基于國家治理的政府環(huán)境審計(jì)策略

王愛華+李寶英

近年來，我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢嚴(yán)峻，國家在積極開展環(huán)保工作的同時(shí)，也需要政府環(huán)境審計(jì)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用，通過揭露體制、機(jī)制和政策問題，不斷改善我國生態(tài)環(huán)境，確保國家實(shí)施有效的生態(tài)環(huán)境管理，推動(dòng)國家生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)良治。

一、完善審計(jì)立法，加強(qiáng)法治建設(shè)

我國在審計(jì)監(jiān)督方面基本上形成了以《中華人民共和國審計(jì)法》（以下簡稱《審計(jì)法》）和《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》（以下簡稱《審計(jì)法實(shí)施條例》）為主的監(jiān)督、監(jiān)察體系。但《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》中均未涉及環(huán)境保護(hù)和環(huán)境審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容，這使得政府環(huán)境審計(jì)工作不僅缺乏合理的法律依據(jù)，也缺乏相應(yīng)的實(shí)施指導(dǎo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致國家審計(jì)機(jī)關(guān)在開展環(huán)境審計(jì)工作時(shí)無法保持應(yīng)有的權(quán)威性，或多或少地遭受被審計(jì)單位的怠慢和抵觸。因此，為了實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境審計(jì)的制度化和規(guī)范化，建議在《審計(jì)法》或《審計(jì)法實(shí)施條例》中明確如下內(nèi)容：

（一）審計(jì)主體

生態(tài)環(huán)境是典型的公共物品，政府理所應(yīng)當(dāng)全面參與并發(fā)揮主力作用。因此，政府環(huán)境審計(jì)的主體主要是各級審計(jì)機(jī)關(guān)。

（二）審計(jì)客體

政府環(huán)境審計(jì)的客體較為廣泛，包括政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及社會(huì)公眾生活領(lǐng)域的環(huán)境事項(xiàng)等。具體有：環(huán)境保護(hù)部門、國家能源部門、國土資源部門、發(fā)改委、城市公用事業(yè)單位、水利部門、資源環(huán)保工程建設(shè)管理單位、國有企事業(yè)單位、化工能源等高能耗和高污染行業(yè)。

（三）審計(jì)內(nèi)容

政府環(huán)境審計(jì)主要包括以下兩方面內(nèi)容：合規(guī)性審計(jì)和績效審計(jì)。合規(guī)性審計(jì)是對被審計(jì)單位是否遵守相關(guān)的環(huán)保、審計(jì)法律法規(guī)進(jìn)行的審計(jì)，如企業(yè)的排污量是否超過了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；績效審計(jì)是對被審計(jì)單位生態(tài)建設(shè)活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以及環(huán)保資金使用效益進(jìn)行的審計(jì)。

二、推行聯(lián)合審計(jì)，形成治理網(wǎng)絡(luò)

政府環(huán)境審計(jì)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，在實(shí)際工作中對環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)需要大量的環(huán)境技術(shù)指標(biāo)，涉及到環(huán)境學(xué)、工程學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多方面的知識。政府審計(jì)人員多出身于財(cái)會(huì)、審計(jì)專業(yè)，單純依靠他們難以完成環(huán)境領(lǐng)域的專業(yè)工作。因此，為了克服政府環(huán)境審計(jì)工作中的技術(shù)性障礙，實(shí)現(xiàn)各方面審計(jì)資源的整合，更好地促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建議采取以下措施：

（一）建立聯(lián)合審計(jì)模式

審計(jì)機(jī)關(guān)可以聯(lián)合會(huì)計(jì)師事務(wù)所、環(huán)保部門、國土資源部門、水利部門和農(nóng)業(yè)部門等機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合審計(jì)項(xiàng)目組，針對特定的環(huán)境問題，發(fā)揮各部門所長，編制全面、可行的審計(jì)方案，實(shí)現(xiàn)各部門密切配合又各司其職。同時(shí)，為避免審計(jì)內(nèi)容的交叉、重復(fù)，審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行政府環(huán)境審計(jì)之前，應(yīng)與曾審計(jì)該單位的會(huì)計(jì)師事務(wù)所取得聯(lián)系，獲得相應(yīng)的審計(jì)資料和結(jié)果，充分利用注冊會(huì)計(jì)師的工作成果，做到一審多果、一審多用。通過這種跨部門的合作和聯(lián)動(dòng)，可以有效減少審計(jì)資源的浪費(fèi)，提高審計(jì)效率。

（二）擴(kuò)充審計(jì)力量

審計(jì)機(jī)關(guān)可以聘請環(huán)境工程技術(shù)專家，對審計(jì)人員進(jìn)行資源環(huán)境專業(yè)知識和技能的培訓(xùn)，優(yōu)化審計(jì)人員的知識結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)，提高其專業(yè)勝任能力和綜合業(yè)務(wù)水平。必要時(shí)可以直接引進(jìn)生態(tài)專家和資源環(huán)境人才等加入環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目組，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，逐步建立起一支復(fù)合型的環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍，打造一支環(huán)境審計(jì)的“精銳之師”，以此提高環(huán)境審計(jì)的效果。

三、將政府環(huán)境審計(jì)納入黨政干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，實(shí)現(xiàn)滲透式治理

當(dāng)前，我國部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人為了政府和個(gè)人政績，不惜以環(huán)境污染為代價(jià)，片面追求任期內(nèi)管轄區(qū)域或單位經(jīng)濟(jì)利益的快速增長，走“殺雞取卵”式的發(fā)展道路，大肆破壞生態(tài)環(huán)境，加之對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)基本上采取的是離任審計(jì)，造成部分領(lǐng)導(dǎo)干部根本無視環(huán)境保護(hù)效益與經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，長此以往勢必給國家和人民的生命、財(cái)產(chǎn)帶來嚴(yán)重威脅。

2010年 12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，其中第十八條中規(guī)定，在對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)關(guān)注“與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)保效益情況”。這一規(guī)定為政府環(huán)境審計(jì)注入了一劑“強(qiáng)心針”，使得政府環(huán)境審計(jì)上升到審計(jì)黨政干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人履職盡責(zé)層面，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)有必要也有根據(jù)將環(huán)境審計(jì)融入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)當(dāng)中。

將政府環(huán)境審計(jì)融入黨政干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，要求審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)不單單關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，還要將區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入與績效情況也作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容，以環(huán)境審計(jì)來督促領(lǐng)導(dǎo)干部樹立“環(huán)保優(yōu)先”的使命感和責(zé)任感。建議從離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)兩方面分別加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)：

（一）離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下三方面內(nèi)容：

一是審計(jì)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行情況。如：檢查各級政府和國有企業(yè)有無違反國家節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境法律、法規(guī)和政策的情況、是否根據(jù)本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況制定了與之相適應(yīng)的區(qū)域環(huán)境保護(hù)政策和制度，以及對以上法律、法規(guī)和政策的執(zhí)行效果如何。

二是審計(jì)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境建設(shè)和環(huán)境治理的資金運(yùn)用情況。如：審查環(huán)保專項(xiàng)資金的征收、分配、使用和管理情況，檢查區(qū)域環(huán)境保護(hù)投入是否達(dá)標(biāo)，環(huán)保資金是否存在偷漏拖欠、擠占挪用、損失浪費(fèi)等現(xiàn)象，環(huán)保資金資助項(xiàng)目是否符合產(chǎn)業(yè)政策、審批程序是否合規(guī)以及已完工項(xiàng)目效益性等。

三是審計(jì)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益并重，注重評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境履職情況。如：對比分析經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，評價(jià)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是否超過資源環(huán)境所付出的代價(jià)，檢查單位GDP 能耗下降率、水環(huán)境質(zhì)量、空氣環(huán)境質(zhì)量、“三廢”處理率、主要污染物總量減排達(dá)標(biāo)率等指標(biāo)是否達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)必須對其任職時(shí)的環(huán)保責(zé)任履行情況進(jìn)行定期或突擊審查，審查領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間的決策是否造成環(huán)境污染生態(tài)系統(tǒng)退化，審查其是否有包庇、放任和縱容環(huán)境損害的違法、違規(guī)行為等。

另外，建議采取環(huán)境責(zé)任“一票否決制”，如果黨政干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人未盡環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)義務(wù)，則其業(yè)績整體評估為不合格。以此促使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀和科學(xué)發(fā)展觀，使之在認(rèn)識上和行動(dòng)上都能有效統(tǒng)一到國家狠抓落實(shí)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)上來，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感。

四、加大審計(jì)結(jié)果問責(zé)力度，提高治理效果

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。對違反本法規(guī)定，造成環(huán)境污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。根據(jù)所造成的危害后果處以罰款；情節(jié)較重的，對有關(guān)責(zé)任人員由其所在單位或者政府主管機(jī)關(guān)給予行政處分”。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)要重視環(huán)境審計(jì)的結(jié)果，客觀地評價(jià)功和過，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的環(huán)境污染問題要分清是主觀責(zé)任還是客觀責(zé)任，是現(xiàn)任責(zé)任還是前任責(zé)任，是集體責(zé)任還是個(gè)人責(zé)任，是領(lǐng)導(dǎo)干部的直接責(zé)任還是主管責(zé)任，從而確定問題的責(zé)任歸屬對象，嚴(yán)肅處理當(dāng)事單位和當(dāng)事人。建立行之有效的政府環(huán)境審計(jì)問責(zé)機(jī)制，應(yīng)主要做好如下幾方面的工作：

（一）問責(zé)主體

應(yīng)建立一個(gè)以審計(jì)機(jī)關(guān)為主，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政主管部門、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾為輔的審計(jì)問責(zé)主體制度。各方合力，形成高效的問責(zé)機(jī)制，從對事的審計(jì)追到對人的審計(jì)，層層落實(shí)，做好責(zé)任調(diào)查和責(zé)任追究工作。

（二）問責(zé)結(jié)果

應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)干部的獎(jiǎng)懲、晉升與環(huán)境保護(hù)履責(zé)情況掛鉤，對積極進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)、主動(dòng)治理環(huán)境污染的相關(guān)人員進(jìn)行嘉獎(jiǎng)和提拔，對逃避環(huán)境保護(hù)責(zé)任、違反環(huán)保法律法規(guī)以及治污不力的相關(guān)人員進(jìn)行處罰和處分，真正把環(huán)境保護(hù)責(zé)任的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用到重大經(jīng)濟(jì)決策、重要人事任免等程序機(jī)制和處置機(jī)制中。

（三）后續(xù)審計(jì)

由于環(huán)境污染具有先隱形后顯性和持續(xù)性等特點(diǎn)，為了防止個(gè)別部門和單位在審計(jì)期間防污、治污，審計(jì)過后卻大肆排污，審計(jì)機(jī)關(guān)在結(jié)束審計(jì)工作后應(yīng)對被審計(jì)單位的環(huán)保工作進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督，促使其堅(jiān)持進(jìn)行水污染防治。同時(shí)對被審計(jì)單位的利益相關(guān)者和周邊社區(qū)居民進(jìn)行回訪，一旦發(fā)現(xiàn)存在上述問題嚴(yán)懲不貸。

環(huán)境審計(jì)問責(zé)機(jī)制將審計(jì)結(jié)果與權(quán)力監(jiān)督、評價(jià)和制衡相結(jié)合，做到“查處一個(gè)，威懾一方”，能更好地對被審計(jì)單位進(jìn)行制衡，實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)由發(fā)現(xiàn)和揭露問題向促進(jìn)國家善治轉(zhuǎn)變，發(fā)揮政府環(huán)境審計(jì)的長效治理功能。

（作者單位：山東科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）