高低落差

張琰+劉亞晴

戶口，被視為“中國(guó)第一證件”，一個(gè)人從出生到死亡，事事與之相關(guān)。新中國(guó)戶籍制度改革形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對(duì)國(guó)家推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程、調(diào)控人口流動(dòng)作用巨大，但在經(jīng)濟(jì)與體制的雙重轉(zhuǎn)軌下，這一制度的消極影響也越來(lái)越明顯。過(guò)去30年，我國(guó)對(duì)戶籍制度多次改革，但改革的速度與公眾期盼仍有不小的距離。

2014年7月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，全國(guó)新一輪戶籍制度改革大幕拉開(kāi)。中共中央總書(shū)記習(xí)近平在會(huì)議上指出，戶籍制度改革要“因地制宜地實(shí)行差異化落戶政策”。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全國(guó)人戶分離的人口為2.89億，其中流動(dòng)人口為2.45億。而國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2013》顯示：“2010年第六次人口普查時(shí)，新生代流動(dòng)人口已經(jīng)超過(guò)流動(dòng)人口半數(shù)，總量達(dá)1.18億。全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2012年流動(dòng)人口的平均年齡約為28歲，他們外出年齡更輕，流動(dòng)距離更長(zhǎng)，流動(dòng)原因更趨多元，也更青睞大城市。在有意愿落戶城市的新生代流動(dòng)人口中，超過(guò)七成希望落戶大城市?！?/p>

此番戶籍改革的目標(biāo)，一是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，二是基本建立新型戶籍制度。改革的實(shí)際進(jìn)程究竟如何？《瞭望東方周刊》通過(guò)梳理全國(guó)27個(gè)省會(huì)城市的最新落戶政策，試圖“測(cè)量”出各個(gè)城市設(shè)置落戶門檻的“尺寸”，并探究影響地方落戶政策的因素。

省會(huì)中廣州、杭州、西安落戶門檻最高

過(guò)去30年，從中央到地方，新出臺(tái)的實(shí)質(zhì)性城市落戶政策并不少，開(kāi)辟了多條城市落戶渠道，并放寬了某些渠道的落戶條件，如新生兒可隨母或父落戶、購(gòu)房落戶，城市落戶從以指標(biāo)控制為主轉(zhuǎn)向以準(zhǔn)入條件控制為主，在某些大城市以居住證代替暫住證并將居住證與常住戶口接軌等。

尤其是近幾年，地方版的戶籍新政不斷出臺(tái)，各地差別化的落戶政策相繼落地，呈現(xiàn)出地區(qū)差異。

一般而言，城市落戶渠道分為投資、就業(yè)、家庭團(tuán)聚、特殊貢獻(xiàn)和其他渠道等。由于家庭團(tuán)聚、特殊貢獻(xiàn)和其他渠道，在各地落戶政策的差別不大，且涉及人數(shù)較少，因此本刊在分析各地落戶政策上，重點(diǎn)只關(guān)注前兩個(gè)渠道：投資和就業(yè)。

所謂的投資落戶，是指通過(guò)在戶口遷入地投資一定的額度來(lái)獲取當(dāng)?shù)爻Ｗ艨?。這一形式最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代末的安徽，當(dāng)時(shí)安徽省某地方政府出臺(tái)了出售城市戶口的政策，隨后在湖北、河南和江蘇等地的小城鎮(zhèn)也推出了這種戶口政策。

此后又出現(xiàn)了一種介于常住戶口與居住證之間的過(guò)渡性戶口，即藍(lán)印戶口。上世紀(jì)90年代，藍(lán)印戶口在全國(guó)各地的中小城市大規(guī)模盛行，上海和深圳兩個(gè)特大城市也分別于1994年和1996年推出了此類政策。雖然藍(lán)印戶口持有者可以享受部分戶口所在地的居民權(quán)利，但在教育、社會(huì)福利等方面仍與戶籍人口存在著較大差別。

1998年，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題意見(jiàn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）中明確提出，“在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來(lái)源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶”?！锻ㄖ烦雠_(tái)后各地均按照當(dāng)?shù)厍闆r制定了投資、納稅、購(gòu)買商品房達(dá)到一定金額可以取得當(dāng)?shù)爻Ｗ艨诘恼摺?/p>

投資落戶渠道反映出的是地方政府對(duì)于資金、資源的爭(zhēng)取。

所謂就業(yè)落戶，則按照學(xué)歷和工作技能的要求，分為人才引進(jìn)和普通就業(yè)兩類。其中人才引進(jìn)類落戶對(duì)于申請(qǐng)者有較高的學(xué)歷要求，一般由當(dāng)?shù)厝耸虏块T受理，而普通就業(yè)落戶更側(cè)重于在工作資歷和技能方面對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行篩選，其手續(xù)一般由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)受理。

就業(yè)落戶渠道反映出地方政府對(duì)于技術(shù)和人才的爭(zhēng)奪。

復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院曾對(duì)我國(guó)主要城市的落戶門檻作了數(shù)據(jù)分析，根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)的測(cè)算，對(duì)這些城市的落戶門檻高低作出排名。

在這個(gè)評(píng)價(jià)體系內(nèi)，省會(huì)城市落戶門檻從高到低的前十名城市依次是：廣州、杭州、西安、濟(jì)南、南京、南寧、海口、福州、成都、武漢。（注：因拉薩沒(méi)有相關(guān)數(shù)據(jù)，在排名中未體現(xiàn)）。

從排名來(lái)看，落戶門檻高的省會(huì)城市一般是綜合實(shí)力強(qiáng)、落戶需求大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的一線城市；從地域分布來(lái)看，落戶門檻高的省會(huì)城市主要位于東部地區(qū)；落戶門檻低的城市則相對(duì)集中在中西部地區(qū)。

這表明，在自然環(huán)境、地理區(qū)位以及政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多重因素作用下，各城市設(shè)置落戶門檻時(shí)呈現(xiàn)出較大差別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低與落戶門檻高低似乎成正比，同時(shí)流動(dòng)人口比例越高的城市，落戶準(zhǔn)入條件也會(huì)越高。

調(diào)整落戶政策“曲線救市”

雖然城市落戶政策呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，但各地的政策焦點(diǎn)，仍然無(wú)一例外地指向了財(cái)富和人才。

戶籍管理權(quán)限由中央下放到地方，因此地方政府在設(shè)置落戶條件時(shí)，目標(biāo)必然是“吸引實(shí)現(xiàn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需的生產(chǎn)要素”。

以投資落戶的渠道為例，在一些城市，購(gòu)房是可以落戶的，但購(gòu)房落戶的具體要求，各地政策不盡相同。

從各地最新的落戶政策看，對(duì)購(gòu)房面積或金額要求最低的是中部城市鄭州——所購(gòu)房屋建筑面積不小于56平方米即可以遷入兩人戶口；緊隨其后的是西寧和南京，都要求購(gòu)房面積不小于60平方米；對(duì)購(gòu)房面積要求最高的是西部城市昆明，主城區(qū)及呈貢縣購(gòu)房120平方米以上才可申請(qǐng)本人、配偶和未成年子女落戶。

而南昌、太原、長(zhǎng)沙等中部城市對(duì)于購(gòu)房落戶則沒(méi)有面積或金額的要求，只要擁有一套產(chǎn)權(quán)房屋，就可以辦理本人及共同生活的直系親屬落戶手續(xù)。

落戶政策中不涉及購(gòu)房的省會(huì)城市只有一個(gè)——西安。

事實(shí)上，落戶政策的制定會(huì)受到諸多因素影響，比如房地產(chǎn)市場(chǎng)。

2011年2月21日，河北省石家莊市政府公布了限購(gòu)措施，3天后，石家莊市公安局就公布進(jìn)一步放寬戶籍的政策，規(guī)定“只要在石家莊市區(qū)或縣（市）城區(qū)合法經(jīng)營(yíng)、依法納稅六個(gè)月以上；連續(xù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)六個(gè)月以上；連續(xù)務(wù)工六個(gè)月以上的省內(nèi)人員都可以辦理落戶手續(xù)?！边@與一年前出臺(tái)的“市區(qū)連續(xù)工作并繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)五年以上”落戶政策相比，門檻大幅度降低。這一“史上最低落戶門檻”也被解讀為政府“曲線救市”的表現(xiàn)之一。endprint

這種調(diào)整落戶政策“曲線救市”的做法，在2014年更為突出。

4月1日，南昌市出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》正式實(shí)施，新規(guī)定顯示，在南昌投資30萬(wàn)元以上購(gòu)買非住宅物業(yè)，就可申請(qǐng)落戶。

5月29日，?？谑姓?wù)會(huì)議也通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，放寬海南省戶籍購(gòu)房者在?？谫?gòu)房落戶政策：購(gòu)單套房面積120平方米以上可落戶5人。

另?yè)?jù)媒體報(bào)道，截至目前，廣東省及杭州、寧波、無(wú)錫、常州、鄭州、沈陽(yáng)等共16個(gè)城市進(jìn)行了政策微調(diào)，其中，以長(zhǎng)三角地區(qū)松綁城市最為集中，且大部分為三四線城市。

投資落戶：省會(huì)中蘭州門檻高

對(duì)于實(shí)際投資和納稅落戶，各城市設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)差距更大，從10萬(wàn)元到300萬(wàn)元不等。

落戶門檻排行第二位的杭州，在投資落戶方面要求也很高，對(duì)于鼓勵(lì)類項(xiàng)目的企業(yè)每投資100萬(wàn)元人民幣，可辦理1名專職人員落戶；總投資額在500萬(wàn)元人民幣以上的，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、隨遷配偶及未成年子女可落戶。

同樣是100萬(wàn)元投資門檻的省會(huì)城市，還有南京、石家莊和呼和浩特。

西部城市蘭州的投資落戶門檻是省會(huì)城市中最高的，在該市投資300萬(wàn)元以上并繳納稅費(fèi)的投資者，可在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地落戶。

投資落戶門檻為50萬(wàn)元及以上的省會(huì)城市有福州、昆明、哈爾濱、烏魯木齊。其余城市多為50萬(wàn)元以下。

廣州、?？诘瘸鞘性谕顿Y落戶上沒(méi)有開(kāi)口子。

?？谠?004年曾發(fā)布了“投資和購(gòu)房辦理入戶暫行辦法”，對(duì)可落戶的投資領(lǐng)域作了詳細(xì)規(guī)定，如投資福利、公益、教育、高新技術(shù)等領(lǐng)域，投資額在人民幣50萬(wàn)元，即可辦理2人入戶；投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開(kāi)發(fā)性農(nóng)業(yè)、工業(yè)項(xiàng)目，50萬(wàn)元可辦理1人入戶；投資旅游業(yè)，150萬(wàn)元的可辦理1人入戶。

但該政策連同購(gòu)房入戶政策一起在2010年12月被叫停。2014年6月1日，?？谑杏种匦聠?dòng)了新的階段性購(gòu)房入戶政策，而投資入戶政策沒(méi)有重啟。

此外，在個(gè)體工商戶通過(guò)納稅落戶方面，各地方政策差別并不明顯。

門檻要求最低的是西部城市西寧，僅需當(dāng)年納稅5000元或三年累計(jì)納稅10000元以上、在該市擁有合法固定住所，即可為本人、無(wú)工作配偶、未婚子女落戶。

濟(jì)南規(guī)定，當(dāng)年納稅30000元或三年累計(jì)納稅50000元以上，且擁有固定住所、按時(shí)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的投資者，可為自己及配偶、未成年子女落戶。

南京則要求連續(xù)兩年每年納稅10000元以上，可為本人、配偶、未婚子女落戶。

武漢的要求是，1998年7月1日后，三年內(nèi)累計(jì)納稅額達(dá)到30萬(wàn)元且在武漢市有自己的住房，可申報(bào)2人的戶口。

放寬要求吸引人才

除了投資落戶，就業(yè)也是落戶的主要渠道。無(wú)論是普通就業(yè)還是人才引進(jìn)，對(duì)學(xué)歷、專業(yè)等要求降低，表明各地希望以落戶政策來(lái)吸引更多年輕的人才和勞動(dòng)力。

2014年6月12日，武漢市人社局宣布，從7月1日起，武漢將進(jìn)一步放寬就業(yè)創(chuàng)業(yè)高校畢業(yè)生的落戶限制，年齡放寬，要求降低。只要具備本科學(xué)歷、35周歲以內(nèi)，研究生學(xué)歷、40周歲以內(nèi)，提供學(xué)歷學(xué)位、勞動(dòng)合同、一年社保繳納證明以及住所證明，就可在武漢市落戶。

此外，最新版的廣州市引進(jìn)人才入戶辦法也進(jìn)一步調(diào)低學(xué)歷門檻——具有普通高等教育本科以上學(xué)歷并有學(xué)士以上學(xué)位，或具有經(jīng)教育部認(rèn)證的國(guó)（境）外學(xué)士以上學(xué)位，或具有本科以上學(xué)歷且具有相關(guān)專業(yè)中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)資格或執(zhí)業(yè)資格等，均可落戶。

同時(shí)，本科以上學(xué)歷、高級(jí)工、艱苦工種人員夫婦雙方只要一方滿足入戶條件，即可入戶。對(duì)比此前需要夫妻雙方均滿足條件才能入戶，簡(jiǎn)化許多。

入戶年齡限制也有所放寬，中職、高級(jí)工入戶年齡放寬到35歲，碩士落戶年齡從35歲放寬到40歲，博士則進(jìn)一步放寬到45歲。大部分科技、金融等高學(xué)歷的外來(lái)人口，在廣州工作后想落戶，基本都可以走引進(jìn)人才之路。

而杭州2014年的就業(yè)落戶政策規(guī)定，落戶人需具有全日制普通高校本科以上學(xué)歷（45歲以下），具有中級(jí)以上專業(yè)技術(shù)職稱，或全日制普通高校緊缺專業(yè)的大專學(xué)歷；應(yīng)屆碩士研究生可先落戶后就業(yè)。此外，浙江本省高校非在職的應(yīng)屆畢業(yè)生（未婚、30歲以下）也可落戶。

近幾年，山東省濟(jì)南市的人才引進(jìn)落戶門檻也在不斷降低。早在2007年，濟(jì)南就曾頒布實(shí)施《普通大中專院校畢業(yè)生接收落戶實(shí)施細(xì)則》，明確大專、中專學(xué)歷畢業(yè)生，只要在濟(jì)南落實(shí)就業(yè)單位并與單位簽訂勞動(dòng)合同，按時(shí)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，聘用期達(dá)到規(guī)定期限，就可辦理接收手續(xù)。

2009年，濟(jì)南市公安局又出臺(tái)規(guī)定，降低畢業(yè)生落戶的門檻，取消了?？飘厴I(yè)生落戶和專科學(xué)歷職工調(diào)動(dòng)落戶均必須工作滿三年的限制。2014年，濟(jì)南還將進(jìn)一步放寬引進(jìn)人才的落戶條件。

從各地就業(yè)落戶的政策來(lái)看，石家莊、武漢、南昌、昆明、太原等地要求本科學(xué)歷，長(zhǎng)春、成都、哈爾濱等地需要大專學(xué)歷，沈陽(yáng)、南寧、烏魯木齊、鄭州、銀川、呼和浩特、貴陽(yáng)等地則只需中專以上學(xué)歷。

省會(huì)城市中只有廣州實(shí)行積分制

在落戶門檻從高到低的排行中，廣州位居第一。

這一排名與其超大城市的身份相符，也與其流動(dòng)人口數(shù)量最多有關(guān)。根據(jù)廣東省公安廳統(tǒng)計(jì)，廣東現(xiàn)有流動(dòng)人口近3000萬(wàn)，居全國(guó)第一。其中約70%為外省流入，95%以上集中于珠三角地區(qū)。

流動(dòng)人口同樣有入戶需求。中山大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究所曾做過(guò)廣東農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告，在受訪的農(nóng)民工中，97%打算留在廣東繼續(xù)工作和生活。為了滿足流動(dòng)人口的落戶需求，2010年11月，廣州市政府批準(zhǔn)了《廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積分制入戶辦法實(shí)施細(xì)則》，標(biāo)志著廣州市積分制入戶正式實(shí)施。

根據(jù)當(dāng)時(shí)的《細(xì)則》規(guī)定，申請(qǐng)入戶人員積滿85分可提出入戶申請(qǐng)。積分體系共12項(xiàng)指標(biāo)，包括文化程度、參加社保、社會(huì)貢獻(xiàn)、住房、投資納稅等。文化程度上，大學(xué)本科可得80分，技師或事業(yè)單位工勤技術(shù)崗位二級(jí)、中級(jí)職稱可得60分；參加社保五個(gè)險(xiǎn)種每個(gè)險(xiǎn)種每滿一年積1分；參加獻(xiàn)血、義工、慈善捐贈(zèng)等社會(huì)服務(wù)等也可得分。農(nóng)民工及非廣州市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員，均可按積分制入戶政策執(zhí)行。

廣州積分制落戶政策實(shí)行以來(lái)，進(jìn)行了多批次積分排名，每次的入圍分?jǐn)?shù)均在130分左右。而積分入戶實(shí)行固定指標(biāo)，每年為3000個(gè)。

2014年，廣州積分落戶再出新政，《廣州市戶口遷入管理辦法實(shí)施細(xì)則》于8月1日正式實(shí)施。新版細(xì)則規(guī)定，積分入戶申請(qǐng)人只需具備八個(gè)條件，同時(shí)根據(jù)五項(xiàng)積分計(jì)算，滿60分即可申請(qǐng)本地戶口。

60分，看起來(lái)落戶門檻降低了，但是拿到60分是否就能順利落戶？

申請(qǐng)人拼的不再單純是積分，而是社保繳費(fèi)年限。有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，考慮到積分制入戶政策的初衷，是為長(zhǎng)期在廣州市有穩(wěn)定工作但學(xué)歷、技能水平尚未達(dá)到遷入管理規(guī)定所設(shè)定條件的人員打開(kāi)一條落戶通道，故調(diào)整了入戶排序原則，將原來(lái)以分?jǐn)?shù)高低排序，改為達(dá)到規(guī)定分?jǐn)?shù)后，以累計(jì)繳納社保時(shí)間先后排序。

此外，原先的積分入戶政策中，要求積分入戶申請(qǐng)者最高年齡不超過(guò)55歲，對(duì)長(zhǎng)期在廣州奉獻(xiàn)打拼、年齡偏大的外來(lái)者予以了最大限度的包容性。而新的《廣州市積分入戶管理辦法》則明確要求：申請(qǐng)人最高年齡不超過(guò)45歲。此舉意在引進(jìn)和吸收符合廣州城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、年富力強(qiáng)的優(yōu)秀人才。

而其他途徑如購(gòu)房和納稅等都成為積分內(nèi)容。如在廣州市有產(chǎn)權(quán)住房，可以加20分；納稅申請(qǐng)方面，三年內(nèi)在廣州市依法繳納個(gè)人所得稅累計(jì)達(dá)到10萬(wàn)元或以上也可以加20分。

除了積分入戶，想要直接落戶廣州，可以通過(guò)應(yīng)屆畢業(yè)生落戶和人才引進(jìn)兩個(gè)就業(yè)渠道。通過(guò)投資也可入戶，需滿足三個(gè)條件：在本市有合法住所；連續(xù)居住、就業(yè)（創(chuàng)業(yè)）和繳納社會(huì)保險(xiǎn)的年限達(dá)到三年；在本市三年內(nèi)累計(jì)繳納個(gè)人所得稅達(dá)到10萬(wàn)元。endprint