國家審計后續(xù)整改機(jī)制研究

陜西省審計廳課題組

一、國家審計整改工作存在的問題

（一）有關(guān)審計整改的法律法規(guī)規(guī)定不明確，易形成審計整改具體執(zhí)行中的障礙。例如，對于被審計單位拒絕或拖延整改的行為，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏明確的處理處罰依據(jù)，新修訂的《審計法實(shí)施條例》只是明確可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行和建議處分權(quán)，如何申請、哪些內(nèi)容可以申請并沒有具體規(guī)定；新修訂的《國家審計準(zhǔn)則》也只是明確依法采取必要措施，至于必要措施的具體內(nèi)容是什么、如何采取并沒有闡述。這很容易導(dǎo)致審計整改檢查落實(shí)不到位，審計機(jī)關(guān)的執(zhí)行能力大打折扣。此外，審計部門沒有關(guān)于審計整改工作的具體操作規(guī)范也易導(dǎo)致執(zhí)行不力。

（二）審計整改的合力尚未有效形成。被審計單位是否整改，審計機(jī)關(guān)缺少獨(dú)立的制約措施或辦法，需要借助外力，形成強(qiáng)有力的審計整改聯(lián)動機(jī)制。但目前我國審計整改聯(lián)動機(jī)制明顯匱乏。一是審計整改檢查職能主要由審計機(jī)關(guān)履行，其他部門很少參與；二是缺少各部門整改聯(lián)席會議制度；三是與人民法院配合不夠緊密，人民法院強(qiáng)制執(zhí)行審計整改的情況較少。

（三）審計人員對審計整改檢查的積極性不夠高，做法不夠科學(xué)。審計人員對審計整改積極性不夠高，重審計輕整改、重信息輕報告，對被審計單位是否真實(shí)整改缺少實(shí)地調(diào)查核實(shí)。部分審計整改檢查報告或簡報過于依賴被審計單位整改文件，有的甚至只是將被審計單位報送材料內(nèi)容的順序調(diào)整一下。究其原因，這與當(dāng)前的審計業(yè)績考核機(jī)制不健全不無關(guān)聯(lián)。此外，目前審計整改檢查的做法也不夠科學(xué)，普遍采取的是“誰審計誰負(fù)責(zé)”的原則，即由審計項(xiàng)目的審計組長或主審人員負(fù)責(zé)跟蹤落實(shí)整改情況，并兼顧指導(dǎo)被審計單位整改和資料收集工作。其優(yōu)點(diǎn)是審計人員熟悉情況，工作可以保持連貫性。但由于審計任務(wù)繁重，審計人員實(shí)在是分身乏術(shù)。另外，部分審計人員思想認(rèn)識中存在畏難情緒，也導(dǎo)致了“重審計、輕處理”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（四）審計整改的實(shí)際效果難以量化。目前，我國審計機(jī)關(guān)對審計整改程度沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，缺乏量化指標(biāo)，易導(dǎo)致被審計單位對違規(guī)問題的整改采取不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。例如，同一類型問題，對被審計單位既可以采取行政處罰，也可以采取行政處分，且均有較大幅度的自由裁量權(quán)。而審計機(jī)關(guān)的《審計決定書》等審計結(jié)論性文書中則常常出現(xiàn)“按照相關(guān)法規(guī)糾正”或“予以整改”的模糊性整改要求，從而無法對整改程度進(jìn)行量化考核，難以衡量整改是否到位。再如，對于整改的程度也局限于定性分析，分為已整改、部分整改、未整改三類，未形成有效的定量分析，也就很難判斷整改的實(shí)際效果。

（五）審計整改效果與審計項(xiàng)目計劃的關(guān)聯(lián)性不緊密。當(dāng)前，許多審計機(jī)關(guān)在年度項(xiàng)目計劃安排中，沒有把以前審計的整改效果作為選擇項(xiàng)目的一個重要依據(jù)，在審計內(nèi)容的確定方面，也往往沒有把整改情況作為一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，導(dǎo)致審計人員僅僅只關(guān)注本次需要查處的問題。

（六）部分審計機(jī)關(guān)重“事后整改”輕“事中整改”。當(dāng)前，部分審計機(jī)關(guān)比較重“事后整改”輕“事中整改”，這與審計業(yè)績考核機(jī)制有關(guān)?！笆潞笳摹币仔纬烧牡牧炕笜?biāo)，因?yàn)樗瑢徲嫴樘幍膯栴}、審計決定及審計報告中陳述的審計建議，審計組能據(jù)此撰寫整改簡報，并反饋回被審計單位因整改而產(chǎn)生的新制度，取得審計業(yè)績；而“事中整改”不易形成整改的量化指標(biāo)，不易形成量化的審計業(yè)績。

（七）整改所需時間、審計結(jié)果公告所需整改時限與法定整改時限三者間存在沖突。被審計單位審計整改所需時間與整改問題的嚴(yán)重性、復(fù)雜性緊密相關(guān)，有難、中、易之分，有些問題確實(shí)在90日內(nèi)無法解決（審計法定整改時限90日），更不要提在審計結(jié)果公告所需整改時限內(nèi)（低于審計法定時限90日）完全整改到位，三者之間存在現(xiàn)實(shí)沖突。當(dāng)然，從審計結(jié)果公告的時效性考慮，常要求被審計單位整改時限低于法定整改時限，但這種做法易導(dǎo)致審計組依據(jù)被審計單位整改文件起草整改檢查報告或?qū)徲嫼唸?，對被審計單位是否整改沒有調(diào)查和核實(shí)，易產(chǎn)生審計風(fēng)險。

二、國家審計整改存在問題的原因

一是一些被審計單位認(rèn)識不到位，重視當(dāng)時的審計，輕視審計查出問題的整改。有的認(rèn)為只要把應(yīng)繳未繳的財政資金、稅金或罰沒收入上繳后，就算是落實(shí)了審計決定，就算是進(jìn)行了審計整改；也有的被審計單位、部門從維護(hù)自身利益出發(fā)，應(yīng)付審計整改。二是一些審計人員認(rèn)為，審計整改是被審計單位的事情， 與審計機(jī)關(guān)的關(guān)系不大。重視審計項(xiàng)目計劃的完成和違紀(jì)資金的收繳，而未將審計整改與審計查出問題放在同等重要位置。因此，對督促審計整改的態(tài)度并不積極。有的審計報告、審計決定中提出的審計意見或建議的可行性較差， 具體操作性不強(qiáng)， 造成被審計單位難以落實(shí)。三是對被審計單位是否審計整改到位、成效如何，缺乏評判的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。對審計整改不到位或走過程的單位、部門，缺乏相應(yīng)的處理手段，沒有建立相應(yīng)的問責(zé)制度，審計整改往往是流于形式。四是審計整改后續(xù)跟蹤不夠。由于大多數(shù)審計機(jī)關(guān)沒有專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T監(jiān)督審計決定、審計意見的落實(shí)，評估審計整改的效果，使審計機(jī)關(guān)的督促整改工作處于比較被動的地位。五是有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合督促審計整改的機(jī)制尚未形成。督促被審計單位進(jìn)行審計整改不僅僅是審計機(jī)關(guān)的責(zé)任， 還應(yīng)包括主管部門、監(jiān)察、財政、稅務(wù)、工商等部門的參與及協(xié)調(diào)配合，以促使被審計單位進(jìn)行審計整改，使審計整改的力度和深度不斷加強(qiáng)。

三、審計整改的措施與建議

（一）政府還需高度重視

一是政府領(lǐng)導(dǎo)要提高對審計工作重要性的認(rèn)識，擺正審計與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，擺正審計與社會安定的關(guān)系。不能把他們對立起來，要辯證地看待審計對提高部門單位領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)決策能力和執(zhí)行力、依法行政和依法理財能力以及防腐拒變等能力的重要作用。審計在揭露問題的同時，還對那些具有規(guī)律性、普遍性的問題進(jìn)行深入分析，進(jìn)一步從制度、體制、政策層面上提出加強(qiáng)管理、深化改革的建議，落實(shí)整改措施和辦法，促進(jìn)各級政府及其各部門依法行政。二是政府領(lǐng)導(dǎo)要督促相關(guān)部門建立督促整改的制度辦法，各個有關(guān)部門建立密切合作，相互協(xié)調(diào)配合，依法行政、各司其職、信息共享、聯(lián)系暢通、查處及時的整改工作聯(lián)動機(jī)制。比如，建立聯(lián)席會議制度并定期召開聯(lián)席會議。三是政府領(lǐng)導(dǎo)要高度重視審計整改工作，加強(qiáng)對審計整改工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。要經(jīng)常過問審計整改，督促整改落實(shí)。要形成政府主要領(lǐng)導(dǎo)定期聽取審計工作，尤其是審計整改工作的制度。例如，人大常委會就審計報告中披露的問題和整改結(jié)果進(jìn)行質(zhì)詢，或作出加強(qiáng)審計整改的專項(xiàng)決定，政府就應(yīng)積極回應(yīng)，并研究相應(yīng)的加強(qiáng)審計整改工作的意見或措施。

（二）部門之間應(yīng)積極配合

一是審計應(yīng)當(dāng)與司法、紀(jì)檢監(jiān)察、財政以及有關(guān)主管部門加強(qiáng)聯(lián)系，爭取支持配合。審計發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違法問題和經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索，要及時移交紀(jì)檢監(jiān)察或司法機(jī)關(guān)查處，相關(guān)部門對審計移交的案件線索也應(yīng)及時處理，并反饋處理結(jié)果。二是對于重點(diǎn)整改單位和重要的審計整改事項(xiàng)，黨委、政府督辦部門應(yīng)當(dāng)將其納入督辦事項(xiàng)，列出清單，要求被審計單位及相關(guān)單位限期整改。三是定期召開審計整改會議，督促整改進(jìn)度，對整改不到位的進(jìn)行通報批評，并對涉及單位的領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行問責(zé)。四是紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)將審計整改結(jié)果納入黨風(fēng)廉政建設(shè)、行風(fēng)政風(fēng)建設(shè)內(nèi)容，進(jìn)行考核評議；組織人事部門在干部任免、評先樹模等工作中，對審計查出問題整改工作不力、整改效果差的單位和責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)慎重考慮，必要時應(yīng)當(dāng)簽署否定意見；實(shí)行年度目標(biāo)任務(wù)考核時，應(yīng)當(dāng)將審計查出問題的整改情況納入目標(biāo)考核體系，作為重要的內(nèi)容進(jìn)行認(rèn)真考核。五是建立財政審計決定日常協(xié)辦制度。審計報告、審計決定抄送財政部門，財政部門應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助落實(shí)審計決定，包括依法扣繳或采取其他措施。在具體操作上，重點(diǎn)把握好三個環(huán)節(jié)：一是把握好組織領(lǐng)導(dǎo)環(huán)節(jié)。成立由政府首長任組長，審計、監(jiān)察、財政、政府督查等部門主要負(fù)責(zé)人任成員的督促整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對督促整改工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。二是把握好督促整改方案制定環(huán)節(jié)。審計機(jī)關(guān)受政府委托，代擬審計督促整改方案，明確目標(biāo)，分解任務(wù)，制定措施，提出要求。督促整改方案經(jīng)政府常務(wù)會討論通過后，下發(fā)各責(zé)任單位和責(zé)任人執(zhí)行、落實(shí)。三是把握好工作部署落實(shí)環(huán)節(jié)。審計工作報告結(jié)束后，政府根據(jù)人大常委會的審議意見，在第一時間召開常務(wù)會議，專題研究、部署督促整改工作，要求各相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人按照要求在規(guī)定時間內(nèi)上報督促整改和整改結(jié)果報告。

（三）納入審計部門考核

將審計整改內(nèi)容列入審計部門考核，可以有兩層含義：一是將審計整改工作納入政府對審計部門的目標(biāo)考核中，將審計部門一把手作為第一責(zé)任人。增大壓力和動力，才能真正引起審計部門領(lǐng)導(dǎo)的重視，使其徹底轉(zhuǎn)變“重審計、輕整改，重報告、輕效果”的思想意識，提高對審計整改工作的主動性和緊迫感，從而考慮建立健全審計整改的機(jī)構(gòu)、審計整改的目標(biāo)責(zé)任制以及建立審計整改臺賬等一系列整改工作機(jī)制，促進(jìn)審計整改工作的順利開展、有效完成。二是審計機(jī)關(guān)要把將審計整改作為機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)部門年度目標(biāo)管理考核的內(nèi)容。要將審計整改工作的目標(biāo)任務(wù)和要求，分解到機(jī)關(guān)各相關(guān)部門，相關(guān)部門再分解到人，并制定明確的獎懲辦法。

關(guān)于專職督促整改部門。審計督促整改的部門（法規(guī)、審理或其他綜合部門）負(fù)責(zé)列出本審計機(jī)關(guān)審計計劃與審計整改對照表，對照審計項(xiàng)目計劃，核實(shí)審計項(xiàng)目完成、審計檔案與審計整改工作臺賬、審計整改匯總情況，對應(yīng)納入整改工作范疇；而未列入整改工作的，所在業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)作出書面解釋；因?qū)徲嬳?xiàng)目跨年度等原因未列入當(dāng)年整改工作的，應(yīng)做好備案，督促業(yè)務(wù)部門在次年上半年補(bǔ)入，做到不留盲點(diǎn)。

關(guān)于審計業(yè)務(wù)部門。一是負(fù)責(zé)對審計組提交的所有本部門實(shí)施項(xiàng)目審計整改工作方案、審計整改結(jié)果情況進(jìn)行跟蹤督查。跟蹤督查的內(nèi)容包括：執(zhí)行審計處理處罰決定的情況；審計揭示問題的糾正和建立長效管理機(jī)制的情況；要求自行糾正事項(xiàng)的糾正情況；采納審計建議的情況；審計移送處理事項(xiàng)的落實(shí)情況；其他需要跟蹤督查的事項(xiàng)。跟蹤督查的基本程序包括：對照被審計單位向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)報送的審計整改結(jié)果報告，檢查被審計單位整改的執(zhí)行情況，重點(diǎn)檢查被審計單位糾正問題、落實(shí)建議和建立健全相關(guān)制度的情況。二是在跟蹤督查基礎(chǔ)上，審定審計組提出的商請有關(guān)部門協(xié)助落實(shí)審計整改工作的意見，并撰寫審計整改情況綜合報告及填制和匯總本部門審計整改情況表，在審計機(jī)關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)審核后提交給審計機(jī)關(guān)法規(guī)部門（或綜合、審理機(jī)構(gòu)）。三是負(fù)責(zé)對被審計單位及有關(guān)人員違反黨紀(jì)、政紀(jì)的行為，及時移送紀(jì)檢、監(jiān)察等部門，對涉嫌犯罪的，及時移送司法機(jī)關(guān)。

（四）媒體的高關(guān)注度

1.加快審計整改速度。可以利用媒體輿論反映速度快、影響震動大的特點(diǎn)，把審計發(fā)現(xiàn)的問題“曝光”，促使被審計單位迅速徹底整改，提高審計整改的效率效果。諸多審計查出問題及其案例的公告證明，引起媒體高度關(guān)注，會引來各方議論、形成輿論焦點(diǎn)熱點(diǎn)，甚至掀起輿論高潮，從而督促被審計單位迅速采取措施，加速問題審計整改，也實(shí)現(xiàn)了整改結(jié)果的對外披露。2.解決審計整改難題。審計整改工作中常常遇到這樣的情形，有些問題是違紀(jì)違規(guī)“病情”發(fā)作在下屬單位，“病根”卻在其上級機(jī)關(guān)、在相關(guān)的行業(yè)或?qū)I(yè)主管部門，問題不曝光就慢慢成了難以醫(yī)治的“疑難之癥”。借助于媒體的高關(guān)注度，這些審計整改難題就會很快引起被審計單位上級機(jī)關(guān)、相關(guān)的行業(yè)或?qū)I(yè)主管部門的高度重視，一方面抓緊自身問題的自查自糾，另一方面利用內(nèi)部自上而下高效、便捷的行政手段，督促被審計單位整改；同時，媒體的高關(guān)注度，也促使紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法司等執(zhí)法部門和銀行、證券等外部單位，進(jìn)一步增強(qiáng)協(xié)作配合意識，提高工作效率，達(dá)到審計查出問題及時、全面和徹底的得以整改。3.穩(wěn)步推進(jìn)審計公告制度。審計公告制度的推行，毋庸置疑，對審計整改工作、乃至整個審計工作起了巨大的推動作用。審計工作畢竟只是政府工作的一部分，審計機(jī)關(guān)畢竟還是政府的一個組成部門，審計及其結(jié)果的公告還必須嚴(yán)格遵守規(guī)定的程序，審計公告制度的實(shí)行也必須穩(wěn)步推進(jìn)。

（課題組成員：李永奇 馮均科 李中澍 朱慶林 萬 雷 王學(xué)金 梁厚富 張麗達(dá)）