打造依法治國(guó)2.0版

郭鐵

10月20日至23日，十八屆四全會(huì)在京召開，這是我國(guó)改革開放以來開會(huì)時(shí)間最晚的一次四中全會(huì)，也是中共第一次以“依法治國(guó)”為主題的中央全會(huì)。全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。

十八屆三中全會(huì)提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，依法治國(guó)亟需升級(jí)到2.0版。本屆四中全會(huì)為實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法給出了頂層設(shè)計(jì)。

加強(qiáng)憲法實(shí)施

四中全會(huì)公報(bào)中，有關(guān)憲法的表述值得關(guān)注。除強(qiáng)調(diào)憲法在“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”中的核心地位外，全會(huì)還重點(diǎn)提及加強(qiáng)憲法實(shí)施。

“憲法是我國(guó)的根本大法”已經(jīng)成為一種常識(shí)，但在長(zhǎng)期實(shí)踐中很難直接用上憲法，這就涉及到憲法實(shí)施的問題。

我國(guó)憲法建立了具有中國(guó)特色的違憲審查制度，即由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)施憲法監(jiān)督工作，進(jìn)行違憲審查；由全國(guó)人大專門委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行違憲審查。

2000年，由全國(guó)人大制定的立法法依據(jù)憲法，規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行違憲審查的基本程序。

據(jù)媒體報(bào)道，2003年發(fā)生在廣州的孫志剛案中，畢業(yè)于北京大學(xué)的3名博士就曾以公民的身份向全國(guó)人大常委會(huì)提出對(duì)國(guó)務(wù)院于1982年制定的《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查的建議；北京大學(xué)法學(xué)院的賀衛(wèi)方等5名教授也曾以公民的身份向全國(guó)人大提出對(duì)《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查的建議，這兩份建議最終都沒有得到任何答復(fù)。

“違憲審查制度”也是著名法學(xué)家江平長(zhǎng)期關(guān)注的一個(gè)問題。他在接受媒體采訪時(shí)指出，缺乏違憲審查制度是現(xiàn)在憲法存在的一個(gè)最大不足。現(xiàn)在民眾權(quán)利受到破壞，有一部分原因是因?yàn)橹苯舆`反了憲法而受到破壞。“如備受關(guān)注的房屋拆遷，隨便一個(gè)地方政府都有自己的地方法規(guī)?！?/p>

“這次四中全會(huì)能夠把憲法的解釋問題和憲法的實(shí)施問題提出來，對(duì)推動(dòng)憲法實(shí)施、真正落實(shí)依憲執(zhí)政、依憲治國(guó)、依憲行政，是一個(gè)非常有利的舉措。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、訴訟制度與司法改革研究中心副主任湯維健說。

如何確保違憲審查制度今后不再“沉默”？北京大學(xué)憲法行政法研究中心常務(wù)副主任張千帆在接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為，“從法律上講，政府有一個(gè)行為、一個(gè)規(guī)定侵犯了公民，公民可以提出來，讓憲法監(jiān)督委員會(huì)審查。政治上，需要通過政治上的程序來追究，比如美國(guó)的彈劾制度?！?/p>

確保司法公正

“保證公正司法、提高司法公信力?！彼痉w制改革早在此次四中全會(huì)召開前就已成為媒體熱議的焦點(diǎn)。

通讀公報(bào)可以發(fā)現(xiàn)，無論是建立領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法、插手具體案件處理的記錄，還是探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，都表達(dá)了同一個(gè)理念，那就是司法領(lǐng)域的去行政化及確保法院、檢察院依法獨(dú)立行使職權(quán)。

云南省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)田成有曾撰文指出，目前中國(guó)的法官?zèng)]有尊貴感，待遇很低，工作辛苦，壓力很大。在審判實(shí)踐中，司法的行政化趨勢(shì)不斷加劇，行政化的層層審批制、合議庭“合而不議”、審委會(huì)“審者不判、判者不審”等問題，導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤的責(zé)任不清，審判的效率不高。上下級(jí)法院的內(nèi)部請(qǐng)示代替了不同審級(jí)的獨(dú)立裁判，由此帶來人情案、關(guān)系案、腐敗案也是層出不窮。

在湯維建看來，四中全會(huì)提出的“推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”是非常重要的一個(gè)亮點(diǎn)，也是司法去行政化去行政化的一種表現(xiàn)。

“法院目前既行使審判權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)，相當(dāng)于既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，實(shí)踐中法院判決執(zhí)行難、執(zhí)行亂的現(xiàn)象，與審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)沒徹底分離這種體制有一定關(guān)系。法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，不是執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行應(yīng)該有司法行政機(jī)關(guān)行使，使審判職能與司法行政職能的分離。”

“領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法、插手具體案件處理的記錄”則是保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的重要舉措。

根據(jù)憲法規(guī)定，我國(guó)實(shí)行“一府兩院”的管理模式，“一府兩院”的地位理應(yīng)是平等的，但在現(xiàn)實(shí)中，由于財(cái)政、人事權(quán)力牢牢握在政府手中，“兩院”在某些地區(qū)已成政府的附屬部門。有媒體評(píng)論指出，政府對(duì)本應(yīng)平行的司法部門行使了監(jiān)督控制的權(quán)力，一些地方甚至出現(xiàn)了法院就某些案件向政府匯報(bào)，黨委政府決定審判基調(diào)的現(xiàn)象。

針對(duì)這些問題，習(xí)近平總書記在2014年中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)社會(huì)公平正義是政法工作的核心價(jià)值追求”。

改革試點(diǎn)先行

如何確保此次四中全會(huì)依法治國(guó)的精神能夠真正落地，湯維健認(rèn)為，司法改革要立法先行，要通過及時(shí)修改法律來實(shí)行改革，比如檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟的問題，光靠文件是不行的，一定要規(guī)定到法律上面，所以就需要修改民事訴訟法。“另外，這么豐富的改革內(nèi)容要建章立制，逐漸盡快落實(shí)，同時(shí)要細(xì)化一些可操作性的舉措?！?/p>

事實(shí)上，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，就已對(duì)深化司法體制改革作出了全面部署。

6月，上海、廣東、吉林、湖北、湖南、海南、青海6個(gè)省市成為司法體制改革的先行試點(diǎn)。

“試點(diǎn)最主要是實(shí)行司法人員分類管理，最終目的在于強(qiáng)調(diào)法官和檢察官獨(dú)立行使職權(quán)?！睖S健說，“獨(dú)立行使職權(quán)是一個(gè)權(quán)力下放過程，但也要相應(yīng)地強(qiáng)調(diào)責(zé)任，所以就誕生了責(zé)任終身制和責(zé)任倒查問責(zé)制?！?/p>

他認(rèn)為，各地應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況有側(cè)重地推進(jìn)，但司法改革要掌握一個(gè)最重要的基本原則，那就是要系統(tǒng)全面地推進(jìn)，不能只強(qiáng)調(diào)某一方面，忽視另一方面。如不能只強(qiáng)調(diào)放權(quán)，不強(qiáng)調(diào)責(zé)任和監(jiān)督；也不能一味強(qiáng)調(diào)責(zé)任和監(jiān)督，不強(qiáng)調(diào)放權(quán)。同時(shí)，對(duì)司法人員的職業(yè)保障要做好。

“這幾個(gè)方面要同時(shí)兼顧，否則改革會(huì)遇到一些阻力，比如一直強(qiáng)調(diào)責(zé)任不強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，可能很多人才會(huì)流失，挫傷司法人員積極性；如果只強(qiáng)調(diào)放權(quán)，權(quán)力就會(huì)過大，反而缺乏應(yīng)有的約束，導(dǎo)致司法公正問題。”湯維健說。endprint