國家治理視角下推進(jìn)公共資金績效審計創(chuàng)新的對策

段成鋼

國家審計是國家治理的重要組成部分，是實現(xiàn)良好國家治理的內(nèi)在需求，也是促進(jìn)實現(xiàn)和提升國家治理價值的制度基礎(chǔ)。作為國家治理重要工具的公共資金績效審計，在國家治理過程中越來越發(fā)揮著舉足輕重的作用。推進(jìn)公共資金績效審計的創(chuàng)新與發(fā)展，是充分履行公共受托責(zé)任及實現(xiàn)國家審計國家治理價值的內(nèi)在需要。國家審計要敢于擔(dān)當(dāng)，勇于創(chuàng)新，適時順應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，積極創(chuàng)新公共資金績效審計的模式和路徑，以促進(jìn)國家治理體系的完善，推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化。

一、公共資金績效審計實現(xiàn)國家治理價值的主要制約瓶頸

當(dāng)前的公共資金績效審計已出現(xiàn)制度、目標(biāo)和理念等滯后的問題，不能適應(yīng)國家治理目標(biāo)的調(diào)整，不能適應(yīng)國內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)形勢和國家治理環(huán)境的變化。這已成為公共資金績效審計實現(xiàn)國家治理價值的瓶頸和制約因素，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是當(dāng)前國家審計體制不順，公共資金績效審計的獨立性受到限制，不適應(yīng)國家治理環(huán)境變化的需要。我國現(xiàn)行的行政型審計領(lǐng)導(dǎo)模式實質(zhì)上是以法律的形式定位了我國國家審計具有濃厚的政府內(nèi)部審計監(jiān)督色彩，削弱了審計的獨立性。國家審計機(jī)關(guān)去監(jiān)督和問責(zé)同級黨委政府及相關(guān)責(zé)任主體顯然存在很多制約因素，而且隨著公共資金績效審計環(huán)境及國家治理環(huán)境的變化，這種體制弊端日益顯現(xiàn)，無法實現(xiàn)國家審計對權(quán)力監(jiān)督和制約的內(nèi)在要求。

二是公共資金績效審計目標(biāo)、審計范圍和審計方式已不適應(yīng)審計環(huán)境的變化，不適應(yīng)國家治理目標(biāo)調(diào)整的需要。公共資金績效審計賴以存在和發(fā)展的外部環(huán)境的劇烈變化，勢必要求更新公共資金績效審計目標(biāo)，適當(dāng)調(diào)整審計范圍，大膽創(chuàng)新審計方式方法。比如對國家軍事機(jī)構(gòu)及國防經(jīng)費的審計，對駐外機(jī)構(gòu)、境外投資、國有資產(chǎn)及境外國有企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)的審計監(jiān)督，這些還是國家審計機(jī)關(guān)從未觸及或較少涉及的領(lǐng)域，已不適應(yīng)國內(nèi)外審計環(huán)境的變化。

三是公共資金績效審計理念滯后，不適應(yīng)國家治理理念更新的客觀需要。盡管近年來全國各級審計機(jī)關(guān)在公共資金績效審計方面取得了一些成績，但從整體來看，全國的公共資金績效審計尚處于起步階段。由于審計理念相對滯后，對國家治理風(fēng)險評估、政府責(zé)任審計、公共政策審計、政府效能審計、環(huán)境審計、綠色GDP、幸福指數(shù)等方面的審計尚未有效啟動。比如，經(jīng)濟(jì)全球化浪潮下對國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全和文化安全的影響日益加大，金融風(fēng)險、貿(mào)易爭端、國家信息安全、突發(fā)公共事件、大氣霧霾、糧食安全、能源安全以及戰(zhàn)略物資儲備等矛盾和問題不斷凸顯，這些都是國家治理環(huán)境變化中遇到的新問題，新時期的公共資金績效審計也必須更新理念，順應(yīng)這種變化和需求。

四是審計方式和技術(shù)方法落后，審計法律體系滯后，不適應(yīng)國家治理發(fā)展的需要。當(dāng)前在中西部地區(qū)，尤其在一些基層審計機(jī)關(guān)，還沿用傳統(tǒng)的審計方式和方法，影響了審計質(zhì)量和審計效率的提高。加之國家審計法律體系相對滯后，面對日益臨近的知識經(jīng)濟(jì)，面對變遷巨大的審計環(huán)境，目前的審計法律規(guī)范體系已明顯不適應(yīng)公共資金績效審計的發(fā)展，一些法律法規(guī)建設(shè)甚至還滯后于公共資金績效審計實踐，制約審計作用空間和執(zhí)法手段的法律法規(guī)瓶頸較多，不利于審計作用的充分發(fā)揮。

五是公共資金績效審計問責(zé)問效機(jī)制尚未建立，不利于國家治理價值的實現(xiàn)。健全完善的公共資金績效審計問責(zé)問效制度是實現(xiàn)國家審計有效問責(zé)的制度保障，目前國家審計、國家治理的制度設(shè)計中涉及公共資金績效審計問責(zé)問效的相關(guān)內(nèi)容仍然很少。對一些問題機(jī)構(gòu)和官員的問責(zé)因涉及敏感的問題而變的撲朔迷離，不能充分滿足社會公眾的知情權(quán)，也一定程度上影響了政府的公信力，削弱了國家治理的權(quán)威和效能。

六是公共資金績效審計發(fā)展不平衡，審計管理相對滯后，不利于國家治理效能的提高。當(dāng)前，我國中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的績效審計環(huán)境、審計理念、審計技術(shù)手段和裝備條件、經(jīng)費保障水平、審計人力資源配備等諸多方面都較東部、南部地區(qū)有很大差距，成為公共資金績效審計發(fā)展的瓶頸，直接制約了國家審計的長遠(yuǎn)發(fā)展。

二、推動實現(xiàn)國家治理價值及公共資金績效審計創(chuàng)新的路徑分析

（一）重新定位國家審計目標(biāo)，立足于維護(hù)國家安全，包括維護(hù)國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全和信息安全?；趧討B(tài)的公共受托責(zé)任理論，作為公共責(zé)任委托人的社會公眾則越來越關(guān)注由政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展引發(fā)的諸如政治穩(wěn)定、區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)環(huán)境惡化等政治、經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等一系列問題，也要求代理人在國家治理中能有效發(fā)現(xiàn)、防范和化解這些矛盾和問題。隨著國家治理目標(biāo)的更新，公共資金績效審計亦應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽R別和化解政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中面臨的各種風(fēng)險和考驗，公共資金績效審計的目標(biāo)應(yīng)立足于維護(hù)國家安全，包括維護(hù)國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全和信息安全。

（二）適時創(chuàng)新國家審計體制，增強(qiáng)國家審計獨立性和威懾力。在國家審計體制創(chuàng)新中，應(yīng)嘗試運用生態(tài)政治學(xué)的思維，更多的關(guān)注公共資金績效審計所處的具體的政治生態(tài)環(huán)境，關(guān)注國家審計在這個特殊生態(tài)鏈中所處的地位及發(fā)揮作用的效能和空間，以改革創(chuàng)新精神探索適應(yīng)國家審計未來使命和發(fā)展方向的體制模式。

（三）構(gòu)建公共服務(wù)型績效審計，推動國家治理價值的實現(xiàn)。

一是探索構(gòu)建公共服務(wù)型績效審計?；趪抑卫硪暯牵操Y金績效審計不能僅局限于傳統(tǒng)審計領(lǐng)域，還必須進(jìn)行創(chuàng)新與重構(gòu)。以維護(hù)國家安全為主要目標(biāo)，結(jié)合國家審計的環(huán)境變遷，探索構(gòu)建公共服務(wù)型績效審計。當(dāng)前，要強(qiáng)化公共服務(wù)意識，樹立公共服務(wù)績效審計理念，強(qiáng)化人本理念，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向和績效評估理念，開展對政府責(zé)任履行情況和公共政策制定及執(zhí)行情況的評估，強(qiáng)化問責(zé)和問效機(jī)制建設(shè)，加大審計結(jié)果公開力度，促進(jìn)政府由權(quán)威治理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，推動民主法治理念和國家治理價值的實現(xiàn)。

二是順應(yīng)公共資金績效審計環(huán)境的變化，密切關(guān)注政府預(yù)算管理、政府投資重大建設(shè)項目、環(huán)保資金、扶貧資金、社會保障、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、公共政策制定與執(zhí)行效果（如民眾幸福指數(shù)、健康指數(shù)、空氣指標(biāo)、基尼系數(shù)、透明指數(shù)、社會滿意度等）、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等公共受托責(zé)任的履行情況。要進(jìn)一步強(qiáng)化對政府公共受托責(zé)任履行情況及維護(hù)國家安全有序運行的監(jiān)督制約機(jī)制的再監(jiān)督，建立和完善有效的政府績效評價指標(biāo)體系和審計信息披露機(jī)制，健全完善審計體制，不斷加大跟蹤審計力度，積極拓展國家審計的作用空間，促進(jìn)實現(xiàn)公共資金績效審計的國家治理價值。

三是建立健全問責(zé)問效機(jī)制，加大問責(zé)問效力度。牢記及順應(yīng)黨和政府重托，社會公眾的期待，建立健全對公共資金績效審計事項進(jìn)行全面問責(zé)問效的法律規(guī)定，制定適用于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專門的問責(zé)法律規(guī)范，加大公共資金績效審計問責(zé)力度，滿足社會公眾的知情權(quán)，推動建立健全我國問責(zé)機(jī)制和責(zé)任追究制度，完善國家審計信息披露力度和審計結(jié)果公告制度，加大審計結(jié)果公告力度，提升政府的公信力，確保公共權(quán)力在陽光下高效運行。

四是完善審計整改制度，加大審計整改力度。應(yīng)適時創(chuàng)新和完善公共資金績效審計后續(xù)整改的督查督促方式，細(xì)化審計整改制度規(guī)定，明確相關(guān)責(zé)任主體的整改責(zé)任，嚴(yán)格約束整改時限和報告時間，加大審計整改公告力度，以細(xì)致完善的制度消除審計整改的瓶頸，確保公共資金績效審計整改到位。

（四）重塑公共資金績效審計理念，拓寬審計視野，提升國家治理效能。

公共資金績效審計應(yīng)充分發(fā)揮國家審計作為國家治理“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭示和抵御功能，維護(hù)民主法治，推動落實“責(zé)任、透明、法治、廉潔”及公平正義等理念。維護(hù)國家安全，密切關(guān)注國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全和文化安全并積極探尋解決對策，關(guān)注日益突出的如經(jīng)濟(jì)下行壓力、金融風(fēng)險、貿(mào)易爭端、信息安全、糧食安全、霧霾治理、能源安全以及戰(zhàn)略物資儲備等矛盾和問題，積極提出化解策略并及時反饋相關(guān)部門。探索實施軍事機(jī)構(gòu)審計的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)對境外投資、境外國有資產(chǎn)、國有企業(yè)的審計監(jiān)督，維護(hù)國家境外資產(chǎn)的安全完整，促進(jìn)不斷完善國家治理，進(jìn)而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會健康、可持續(xù)發(fā)展。

（五）創(chuàng)新公共資金績效審計方式方法，重構(gòu)審計法律體系，為國家治理提供及時的“預(yù)警”信息和“修復(fù)”服務(wù)

一是創(chuàng)新國家審計的作用方式，發(fā)揮“防火墻”的“抵御功能”，為經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展保駕護(hù)航。積極服務(wù)改善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展系統(tǒng)的外在環(huán)境和運行質(zhì)量，促進(jìn)全面維護(hù)國家安全。

二是創(chuàng)新公共資金績效審計技術(shù)方法。充分利用現(xiàn)代信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，積極探索運用計算機(jī)審計技術(shù)手段，應(yīng)逐步采取現(xiàn)場審計與網(wǎng)絡(luò)審計相結(jié)合的方式，實行動態(tài)跟蹤和過程監(jiān)督。積極探索實施實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、智能化、實時化、主動式的審計方式，開展網(wǎng)絡(luò)化動態(tài)監(jiān)督，實現(xiàn)審計手段的現(xiàn)代化，以提高公共資金績效審計的國家治理效能。

三是積極重構(gòu)公共資金績效審計法律體系。適時修改完善《審計法》及其實施條例以及一系列制約國家審計作用空間和執(zhí)法手段的相關(guān)法律法規(guī)，建立完善適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、知識經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的審計法律體系，拓展公共資金績效審計的國際視野，改革現(xiàn)行審計管理體制，擴(kuò)大審計執(zhí)法權(quán)限，不斷完善公共資金績效審計的執(zhí)法手段，增強(qiáng)審計的獨立性和威懾力。

（六）創(chuàng)新審計管理和審計發(fā)展，促進(jìn)公共資金績效審計和國家治理效能的全面提高

一是創(chuàng)新公共資金績效審計發(fā)展，促進(jìn)審計的全面、均衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步深化財政審計、政府投資審計、涉農(nóng)資金審計、金融風(fēng)險管理審計，探索公共政策審計和政府責(zé)任審計，拓寬審計的范圍，延伸審計的觸角，不斷創(chuàng)新和完善公共資金績效審計的評價指標(biāo)體系，創(chuàng)新評價模式和問責(zé)方式。加大對中西部地區(qū)審計機(jī)關(guān)在經(jīng)費、信息技術(shù)裝備、人員培訓(xùn)等方面的支持力度，加大東西部地區(qū)審計機(jī)關(guān)的對口支援和人員交流力度，消除公共資金績效審計發(fā)展的制約瓶頸，促進(jìn)公共資金績效審計能力和水平的全面提升。

二是創(chuàng)新審計干部管理。積極探索啟動國家審計人員審銜制度，建立完善審計人員激勵機(jī)制，激發(fā)審計隊伍的活力。要以作風(fēng)為基礎(chǔ)，能力為重點，業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向，錘煉作風(fēng)，提振精神，培育和發(fā)展審計文化，營造積極向上的文化氛圍和精神追求，大力弘揚“責(zé)任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻(xiàn)”的審計核心價值觀，打造一支政治堅定、業(yè)務(wù)過硬、作風(fēng)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明的審計隊伍，促進(jìn)審計隊伍整體素質(zhì)的全面提升。

三是創(chuàng)新公共資金績效審計質(zhì)量管理。積極拓寬公共資金績效審計的范圍和空間，逐步實行公共資金績效審計的全覆蓋。適時引入全面質(zhì)量管理理念， 構(gòu)建科學(xué)的審計質(zhì)量管理體系，對公共資金績效審計工作實施全員、全過程、全方位的審計質(zhì)量管理。健全審計質(zhì)量管理，實行審計項目分級分類管理，強(qiáng)化公共資金績效審計項目質(zhì)量的量化考核。四是加強(qiáng)公共資金績效審計的科學(xué)組織與管理，推進(jìn)完善多專業(yè)融合、多視角分析、多方式組合的審計組織方式，強(qiáng)化審計現(xiàn)場管理，建立健全科學(xué)的考核激勵機(jī)制，加強(qiáng)人力資源整合、廉政建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，全面提升審計隊伍的業(yè)務(wù)水平和信息化程度，增強(qiáng)服務(wù)國家治理的能力，促進(jìn)公共資金績效審計和國家治理效能的全面提高。

四、結(jié)論

公共資金績效審計既是完善國家治理的有效手段，也是促進(jìn)實現(xiàn)國家治理價值的重要基石。現(xiàn)代國家審計實質(zhì)上是以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的方式，其職責(zé)集中體現(xiàn)為對受托責(zé)任的監(jiān)督與問責(zé)。公共資金績效審計也隨著提升國家治理效能及推進(jìn)國家治理價值實現(xiàn)的過程而不斷創(chuàng)新和發(fā)展。加快民主法治進(jìn)程，加大對權(quán)力制衡的力度，實現(xiàn)政府、市場和公民社會的良性互動，要不斷增強(qiáng)公共資金決策的透明度，提升公共資金績效審計的效能和公信力，推動國家治理向善治的邁進(jìn)，促進(jìn)維護(hù)社會公平正義，增強(qiáng)國家治理的活力和動力，在加快公共資金績效審計創(chuàng)新與發(fā)展的過程中實現(xiàn)國家審計的國家治理價值，以推動國家審計的長遠(yuǎn)發(fā)展，促進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化。

（作者單位：商洛市審計局）