)特點(diǎn)：一是從中東部向中西部發(fā)展，二是工業(yè)性污染向資源性污染發(fā)展，三是垃圾區(qū)的問(wèn)題。我認(rèn)為在未來(lái)10年，中小城鎮(zhèn)的垃圾區(qū)問(wèn)題可能是中國(guó)農(nóng)村的一個(gè)大問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題主要是不良的發(fā)展方式造成的，由環(huán)境問(wèn)題而引發(fā)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”也開始出現(xiàn)，這與發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)走過(guò)的歷程十分相似。就目前所發(fā)生的環(huán)境污染群體性事件來(lái)看，沖突的主體主要是政府、污染企業(yè)和受污染的民眾。在這三方主體中，政府的態(tài)度和作用是關(guān)鍵性的。

網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公眾參與問(wèn)題

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)已進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)與轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜的格局交織在一起，催化出一系列對(duì)社會(huì)和政治穩(wěn)定構(gòu)成重大影響的事件，促使轉(zhuǎn)型期中國(guó)的執(zhí)政者必須高度重視網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公眾參與問(wèn)題。

首先，網(wǎng)絡(luò)在拓展公眾的參與渠道的同時(shí)也蘊(yùn)含著群氓的集體狂歡，打砸搶燒公私財(cái)物，甚至針對(duì)被抗?fàn)幷叩臍埧醾Φ认麡O方面。2012年因反日游行示威引發(fā)的社會(huì)騷亂，就展現(xiàn)了非理性狂躁所具有的嚴(yán)重破壞性。在這一事件中，以網(wǎng)民為代表的民眾群情激憤，民意難平，體現(xiàn)出一種抽象憤怒和集體狂歡意識(shí)。

其二，民粹主義下的“無(wú)社會(huì)組織”后果。參與互聯(lián)網(wǎng)公共事件的多是分散的社會(huì)個(gè)體成員，其價(jià)值觀、通訊能力存在多重分歧的可能性，并且他們對(duì)政治權(quán)力的影響力非常薄弱，并不具備對(duì)特定事件持制度化處理方式的能力。當(dāng)代中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)公共事件往往是“個(gè)案型”事件，無(wú)法成為推動(dòng)制度變遷和社會(huì)變遷的力量。反而在民粹主義的影響下，因?yàn)槠錈o(wú)組織性的特點(diǎn)而容易最終演變成為局部的社會(huì)騷亂，破壞社會(huì)秩序。

其三，話語(yǔ)和行為的非理性破壞。網(wǎng)絡(luò)生存中的角色虛擬化，使網(wǎng)民的言論和責(zé)任是不對(duì)等的，表達(dá)和發(fā)泄容易走向偏激和非理性的方向。而政府擔(dān)心其超過(guò)一定的“度”而失去控制，往往會(huì)從社會(huì)管治的角度加強(qiáng)監(jiān)管。但是“防民之口甚于防川”，嚴(yán)格的網(wǎng)絡(luò)輿論管制導(dǎo)致許多社會(huì)矛盾壓力無(wú)法通過(guò)顯性的方式表達(dá)出來(lái)，并被執(zhí)政者感知。這就導(dǎo)致問(wèn)題逐漸累積并由對(duì)個(gè)別事件的不滿轉(zhuǎn)化為對(duì)整個(gè)體制和社會(huì)的怨憤，成為反體制極端行為的溫床。

現(xiàn)代國(guó)家的基層治理能力是與國(guó)家總的規(guī)則體制相聯(lián)系的，特別是在社會(huì)矛盾糾紛處理問(wèn)題上，需要國(guó)家層面規(guī)則的現(xiàn)代化。基層治理能力的提高，需要進(jìn)行一系列的改革。這不僅需要國(guó)家制度建設(shè)，如基層人大制度改革，還需要建立各種社會(huì)組織。只有社會(huì)力量成長(zhǎng)起來(lái)，才能從根本上改變“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的局面，社會(huì)才能有效地制約國(guó)家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)發(fā)展的格局。

責(zé)編/馬靜 美編/于珊