扶貧貼息制度改革與“貧困瞄準(zhǔn)”：理論框架和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

吳本健，馬九杰，丁 冬

（中國(guó)人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872）

一、引 言

自1986年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施扶貧貼息貸款項(xiàng)目以來(lái)，國(guó)務(wù)院扶貧辦會(huì)同其他部門對(duì)扶貧貼息貸款管理體系進(jìn)行了多次改革。①2001年6月11日，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合頒布實(shí)施《扶貧貼息貸款管理實(shí)施辦法》；2006年7月，國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于深化扶貧貼息貸款管理體制改革的通知》。2007年，我國(guó)基本形成了以中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行為發(fā)放主體、按“到戶貸款”和產(chǎn)業(yè)化扶貧龍頭企業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目貸款（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目貸款”）兩部分進(jìn)行操作的扶貧貼息貸款體系，扶貧貼息貸款在總的扶貧資金中已占到55.9%。但與其他發(fā)展中國(guó)家相似，我國(guó)的扶貧貼息貸款面臨“難以到達(dá)目標(biāo)窮人”和“還款率低”兩大突出問(wèn)題。于是，2008年國(guó)務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)又頒發(fā)了《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制的通知》，進(jìn)一步將扶貧貸款管理權(quán)限和貼息資金全部下放到省，其中“到戶貸款”的管理權(quán)限和貼息資金全部下放到縣，扶貧貸款的發(fā)放由任何愿意參與扶貧工作的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)，“到戶貸款”按年息5%、“項(xiàng)目貸款”按年息3%給予貼息。然而，基層扶貧部門仍反映了改革后的扶貧貼息貸款機(jī)制在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的不少問(wèn)題。例如，新疆柯坪縣扶貧辦（2011）的調(diào)查顯示，由于金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化運(yùn)行，建檔立卡在冊(cè)窮人的獲貸率低；同時(shí)，貼息對(duì)象過(guò)于狹窄，難以覆蓋一些剛剛脫貧但仍需要給予貼息的農(nóng)戶。廣西壯族自治區(qū)扶貧辦（2009）的調(diào)研也顯示，政策性貸款與商業(yè)化運(yùn)作的矛盾依然沒(méi)有解決，造成絕對(duì)貧困農(nóng)戶的獲貸比例偏低，2008年全區(qū)獲得“到戶貸款”的10.5萬(wàn)貧困農(nóng)戶中只有3.17萬(wàn)絕對(duì)貧困戶，占30.2%，有的縣還不到10%。可見(jiàn)，改革后的扶貧貼息貸款政策所預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)與其實(shí)際運(yùn)行績(jī)效存在較大差距。

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)扶貧貼息貸款的研究從未間斷過(guò)，只是在不同時(shí)期研究的著眼點(diǎn)和范圍有所不同。已有文獻(xiàn)對(duì)扶貧貼息貸款的研究主要集中在兩個(gè)方面：一是對(duì)扶貧貼息貸款效果的質(zhì)疑，主要體現(xiàn)在“利率限制與補(bǔ)貼的利益主要被當(dāng)?shù)氐摹ⅰ鹑　薄ⅰ斑€款率低”、“單筆貸款的額度變大”等方面（Gonzalez－Vega，1984；Hoff和Stiglitz，1990；Buttari，1995；杜曉山，1995；Martins和Villanueva，2006）。盡管利率限制與補(bǔ)貼存在一系列問(wèn)題，但是扶貧（扶弱）貼息貸款在發(fā)展中國(guó)家和一些發(fā)達(dá)國(guó)家還是很普遍的（杜曉山，1996；吳國(guó)寶，1996；Swinnen和Gow，1997）。二是扶貧貼息貸款的制度創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在對(duì)扶貧貼息貸款進(jìn)行合理的機(jī)制設(shè)計(jì)與制度創(chuàng)新，以期解決扶貧貼息貸款存在的問(wèn)題（吳國(guó)寶，1997；郭昭陽(yáng)，2011）。在扶貧貼息貸款的制度創(chuàng)新上，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)對(duì)制度外部環(huán)境和執(zhí)行過(guò)程的控制，主要從“區(qū)分貼息貸款的經(jīng)濟(jì)功能和非經(jīng)濟(jì)功能、建立責(zé)權(quán)明晰的管理機(jī)制、引入競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制、強(qiáng)化政銀協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、豐富扶貧貼息貸款的信貸品種、建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)制度”等方面討論了如何實(shí)現(xiàn)扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”問(wèn)題（杜曉山，1995；吳國(guó)寶，1997；郭昭陽(yáng)，2011）。對(duì)于扶貧貼息貸款的制度設(shè)計(jì)本身，雖然實(shí)務(wù)界進(jìn)行了不少嘗試和探索，但理論界卻鮮有研究。有研究指出，在扶貧貼息貸款的運(yùn)行過(guò)程中，發(fā)放主體、補(bǔ)貼方式、貸款期限、締約方式、政府廉潔情況等對(duì)扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”和“違約率”具有顯著影響（吳國(guó)寶，1997；Saha和Thampy，2006；Zia，2008）；也有文獻(xiàn)探討了農(nóng)業(yè)銀行、信用社等不同類型金融機(jī)構(gòu)的扶貧貼息貸款模式、適用性、效果等（馬九杰，2004）。然而，上述研究只是指出不同貼息方式對(duì)扶貧貼息貸款“貧困瞄準(zhǔn)”可能產(chǎn)生的作用，但沒(méi)有利用動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析。本文試圖對(duì)我國(guó)2006年試點(diǎn)、2008年全面推行的扶貧貼息貸款制度改革進(jìn)行評(píng)估，討論改革前后不同管理制度、不同貼息方式的“貧困瞄準(zhǔn)”效果以及存在的問(wèn)題。

二、扶貧貸款管理制度安排、貼息方式選擇與“貧困瞄準(zhǔn)”：理論框架

扶貧貼息貸款政策試圖糾正農(nóng)村信貸市場(chǎng)失靈，但對(duì)其人為干預(yù)也可能導(dǎo)致信貸市場(chǎng)扭曲。扶貧貼息貸款的不同制度設(shè)計(jì)與安排將會(huì)影響其扶貧效果，貼息方式不同，其“貧困瞄準(zhǔn)”的效果便會(huì)不同。扶貧貼息貸款制度改革（2006年開(kāi)展試點(diǎn)、2008年在全國(guó)全面推行）試圖通過(guò)以下幾個(gè)方面的努力來(lái)提升“貧困瞄準(zhǔn)”效果：（1）將“到戶貸款”的管理權(quán)限和貼息資金全部下放到縣，縣域可以自主確定貼息時(shí)間、貼息對(duì)象和承貸主體等；（2）規(guī)定到戶貼息比例，強(qiáng)調(diào)“到戶貸款”重點(diǎn)投向貧困戶，確保貧困戶受益，“項(xiàng)目貸款”帶動(dòng)貧困戶；（3）將扶貧貸款實(shí)行的優(yōu)惠利率改為固定貼息利率；（4）降低每筆貸款補(bǔ)貼的額度及占貸款總額的比例；（5）規(guī)定到戶的貼息比例高于到項(xiàng)目的貼息比例。那么，改革前后的扶貧貼息貸款在“貧困瞄準(zhǔn)”上有何變化？到底哪種貼息方式影響扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”？

我們可以從貼息額度的控制、貼息時(shí)間的選擇以及貼息對(duì)象的選取等方面區(qū)分我國(guó)扶貧貼息貸款的貼息方式（見(jiàn)表1）。2008年在全國(guó)全面推行的扶貧貼息貸款制度改革在貼息方式上正是從這幾個(gè)方面開(kāi)展的。貼息方式的差異不僅會(huì)引起扶貧貼息貸款償還情況的差異，也會(huì)導(dǎo)致扶貧貼息貸款在“貧困瞄準(zhǔn)”方面的差異。

表1 扶貧貼息貸款貼息方式

（一）貼息額度控制與扶貧貼息貸款的問(wèn)題分析

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，為了推進(jìn)商業(yè)化和股份制改革，大型國(guó)有銀行紛紛撤離農(nóng)村和縣域地區(qū)，從而被動(dòng)地促成了農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融供給市場(chǎng)上的壟斷地位。因此，在利率管制放開(kāi)（允許利率浮動(dòng)或者利率市場(chǎng)化）①自2013年7月以來(lái)，央行已經(jīng)完全放開(kāi)貸款利率限制。之后，農(nóng)村金融供給的壟斷者面臨兩種策略選擇：一是將利率浮動(dòng)至一個(gè)較高水平以維持壟斷利潤(rùn)；二是對(duì)不同的信貸契約進(jìn)行價(jià)格歧視以獲取最大收益。然而，由于涉農(nóng)主體的分散性、差異性以及信息不對(duì)稱等特征，農(nóng)村信貸供給的壟斷者并不能坐收壟斷利潤(rùn)，從而選擇對(duì)不同的信貸契約進(jìn)行價(jià)格歧視，因此農(nóng)村金融市場(chǎng)上的信貸契約可以看作是不完全信貸契約（馬九杰和吳本健，2012）。在我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)中，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高（同時(shí)面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)），金融機(jī)構(gòu)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)原理實(shí)行的是差別利率政策，涉農(nóng)貸款可以在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上上浮30%。也就是說(shuō)，如果不存在管制，對(duì)窮人的貸款利率要高于對(duì)富人的貸款利率。扶貧貼息貸款實(shí)質(zhì)上是政府扶貧部門強(qiáng)制要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)窮人實(shí)行優(yōu)惠利率，即對(duì)窮人的貸款利率低于對(duì)富人的貸款利率（IC＞IV，IC表示對(duì)富人的貸款利率，IV表示對(duì)窮人的貸款利率），即存在利率倒掛。倒掛程度（對(duì)窮人貼息之后，窮人比富人少支付的單位貸款利息額度）可以用來(lái)刻畫(huà)。而金融機(jī)構(gòu)發(fā)放、管理、收回貸款以及控制貸款風(fēng)險(xiǎn)等都是需要花費(fèi)成本的。假定針對(duì)不同類型客戶，貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控成本是不同的，設(shè)金融機(jī)構(gòu)控制窮人貸款風(fēng)險(xiǎn)的成本為CV，控制富人貸款風(fēng)險(xiǎn)的成本為CC，且CC＜CV。金融機(jī)構(gòu)根據(jù)兩類客戶的風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)模特性，對(duì)富人和窮人采取不同的利率，將信貸資源分配給兩類客戶的份額分別為p和1-p（馬九杰和吳本健，2012）。金融機(jī)構(gòu)通過(guò)客戶選擇與利率決策實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益最大化，即：

其中：

其中，Q表示貸款額度，W表示抵押品價(jià)值，p表示金融機(jī)構(gòu)將資金貸給富人的份額；λ表示富人的還款概率，衡量富人客戶的貸款風(fēng)險(xiǎn)；γ表示窮人的還款概率，衡量窮人客戶的貸款風(fēng)險(xiǎn)。g（Q）為利益分配函數(shù)，反映Q單位資金投入到項(xiàng)目中所獲得的超額收益在貸款人和借款人之間的分配情況。激勵(lì)相容約束和參與約束條件中只有式（2）和式（4）是緊的，由此可得：①由于式（2）和式（4）是緊的，CC＝CV-ΔIf（RV，IV），RC＝CV，將兩式代入金融機(jī)構(gòu)的最優(yōu)化問(wèn)題，對(duì)IV 求導(dǎo)并令其等于零，即可得到：，或者

1.貼息貸款利率固定、承貸銀行的積極性與貸款質(zhì)量

在扶貧貼息貸款制度改革之前，政府扶貧部門往往要求發(fā)放扶貧貸款的金融機(jī)構(gòu)對(duì)窮人貸款的利率要低于市場(chǎng)利率且固定（借款者面臨的貸款利率是固定的），即利率倒掛且固定，也即式（8）中ΔI＝IV-IC小于零且是外生的（由政府和金融機(jī)構(gòu)商定）。由式（8）可知，利率倒掛越嚴(yán)重（越大），借款者還款率越低，貸款違約率越高。其主要原因有：一是利率差額越大，發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的概率就越大，違約率也就越高；二是由于存在利率倒掛，承擔(dān)扶貧貸款發(fā)放的金融機(jī)構(gòu)的積極性不高，利率收益不能覆蓋貸款成本，且疏于監(jiān)管；三是金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為扶貧貼息貸款隱含著政府擔(dān)保，出現(xiàn)不良貸款可能被核銷；四是借款農(nóng)戶也可能認(rèn)為以優(yōu)惠利率獲得的貸款是扶貧性質(zhì)的，存在可以不還款的認(rèn)知。綜上分析，我們可以得到以下命題：

命題1：在存在利率倒掛、扶貧貸款利率低于市場(chǎng)利率的情況下，如果政府貼息不能熨平扶貧貸款利率與市場(chǎng)利率之間的差額，則金融機(jī)構(gòu)缺乏發(fā)放和管理貸款的積極性，導(dǎo)致扶貧貸款供給不足，并且利率倒掛越嚴(yán)重，貸款違約率就越高，貸款質(zhì)量也就越差。

2.貼息貸款利率市場(chǎng)化、富人尋租與貧困瞄準(zhǔn)目標(biāo)的偏離

在扶貧貼息貸款制度改革之后，貼息貸款的利率趨向市場(chǎng)化，借款者面臨的利率是市場(chǎng)化利率減去一個(gè)固定的利率水平（如3%）。此時(shí)，ΔI是內(nèi)生的，金融機(jī)構(gòu)可以將限定在一個(gè)較低的水平以降低窮人的違約率（γ）、控制貼息貸款風(fēng)險(xiǎn)。由式（8）可知，金融機(jī)構(gòu)將資金貸給富人的份額（p）對(duì)利率倒掛程度（）和窮人貸款違約率（γ）具有調(diào)節(jié)作用。因此，在扶貧貸款利率管制的條件下，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)調(diào)節(jié)利率控制風(fēng)險(xiǎn)的作用有限，它們會(huì)通過(guò)增加貸給富人的資金份額（p）來(lái)降低窮人貸款違約率（γ）、提高扶貧貼息貸款質(zhì)量。這就為富人尋租提供了條件，同時(shí)導(dǎo)致窮人面臨信貸配給，扶貧貼息貸款客觀上就出現(xiàn)了“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)的偏離。綜上分析，我們可以得到以下命題：

命題2：在貼息貸款利率趨向市場(chǎng)化的情況下，貸款違約率會(huì)降低，但出現(xiàn)富人尋租問(wèn)題，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)會(huì)將較多的貸款發(fā)放給富人而對(duì)窮人進(jìn)行配給，從而導(dǎo)致扶貧貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。

推論：無(wú)論是“利率固定”還是“利率市場(chǎng)化”，只要窮人面臨的利率低于富人，除非花費(fèi)很高的監(jiān)督成本，否則就會(huì)存在富人尋租、搭便車的問(wèn)題。如果貼息貸款的利率固定，則還會(huì)導(dǎo)致扶貧貸款供給不足、貸款違約率高、貸款質(zhì)量差等問(wèn)題；而貼息貸款的“利率市場(chǎng)化”又會(huì)引發(fā)金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)將較多的貸款配置給富人而對(duì)窮人進(jìn)行配給，從而偏離“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)。因此，在扶貧貼息貸款制度改革之后，單從貼息額度這個(gè)角度來(lái)看，貸款質(zhì)量應(yīng)該能夠得到明顯提高，但“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)偏離會(huì)更加嚴(yán)重。

（二）貼息時(shí)間選擇與扶貧貼息貸款的問(wèn)題分析

為了激發(fā)金融機(jī)構(gòu)參與扶貧貸款發(fā)放的積極性，可以讓金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)利率對(duì)扶貧貸款進(jìn)行定價(jià)（即利率市場(chǎng)化），而政府對(duì)借款農(nóng)戶給予利息補(bǔ)貼。對(duì)農(nóng)戶給予利息補(bǔ)貼，可以在貸款發(fā)生前或發(fā)生時(shí)，也可以在農(nóng)戶償還貸款、結(jié)清利息之后；可以按照固定貼息率，也可以按照某一設(shè)定利率與市場(chǎng)利率的差額。不同的貼息方式會(huì)對(duì)扶貧貸款質(zhì)量、“貧困瞄準(zhǔn)”等產(chǎn)生不同的影響。

1.事后貼息、貸款質(zhì)量與“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)的被動(dòng)偏離

在扶貧貸款利率市場(chǎng)化后，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行事后貼息，是在整個(gè)貸款過(guò)程完成、貸款償還、結(jié)息之后再對(duì)貸款利息進(jìn)行補(bǔ)貼。事后貼息要求農(nóng)戶只有償還貸款才能獲取補(bǔ)貼，從而能夠促使借款貧困農(nóng)戶按時(shí)還款結(jié)息，這在一定程度上控制了扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)，提高了扶貧貸款質(zhì)量。然而，事后貼息同時(shí)會(huì)使扶貧貼息貸款制度被動(dòng)地排斥貧困群體。由于利率市場(chǎng)化且事后對(duì)借款人貼息，窮人和富人面臨相同的融資價(jià)格（利率）。假定金融機(jī)構(gòu)的可貸資金有限，當(dāng)富人（C）和窮人（V）都向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)面臨貸款給誰(shuí)的選擇。金融機(jī)構(gòu)向貧富不同的客戶發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)和成本是不同的。

假定在貸款開(kāi)始時(shí)，金融機(jī)構(gòu)向富人和窮人提供的貸款利率相同，設(shè)為I，貸款額度分別為QC和QV。每類客戶借款的效用為Ui＝Rif（Qi）-Ωi（i＝C，V），設(shè)效用函數(shù)為嚴(yán)格遞增的凹函數(shù)，即U′＞0，U″＜0；金融機(jī)構(gòu)為每類客戶提供貸款服務(wù)的收益為πi＝Ωi-QiI。其中，f（Qi）為每類客戶的生產(chǎn)函數(shù)，Ωi表示每類客戶的預(yù)期償還額度（即金融機(jī)構(gòu)考慮信用風(fēng)險(xiǎn)后的預(yù)期收回額度），Ri表示每類客戶的總產(chǎn)出利潤(rùn)率（未考慮財(cái)務(wù)成本）。一般認(rèn)為，富人的總產(chǎn)出利潤(rùn)率和預(yù)期還款額度均高于窮人，即RV＜RC，ΩV＜ΩC（馬九杰和吳本健，2012）。這會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)的客戶選擇和貸款結(jié)構(gòu)。兩類客戶群體貸款進(jìn)行生產(chǎn)，獲得的效用分別為：

假設(shè)在考慮不同客戶的風(fēng)險(xiǎn)特性后，金融機(jī)構(gòu)將信貸資源分配給富人和窮人的份額分別為β和1-β。金融機(jī)構(gòu)選擇客戶，做出貸款決策，以實(shí)現(xiàn)收益最大化，即：

其中，式（12）和式（13）為兩類客戶的信貸契約參與約束條件，式（14）和式（15）為激勵(lì)相容約束條件。

在4個(gè)約束條件中，只有式（13）和式（14）是緊的，則有UV＝0，UC＝UV-ΔRf（QV），將其代入式（11），對(duì)QC求導(dǎo)并令其等于零，可得，其中為金融機(jī)構(gòu)對(duì)富人的實(shí)際供給額度。而由于，其中為富人的需求額度（或市場(chǎng)出清時(shí)的額度），顯然，表明金融機(jī)構(gòu)對(duì)富人的貸款供給額度與富人的需求額度一致，不存在信貸配給。同理，，①由于式（13）和式（14）是緊的，UV＝0，UC＝UV-ΔRf（QV），將兩式代入式（11），對(duì)QC求導(dǎo)并令其等于零，可得：I＝。而由于，有，從而表明金融機(jī)構(gòu)對(duì)窮人的貸款供給額度QSBV小于窮人的需求額度，從而存在信貸配給。可見(jiàn)，當(dāng)貸款利率相同時(shí)，窮人將面臨信貸排斥問(wèn)題。

正是由于金融機(jī)構(gòu)排斥貧困農(nóng)戶，窮人難以從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，而事后貼息是對(duì)那些取得了貸款并償還了貸款的農(nóng)戶給予補(bǔ)貼，因此，事后貼息可能并不能保證貼息資金真正用到窮人身上，導(dǎo)致政府扶貧貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)因金融機(jī)構(gòu)對(duì)窮人的信貸排斥而發(fā)生被動(dòng)偏離。綜上分析，我們可以得到以下命題：

命題3：在扶貧貼息貸款利率市場(chǎng)化后，對(duì)農(nóng)戶事后貼息將激勵(lì)借款農(nóng)戶還款、提高貸款質(zhì)量，但由于金融機(jī)構(gòu)對(duì)窮人存在信貸排斥，扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)會(huì)發(fā)生被動(dòng)偏離。

推論：扶貧貼息貸款利率市場(chǎng)化可以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)扶貧貼息貸款的積極性，對(duì)農(nóng)戶事后貼息將在一定程度上緩解和糾正富人尋租問(wèn)題。

2.事前貼息、富人尋租與“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)的偏離

利率市場(chǎng)化后，如果對(duì)農(nóng)戶事前貼息，只要貸款就能得到利息補(bǔ)貼，而與其是否償還無(wú)關(guān)，那么扶貧貼息貸款具有的特性（如政府隱性擔(dān)保）可能誘發(fā)借款農(nóng)戶不償還貸款；同時(shí)，事前貼息相當(dāng)于農(nóng)戶按優(yōu)惠利率（低于市場(chǎng)利率）從金融機(jī)構(gòu)借款，可能誘發(fā)富人尋租，擠出貧困農(nóng)戶；由于利率市場(chǎng)化，金融機(jī)構(gòu)可以自主選擇是否承擔(dān)扶貧貸款、自主進(jìn)行利率定價(jià)，因此它們會(huì)存在對(duì)窮人的信貸排斥問(wèn)題，導(dǎo)致扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。

命題4：在扶貧貼息貸款利率市場(chǎng)化后，對(duì)農(nóng)戶事前貼息將減弱農(nóng)戶還款激勵(lì)，同時(shí)可能引發(fā)富人尋租，擠出窮人，導(dǎo)致“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。

（三）貼息對(duì)象選取與扶貧貼息貸款績(jī)效

在扶貧貼息貸款利率市場(chǎng)化、金融機(jī)構(gòu)貸款決策自主權(quán)擴(kuò)大后，需要對(duì)借款的貧困農(nóng)戶給予貼息。雖然貼息對(duì)象最終是窮人，但在具體操作中，貼息資金可以直接補(bǔ)貼給窮人（事前或者事后），也可以補(bǔ)貼給承擔(dān)扶貧貸款的金融機(jī)構(gòu)（事前或者事后），金融機(jī)構(gòu)再以低息向窮人提供貸款而使窮人受益。貼息對(duì)象不同、貼息時(shí)間不同，扶貧貼息貸款的績(jī)效以及扶貧效果就會(huì)不同。

1.如果直接對(duì)農(nóng)戶貼息，應(yīng)選擇事后貼息

如果將貼息資金直接補(bǔ)貼給貸款對(duì)象，即金融機(jī)構(gòu)按現(xiàn)行市場(chǎng)利率對(duì)窮人發(fā)放貸款，經(jīng)縣（市）扶貧辦、財(cái)政局審核后，財(cái)政局將貼息資金直接核補(bǔ)給貸款對(duì)象，在貼息時(shí)間上可以選擇事后貼息或者事前貼息，那么如前所述，與事前貼息相比，事后貼息可以激勵(lì)借款農(nóng)戶按期還款，避免富人尋租，因而應(yīng)選擇事后貼息方式。

利率市場(chǎng)化后，貧困農(nóng)戶申請(qǐng)扶貧貼息貸款，將面臨現(xiàn)行的市場(chǎng)利率，設(shè)為IV，扶貧部門事后會(huì)對(duì)借款農(nóng)戶給予貼息率為IS的補(bǔ)貼。設(shè)借款農(nóng)戶的還款率為PH。此時(shí)，金融機(jī)構(gòu)自主確定是否發(fā)放扶貧貼息貸款、信貸供給和利率。由此，當(dāng)事后直接貼息給窮人時(shí)，窮人的效用函數(shù)為：

其中，RV表示投資回報(bào)率，f（Q）表示生產(chǎn)函數(shù)，Q表示窮人借款額度，C表示違約成本。

但需要指出的是，對(duì)窮人進(jìn)行事后貼息，貧困農(nóng)戶從銀行借款時(shí)面臨市場(chǎng)利率IV。①還款之后才將貼息發(fā)放給窮人，因此借款時(shí)窮人面臨的利率是現(xiàn)行的市場(chǎng)利率。部分貧困農(nóng)戶可能會(huì)覺(jué)得利率較高，或者事先無(wú)法籌集足夠資金，從而放棄申請(qǐng)扶貧貸款（貧困農(nóng)戶的信貸需求受到抑制），導(dǎo)致信貸市場(chǎng)出現(xiàn)價(jià)格配給問(wèn)題（Friedman，1990），扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生被動(dòng)偏離。

2.如果貼息資金補(bǔ)貼給金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)選擇事前貼息

如果將貼息資金補(bǔ)貼給金融機(jī)構(gòu)，即金融機(jī)構(gòu)按現(xiàn)行貸款利率扣除財(cái)政貼息率對(duì)窮人發(fā)放貸款，經(jīng)縣（市）扶貧辦、財(cái)政局審核后，財(cái)政局將貼息資金撥補(bǔ)給金融機(jī)構(gòu)，那么金融機(jī)構(gòu)要以低于市場(chǎng)利率的利率向貧困農(nóng)戶發(fā)放貸款。此時(shí)，貸款利率與市場(chǎng)利率之間存在差額，從而導(dǎo)致富人尋租、擠出窮人，還會(huì)出現(xiàn)低利息貸款所引發(fā)的違約率高的問(wèn)題。

針對(duì)補(bǔ)貼給金融機(jī)構(gòu)，貼息時(shí)間不同，影響也不同。如果事后貼息，金融機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)從農(nóng)戶貸款開(kāi)始到財(cái)政貼息到賬期間的貼息率（IS），①在 貧困農(nóng)戶獲取貸款并償還之后，金融機(jī)構(gòu)才能獲得政府貼息。這將制約金融機(jī)構(gòu)扶貧貸款供給的積極性；如果事前貼息，金融機(jī)構(gòu)扶貧貼息貸款的供給意愿會(huì)增強(qiáng)，供給數(shù)量增加。相比而言，針對(duì)補(bǔ)貼給金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)選擇事前貼息方式。

如果事前補(bǔ)貼給金融機(jī)構(gòu)，要求金融機(jī)構(gòu)按較低利率發(fā)放貸款，則窮人面臨的利率為IV-IS。此時(shí)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)窮人的價(jià)格配給問(wèn)題有所緩解，窮人的效用函數(shù)為：

其中，RV表示投資回報(bào)率，f（Q）表示生產(chǎn)函數(shù)，Q表示窮人貸款額度，C表示違約成本，PL表示貸款農(nóng)戶還款率。

3.補(bǔ)貼金融機(jī)構(gòu)與補(bǔ)貼借款農(nóng)戶相比，應(yīng)選擇直接補(bǔ)貼農(nóng)戶

由式（16）和式（17）可知，當(dāng)Q≥QIV＋C②我 國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不明晰，窮人缺乏合格的抵押品，其貸款方式一般為信用貸款或擔(dān)保貸款，因此Q≥QIV＋C在現(xiàn)實(shí)意義上是成立的。時(shí)，。③用式（17）減去式（16）即可得到。也就是說(shuō)，當(dāng)窮人的融資成本與其違約成本之和小于或等于貸款額度時(shí)，直接貼息給農(nóng)戶（事后）給其帶來(lái)的效用要大于貼息給金融機(jī)構(gòu)（事前）。因此，在選取貼息對(duì)象時(shí)，盡可能選擇直接貼息給借款農(nóng)戶（事后）。綜上分析，我們可以得到以下命題：

命題5：在選擇扶貧貼息貸款貼息對(duì)象時(shí)，直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶的效果更好。

命題6：在貼息時(shí)間選擇上，如果直接貼息給農(nóng)戶，則選擇事后貼息的效果更好；如果貼息給金融機(jī)構(gòu)，則選擇事前貼息的效果更好。

三、經(jīng)驗(yàn)證據(jù)：一個(gè)縣域扶貧貼息貸款管理改革的案例分析

為了提高扶貧效果，增強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)戶的信貸可得性，增加農(nóng)民的發(fā)展機(jī)會(huì)，提高農(nóng)民的發(fā)展能力，我國(guó)分別在2001年、2006年、2008年對(duì)扶貧貼息貸款制度進(jìn)行了改革試點(diǎn)。H省A縣是2006年的改革試點(diǎn)縣之一。2007年H省下發(fā)了《關(guān)于深化扶貧貼息貸款管理體制改革 切實(shí)做好信貸扶貧工作的通知》，出臺(tái)了《扶貧到戶貼息貸款項(xiàng)目管理試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)扶貧到戶貼息貸款項(xiàng)目、項(xiàng)目對(duì)象、相關(guān)部門職責(zé)、金融機(jī)構(gòu)確定、貼息率、貼息方式、申請(qǐng)程序、公示制度等作出規(guī)定。關(guān)于貼息方式，《辦法》規(guī)定：根據(jù)各地實(shí)際情況，可以選擇將貼息資金核補(bǔ)給金融機(jī)構(gòu)，也可以直接補(bǔ)貼給貸款對(duì)象。我們將主要對(duì)改革前后A縣的扶貧貼息方式及相關(guān)制度變化對(duì)“貧困瞄準(zhǔn)”效果的影響進(jìn)行觀察和實(shí)證分析。

（一）A縣扶貧貼息貸款運(yùn)行機(jī)制與管理辦法改革

A縣有四種財(cái)政貼息貸款項(xiàng)目：創(chuàng)業(yè)促就業(yè)貼息、農(nóng)業(yè)綜合部門貼息、專項(xiàng)貼息和扶貧扶弱貼息。隨著國(guó)家和省扶貧貼息管理體制和辦法的改革，A縣的扶貧貼息貸款管理自主權(quán)擴(kuò)大。對(duì)于到戶貸款，按照國(guó)家和省的改革規(guī)定，A縣2008年開(kāi)始制定新的扶貧貼息貸款管理具體辦法，并從2009年按照新的運(yùn)行機(jī)制執(zhí)行扶貧貼息貸款政策。改革內(nèi)容主要涉及承辦金融機(jī)構(gòu)選擇、貧困戶確定、貸款類型、申請(qǐng)流程、額度、期限、貼息對(duì)象、時(shí)間、貼息率和貸款利率、扶貧部門職責(zé)等（見(jiàn)表2）。

表2 改革前后A縣扶貧貼息貸款運(yùn)行機(jī)制動(dòng)態(tài)變化

由表2可知，A縣扶貧貸款在改革之后發(fā)生了幾個(gè)較為明顯的變化：（1）貼息對(duì)象由原來(lái)的“金融機(jī)構(gòu)”變?yōu)楝F(xiàn)在的“借款農(nóng)戶”；（2）貼息時(shí)間選擇由原來(lái)的“事前貼息（審批通過(guò)之后立即貼息）”變?yōu)楝F(xiàn)在的“事后貼息（償還貸款之后憑利息結(jié)算單獲取貼息）”；（3）貼息額度控制由原來(lái)的“固定貸款利率”變?yōu)楝F(xiàn)在的“固定貼息額度”，利率傾向于市場(chǎng)化。這些變化與理論部分的討論是契合的。

（二）A縣扶貧貼息貸款管理體制與運(yùn)行機(jī)制變化對(duì)“貧困瞄準(zhǔn)”的影響

改革前后A縣的扶貧貼息貸款管理體制特別是貼息方式發(fā)生了很大變化，主要體現(xiàn)在貼息額度控制、貼息時(shí)間選擇和貼息對(duì)象選取上。在貼息額度控制上，由原來(lái)的利率固定轉(zhuǎn)變?yōu)槔适袌?chǎng)化；在貼息時(shí)間選擇上，由事前貼息轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞筚N息；在貼息對(duì)象選取上，由貼息給金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯淤N息給農(nóng)戶。這些改革將影響扶貧效果。我們將主要利用改革前（2007年和2008年）和改革后（2010年和2011年）的相關(guān)數(shù)據(jù)資料，對(duì)貼息方式動(dòng)態(tài)變化及其對(duì)扶貧貸款績(jī)效的影響進(jìn)行分析。由于2009年是貸款管理制度改革的過(guò)渡期，加上臨時(shí)增加了專項(xiàng)貼息和創(chuàng)業(yè)促就業(yè)貼息，因此當(dāng)年扶貧部門并沒(méi)有具體數(shù)據(jù)。

1.改革后扶貧貸款額度增加，富人尋租現(xiàn)象在一定程度上得到緩解，但“貧困瞄準(zhǔn)”偏離問(wèn)題呈現(xiàn)強(qiáng)化趨勢(shì)

（1）改革后金融機(jī)構(gòu)的參與積極性有所提升，扶貧貸款的筆數(shù)和額度都有所增加。2007年發(fā)放到戶貼息貸款1 417萬(wàn)元，共403筆；2008年發(fā)放到戶貼息貸款1 944萬(wàn)元，共538筆；2010年發(fā)放到戶貼息貸款2 291萬(wàn)元，共557筆；2011年發(fā)放到戶貼息貸款4 472萬(wàn)元，共954筆（含婦女創(chuàng)業(yè)貼息貸款275筆）。這在某種程度上說(shuō)明，扶貧貼息貸款的市場(chǎng)化運(yùn)作對(duì)金融機(jī)構(gòu)參與扶貧貼息貸款有一定的激勵(lì)作用，它們的參與積極性有所提高。這在一定程度上驗(yàn)證了本文的命題1和命題2。

（2）富人尋租現(xiàn)象在一定程度上得到緩解。雖然改革后每筆貸款的平均規(guī)模增加，有偏向稍高收入農(nóng)戶的傾向，但是從貸款服務(wù)深度（平均貸款規(guī)模與當(dāng)年農(nóng)民純收入的比例）來(lái)看，這種偏離似乎并不嚴(yán)重。貸款服務(wù)深度越小，說(shuō)明對(duì)窮人的滲透越強(qiáng)。A縣2007年、2008年、2010年和2011年農(nóng)民的人均純收入分別為2 102元、2 490元、3 243元和3 898元，貸款服務(wù)深度分別為16.73、14.51、12.68和12.03。可見(jiàn)，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均收入增長(zhǎng)速度相比，扶貧貼息貸款規(guī)模增加并不快。同時(shí)，從貸款服務(wù)深度來(lái)看，可以認(rèn)為利率市場(chǎng)化在一定程度上緩解了富人尋租問(wèn)題。這在一定程度上驗(yàn)證了命題3及其推論和命題4。

（3）“貧困瞄準(zhǔn)”偏離問(wèn)題呈現(xiàn)強(qiáng)化趨勢(shì)。由于貼息對(duì)象是借款農(nóng)戶，而且是事后貼息，只有貸款結(jié)息后才能得到補(bǔ)貼。而銀行擁有貸款審批自主權(quán)，它們可以自主選擇貸款農(nóng)戶。此時(shí)，銀行往往出于風(fēng)險(xiǎn)方面的考慮，不愿向低收入貧困農(nóng)戶貸款，從而窮人受到信貸排斥。同時(shí)，利率由銀行根據(jù)實(shí)際借款人的情況自主決定，借款農(nóng)戶需先墊付利息，而后才能得到補(bǔ)貼；此外，借款農(nóng)戶還要支付擔(dān)保費(fèi)，從而增加了實(shí)際借款費(fèi)用。因此，這在一定程度上抑制了低收入貧困農(nóng)戶的信貸需求。

正是由于銀行的信貸決策自主權(quán)增加，低收入貧困農(nóng)戶受到排斥，貧困農(nóng)戶難以從銀行獲得貸款，而扶貧部門要將貼息資金用出去，只能對(duì)那些從銀行貸到款的農(nóng)戶給予貼息，由此可能導(dǎo)致扶貧貼息貸款政策與扶貧扶弱的目標(biāo)有所偏離。從A縣扶貧貼息貸款運(yùn)行情況可以看出這種傾向。

一是改革后每筆貸款的平均規(guī)模增加。改革前的2007年和2008年每筆貸款的平均規(guī)模為3.57萬(wàn)元，改革后的2010年和2011年每筆貸款的平均規(guī)模則為4.51萬(wàn)元。貸款規(guī)模增加在某種程度上意味著貸款對(duì)象更偏向收入稍高的農(nóng)戶。

二是非農(nóng)行業(yè)貸款占比有所增加。雖然H省頒發(fā)的《扶貧貼息貸款管理實(shí)施辦法》中規(guī)定，扶貧到戶貼息貸款主要用于扶持貧困戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目，但是在4年2 452筆扶貧貼息貸款中，90%以上的貼息對(duì)象在從事非農(nóng)行業(yè)。其中，改革之前兩年（2007年和2008年）貼息對(duì)象從事非農(nóng)行業(yè)的比重分別為92.80%和91.08%，而改革之后兩年（2010年和2011年）則分別為94.08%和93.80%（見(jiàn)表3）。這也在一定程度上表明“貼息給農(nóng)戶＋事后貼息”的方式依然存在“貧困瞄準(zhǔn)”偏離的問(wèn)題。這在一定程度上驗(yàn)證了本文的命題1、命題2、命題3、命題5、命題6及推論。

2.改革后扶貧貼息貸款不良率降低，貸款質(zhì)量提高

在2 452筆扶貧貼息貸款中，逾期率為2.04%，截至2012年7月，壞賬率為0.53%。改革后違約率明顯下降（見(jiàn)表4）。2007年（改革前）逾期率為1.62%，截至2012年7月，壞賬率為0.36%，而到2011年（改革后）這兩個(gè)值分別為0.73%和0.00%。這表明，改革之后貼息方式的變化使扶貧貼息貸款違約率下降。這與本文的命題1、命題2和命題3一致。其原因可能有兩個(gè)方面：一是扶貧貼息貸款運(yùn)作的市場(chǎng)化程度提高，金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款農(nóng)戶的篩選自主權(quán)增加，從而收入更高、從事非農(nóng)行業(yè)的農(nóng)戶獲得貸款的可能性更大，而這些農(nóng)戶的違約率可能更低；二是由于改革之后采取“貼息給農(nóng)戶＋事后貼息”的方式，借款農(nóng)戶只有償還了貸款、拿到銀行出具的利息結(jié)清單才能獲得貼息，而且貼息直接從財(cái)政賬戶劃到借款者在銀行的個(gè)人賬戶，這將激勵(lì)借款農(nóng)戶積極還款，從而違約率下降。

表3 A縣改革前后財(cái)政貼息貸款貼息對(duì)象從事行業(yè)分布情況

表4 A縣改革前后財(cái)政貼息貸款償還與違約情況

3.金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困農(nóng)戶慎貸，導(dǎo)致小額信貸貼息資金預(yù)算額度難以用足

由于扶貧貼息貸款運(yùn)行更趨市場(chǎng)化，金融機(jī)構(gòu)在選擇貸款農(nóng)戶和利率定價(jià)方面有了更多的自主權(quán)。而金融機(jī)構(gòu)往往對(duì)貧困農(nóng)戶貸款缺乏積極性，又由于只有貸到款且已償還貸款的農(nóng)戶才能獲得貼息，貼息貸款計(jì)劃、利息補(bǔ)貼額度難以用足。事實(shí)亦如此。2010年，A縣申報(bào)的扶貧貼息資金為120.39萬(wàn)元，實(shí)際審批資金也為120.39萬(wàn)元，占整個(gè)地級(jí)市區(qū)的15%。在2010年的557筆小額信用貼息貸款（到戶貼息貸款）中，貼息支出金額為119.06萬(wàn)元，剩下的1.33萬(wàn)元貸給了小企業(yè)。2011年，A縣核定的扶貧貼息資金為231.45萬(wàn)元，而954筆貼息貸款共支付貼息資金194.05萬(wàn)元，余下的被用于擴(kuò)充縣級(jí)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保基金。

由于A縣扶貧貼息貸款改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，貼息方式三個(gè)維度的改革是同時(shí)進(jìn)行的，現(xiàn)有的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)很難嚴(yán)格區(qū)分到底是哪一個(gè)維度的改革對(duì)改革前的某一具體問(wèn)題發(fā)揮了作用。但是在改革前后A縣的扶貧貸款實(shí)踐中，不同貼息方式所產(chǎn)生的扶貧貼息貸款績(jī)效在一定程度上驗(yàn)證了本文的命題1至命題6以及推論。

可以認(rèn)為，目前A縣的扶貧貼息貸款運(yùn)行模式是在現(xiàn)有農(nóng)戶金融行為的基礎(chǔ)上做出的一個(gè)次優(yōu)安排。在改革之前，扶貧貼息貸款違約率較高，為了確保貼息資金有效、可持續(xù)運(yùn)行，扶貧部門進(jìn)行了機(jī)制創(chuàng)新，采取了“事后貼息給農(nóng)戶”的方式。但是在現(xiàn)行的農(nóng)村金融制度下，窮人一般會(huì)被正規(guī)金融機(jī)構(gòu)所排斥，也難以被扶貧貼息政策所惠及，從而導(dǎo)致扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。因此，縣域扶貧貼息貸款運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上是在“貧困瞄準(zhǔn)”和“控制違約率”兩者之間進(jìn)行權(quán)衡。

四、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論與討論

本文首先從理論上探討了扶貧貼息貸款的利率管制模式、利率市場(chǎng)化模式以及不同貼息方式對(duì)貸款質(zhì)量、貧困瞄準(zhǔn)等的影響，并基于武陵山區(qū)某貧困縣扶貧貼息貸款管理體制改革與運(yùn)行的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)進(jìn)行了案例分析。

本文研究發(fā)現(xiàn)：（1）在存在利率倒掛、扶貧貸款利率低于市場(chǎng)利率的情況下，如果政府貼息不能熨平扶貧貸款利率與市場(chǎng)利率之間的差額，則金融機(jī)構(gòu)缺乏發(fā)放和管理貸款的積極性，導(dǎo)致扶貧貸款供給不足，而且利率倒掛越嚴(yán)重，貸款違約率就越高，貸款質(zhì)量也就越差。（2）在貼息貸款利率趨向市場(chǎng)化的情況下，貸款違約率會(huì)降低，但引發(fā)富人尋租問(wèn)題，同時(shí)金融機(jī)構(gòu)會(huì)將較多的貸款發(fā)放給富人而對(duì)窮人進(jìn)行配給，從而導(dǎo)致扶貧貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。（3）在扶貧貼息貸款利率市場(chǎng)化后，對(duì)農(nóng)戶事后貼息將激勵(lì)貸款農(nóng)戶還款，提高貸款質(zhì)量；但是由于金融機(jī)構(gòu)對(duì)窮人存在信貸排斥，扶貧貼息貸款的“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)會(huì)發(fā)生被動(dòng)偏離。（4）在扶貧貼息貸款利率市場(chǎng)化后，對(duì)農(nóng)戶事前貼息將減弱農(nóng)戶的還款激勵(lì)，同時(shí)可能引發(fā)富人尋租、擠出窮人，導(dǎo)致“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生偏離。（5）在選擇扶貧貼息貸款貼息對(duì)象時(shí)，直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶的效果更好。（6）在貼息時(shí)間的選擇上，如果直接對(duì)農(nóng)戶貼息，則選擇事后貼息的效果更好；而如果對(duì)金融機(jī)構(gòu)貼息，則選擇事前貼息的效果更好。

總之，在扶貧貼息貸款管理模式由利率管制轉(zhuǎn)向利率市場(chǎng)化、金融機(jī)構(gòu)擁有更大的決策自主權(quán)以及采取貸款償還后向貸款農(nóng)戶直接貼息的方式之后，扶貧貼息貸款規(guī)模增加，富人尋租問(wèn)題得到初步緩解，貸款質(zhì)量提升，但是貧困農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受到排斥、“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)偏離、貼息預(yù)算資金使用不足等問(wèn)題依然存在。

當(dāng)然，基于農(nóng)村金融供給市場(chǎng)的壟斷性假設(shè)，本文僅考慮了信貸供求雙方的單期契約問(wèn)題，而且僅刻畫(huà)了約束條件下的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)收益最大化、農(nóng)戶參與約束問(wèn)題，而并沒(méi)有將信貸供求雙方的多期契約問(wèn)題（動(dòng)態(tài)均衡）、農(nóng)戶信貸決策（在正規(guī)與非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)間選擇）等納入到理論分析中，這將成為未來(lái)進(jìn)一步研究的方向。

（二）政策建議

本文的研究結(jié)論具有以下政策含義：

1.對(duì)于貼息貸款政策，應(yīng)堅(jiān)持扶貧貼息貸款管理體制的市場(chǎng)化和分權(quán)化改革方向，繼續(xù)完善利率市場(chǎng)化、擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)自主權(quán)的扶貧貼息貸款管理體制。

2.對(duì)于扶貧貼息貸款的具體運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)采取“固定貼息額度（市場(chǎng)化利率）＋事后貼息＋貼息給借款者（窮人）”的貼息方式。但是由于這種貼息方式還可能引發(fā)“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)偏離、富人尋租等問(wèn)題，有以下幾點(diǎn)需要注意：

第一，固定貼息額度（市場(chǎng)化利率）會(huì)影響承貸銀行的積極性，甚至?xí)l(fā)貼息資金使用不足的狀況。因此，一方面，金融機(jī)構(gòu)要設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)約束機(jī)制，促使信貸員努力了解農(nóng)戶的信貸風(fēng)險(xiǎn)與貧困狀況，以便于扶貧貼息貸款在反貧困中發(fā)揮其應(yīng)有的作用；另一方面，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)扶貧管理制度的分權(quán)化改革，適當(dāng)增加地方政府的自主權(quán)，鼓勵(lì)其將貼息資金的一定比例用于設(shè)置或充實(shí)專門針對(duì)貧困人口的風(fēng)險(xiǎn)保證金、擔(dān)?；鸬龋瑤椭鹑跈C(jī)構(gòu)化解貼息貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)，提升金融機(jī)構(gòu)的信貸供給意愿，增加對(duì)貧困農(nóng)戶的信貸供給，進(jìn)而提高貧困農(nóng)戶的信貸可得性。

第二，由于存在信貸配給問(wèn)題，事后貼息會(huì)引發(fā)“貧困瞄準(zhǔn)”目標(biāo)發(fā)生被動(dòng)偏離，因此需要結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)政策，通過(guò)供應(yīng)鏈金融、抵押品創(chuàng)新等手段，切實(shí)提升貧困農(nóng)戶的信貸可得性，緩解信貸配給，提高扶貧貼息貸款政策對(duì)貧困農(nóng)戶的包容性。

第三，貼息給借款者會(huì)引發(fā)富人尋租、合謀等問(wèn)題，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)借款者建立一個(gè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，以便于扶貧貼息貸款更好地服務(wù)于窮人。

第四，鑒于目前貧困農(nóng)戶銀行貸款可得性較低的事實(shí)，要防止因信貸可得性差異而拉大貧富差距，激勵(lì)獲得貸款的農(nóng)戶發(fā)揮對(duì)受到信貸排斥貧困農(nóng)戶的帶動(dòng)與滲透作用。

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