爭執(zhí)國庫管理權(quán)

鄭猛+由曦

歷經(jīng)人大常委會“四審”通過的新版《預(yù)算法》，因?yàn)橐恍╆P(guān)鍵性修改，爭辯已久的國庫管理權(quán)之爭看起來塵埃落定：“國庫業(yè)務(wù)由央行經(jīng)理”，在立法層面，誰有權(quán)掌控國家的“錢袋子”，就此畫上句號。

但仔細(xì)推敲預(yù)算法修正案的表述，未來?xiàng)l文修訂的可能性已經(jīng)埋下伏筆：在維持“央行經(jīng)理國庫”這一關(guān)鍵表述的同時(shí)，也保留了“國庫的支配權(quán)屬于各級財(cái)政部門”這句話。

全國人大在修法過程中對國庫管理問題上的“平衡”表述，彰顯央行與財(cái)政部門在國庫管理權(quán)上存在多年的“暗戰(zhàn)”。央行方面認(rèn)為，由其經(jīng)理國庫可以對財(cái)政部門的權(quán)力形成制衡，從而監(jiān)督財(cái)政資金的使用；財(cái)政部門則認(rèn)為，央行對國庫的決定權(quán)并不能形成有效監(jiān)督，反而容易造成資金使用低效率和低收益。雙方圍繞該問題的認(rèn)識難達(dá)成一致，全國人大希望盡快通過預(yù)算法草案，維持國庫經(jīng)理權(quán)的現(xiàn)狀，也屬無奈之舉。

國庫管理權(quán)之爭由來已久。1994年出臺的預(yù)算法，歷經(jīng)四次審議，其中關(guān)于央行是“代理”還是“經(jīng)理”的表述幾經(jīng)波折，國庫經(jīng)理權(quán)歸屬也經(jīng)歷數(shù)次反轉(zhuǎn)。2012年6月的“二審”稿和2014年4月的“三審”稿，都刪除了“央行經(jīng)理國庫”的條款，并新增一款“國庫管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。這一修改意味著，央行在國庫管理體制中的地位弱化，后來由于學(xué)者專家對于央行與財(cái)政部在國庫管理中的角色和職能的激辯，“四審”又維持了1994年版預(yù)算法第四十八條第二款的表述，即“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。

中國的國庫集中收付制度改革始于1998年，正式啟動于2001年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部和人民銀行共同上報(bào)的《財(cái)政國庫管理制度改革方案》，開始實(shí)施以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度，實(shí)行了與國際慣例接軌的委托國庫制。然而，在誰來掌控“錢袋子”、央行“經(jīng)理”國庫的含義是什么等諸多問題方面，事關(guān)國家宏觀治理體系的國庫體制安排仍待探索。國庫管理之爭仍未寧息。

國庫爭議彌久

圍繞國庫的管理權(quán)，財(cái)政部和央行之間，有關(guān)“代理”與“經(jīng)理”的激辯歷經(jīng)30多年。

2011年12月，全國人大常委會對預(yù)算法修正案草案進(jìn)行了一審，預(yù)算法修正案一審稿由全國人大組織起草，央行經(jīng)理國庫的內(nèi)容沒有改動。2012年6月，進(jìn)行第二次審議。二審稿改由國務(wù)院牽頭起草，財(cái)政部增加了一些內(nèi)容，并將央行的國庫經(jīng)理權(quán)改為代理權(quán)，財(cái)政部對國庫擁有主導(dǎo)權(quán)。知情人士對《財(cái)經(jīng)》記者透露，當(dāng)時(shí)全國人大相關(guān)部門將二審稿面向社會公開征求意見，一個(gè)月收到33萬條意見，其中一部分就是針對國庫經(jīng)理權(quán)的爭論。

2014年4月的預(yù)算法三審，顯然是一次匆忙的審議。按照全國人大內(nèi)部一個(gè)不成文的慣例，如果一部法律的修訂超過兩年沒有再行審議，往往成為“廢案”，意味著將另起爐灶進(jìn)行大改，因此，三審稿匆匆上會，有關(guān)國庫經(jīng)理權(quán)的條文，沿襲了二審稿。

全國人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者，四審的時(shí)候，財(cái)政部和央行對國庫經(jīng)理權(quán)問題依然有爭執(zhí)，分組討論會上，與會人大委員也各執(zhí)一詞，爭論激烈?！皼]有辦法，最后只能‘?dāng)匾坏叮黄@個(gè)也不向那個(gè)，現(xiàn)有條文暫且保持不動?！痹撠?fù)責(zé)人表示。

據(jù)財(cái)稅法學(xué)家、中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文回憶，預(yù)算法修正案三審曾刪除央行的國庫經(jīng)理權(quán)條文，有學(xué)者上書全國人大反映此問題，認(rèn)為不應(yīng)該剝奪央行的經(jīng)理權(quán)。隨后，不少委員也提出了類似看法?！叭珖舜髢?nèi)部規(guī)定，如果接近10個(gè)委員針對同一問題提出不同意見，相關(guān)意見就會匯報(bào)到全國人大委員長那里。委員長批復(fù)后，相關(guān)委員會需要再與財(cái)政部進(jìn)行溝通?！笔┱恼f，隨后相關(guān)委員會的負(fù)責(zé)人找到財(cái)政部問詢，幾經(jīng)討論，認(rèn)為財(cái)政資金使用過程中出過不少問題，應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督，因此由央行經(jīng)理國庫的條文得以保留。

回顧國庫管理體系的歷程，從新中國成立到1985年的30多年里，預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出撥付等國庫業(yè)務(wù)，一直實(shí)行委托代理制，即由財(cái)政部委托中國人民銀行代理。1985年《中央金庫條例》修改為《國家金庫條例》時(shí)，將原規(guī)定中的“各級金庫均由中國人民銀行代理”修改為“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理，地方國庫業(yè)務(wù)依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理”。

當(dāng)時(shí)，為什么把“代理”改成“經(jīng)理”，其內(nèi)涵有什么不同？

在財(cái)政部財(cái)科所所長劉尚?？磥?，主要是當(dāng)時(shí)財(cái)政部沒有設(shè)立國庫管理機(jī)構(gòu)，不僅把部分國庫業(yè)務(wù)委托給人民銀行，當(dāng)時(shí)還把基本建設(shè)撥款的業(yè)務(wù)委托給了當(dāng)時(shí)的“中國人民建設(shè)銀行”，“財(cái)政部顧不過來”。

另一個(gè)重要原因是，當(dāng)時(shí)人民銀行對“代理”國庫業(yè)務(wù)積極性不高，覺得是“分外”的事情，把“代理”改為“經(jīng)理”，是寄希望于通過變成“分內(nèi)”的事情，增強(qiáng)人民銀行的責(zé)任感。此后出臺的預(yù)算法和《中國人民銀行法》都沿用了這一表述。

劉尚希表示，雖然表述從“代理”變成了“經(jīng)理”，但人民銀行的國庫業(yè)務(wù)并沒有實(shí)質(zhì)性變化，依然是之前“代理”時(shí)期的“出納”角色。

央行方面人士并不這么認(rèn)為，1985年國務(wù)院頒布《國家金庫條例》，將人民銀行由“代理”國庫改為“經(jīng)理”國庫，央行的職能被加強(qiáng)。

中國人民銀行國庫局人士表示，央行在收支決策執(zhí)行中實(shí)施適度的國庫事中監(jiān)督，參與國庫管理制度的制定，對國家、對財(cái)政有百利而無一害。國庫事中監(jiān)督權(quán)具體體現(xiàn)為“拒絕辦理”權(quán)，即對國庫收支決策中可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤，通過“拒絕辦理”或“暫緩辦理”以便修正錯(cuò)誤。

央行國庫局局長劉貴生日前接受《人民日報(bào)》專訪時(shí)表示，央行所謂“經(jīng)理”國庫，主要就是辦理和拒絕辦理。按照法律法規(guī)規(guī)定，對于不符合國家預(yù)算、不符合國家有關(guān)財(cái)經(jīng)制度的預(yù)算資金收支業(yè)務(wù)，各級國庫部門有權(quán)拒絕辦理，這種拒絕辦理，實(shí)質(zhì)上就是一種監(jiān)督和制衡。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，央行有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，央行經(jīng)理國庫能起到一定的監(jiān)督作用。更有利于單一賬戶的集中管理。財(cái)政與央行相互制衡，有利于確保國庫資金收繳撥付準(zhǔn)確及時(shí)，以及國庫資金保值增值。endprint

河南省焦作市財(cái)政局調(diào)研員申相臣在主導(dǎo)焦作地方公共財(cái)政改革，特別是在財(cái)政國庫管理制度改革實(shí)踐中感悟較多，他對《財(cái)經(jīng)》記者表示，國庫管理體制改革的根本目的，是確保國家財(cái)政資金全部“入籠”，進(jìn)入國家金庫，安全高效運(yùn)行，產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，通過有限的國庫資金優(yōu)化配置、高效運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化?！鞍凑者@樣的目的和定位，財(cái)政部經(jīng)理國庫責(zé)無旁貸，順至事理，合乎法理。”

申相臣認(rèn)為，許多人主張央行經(jīng)理國庫，其核心價(jià)值是分權(quán)制衡，但隨著政府職能轉(zhuǎn)變和預(yù)算公開、依法理財(cái)、制度制約、陽光操作和公眾監(jiān)督的進(jìn)行，財(cái)政部門主導(dǎo)國庫遠(yuǎn)比部門糾葛和工作扯皮要好得多。

劉尚希接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，看管國家的“錢袋子”只能是財(cái)政管理范疇，人民銀行只是受國家財(cái)政委托代理國庫業(yè)務(wù)。道理很簡單，國庫管理屬于財(cái)政管理，如果以制衡監(jiān)督的名義，對國庫管理設(shè)置兩個(gè)責(zé)任主體，讓其他部門參與，其結(jié)果會是扯皮、低效，出了問題也找不到責(zé)任人。

有制衡是必須的。劉尚希認(rèn)為，但目前這種制衡機(jī)制有待改進(jìn)，多幾道手續(xù)，多幾道門檻，并非就是制衡，有效的制衡應(yīng)該來自人大和審計(jì)部門。

前述央行負(fù)責(zé)人表示，人大和審計(jì)部門的監(jiān)督實(shí)際上是間接監(jiān)督，而國庫賬戶每天都在變動，人大和審計(jì)部門無法進(jìn)行動態(tài)的、日常的監(jiān)管。

自1979年中國人民銀行與財(cái)政部分開辦公后，管理權(quán)認(rèn)識的分歧就愈來愈顯現(xiàn)。一個(gè)機(jī)構(gòu)由兩個(gè)部門管轄，爭議自然不可避免。財(cái)政部的國庫司和央行的國庫局每年都為“經(jīng)理還是代理國庫”扯皮，財(cái)政部國庫司專門設(shè)置一個(gè)處室與央行打交道。

全國人大財(cái)經(jīng)委有關(guān)負(fù)責(zé)人對《財(cái)經(jīng)》記者表示，財(cái)政部和央行對國庫經(jīng)理權(quán)問題爭執(zhí)不下，問題的規(guī)范還缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)。由于預(yù)算法修改已經(jīng)拖了快三年時(shí)間，大家都認(rèn)為不能再拖，而且包括國庫經(jīng)理等深層次的問題，即使繼續(xù)拖下去短期內(nèi)還是解決不了。而今務(wù)實(shí)的做法只能是先完成修改，相關(guān)問題繼續(xù)探討和研究，留待今后適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)再進(jìn)一步修改。

國庫是什么

國庫到底是什么？為什么財(cái)政部和央行為獲取其經(jīng)理權(quán)爭執(zhí)不休？

所謂國庫，是指政府將所有的財(cái)政性資金（在我國，包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金）集中在指定的代理銀行開設(shè)的賬戶，進(jìn)行歸口管理，所有財(cái)政性資金的收支都通過這一賬戶進(jìn)行集中收繳、撥付和清算的運(yùn)作模式。它由國庫集中收入制度和國庫集中支付制度構(gòu)成，是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的政府資金收付模式。

從國際貨幣基金組織（IMF）給出的定義來看，國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。國庫集中收付管理、國債管理和國庫現(xiàn)金管理，構(gòu)成了現(xiàn)代國庫管理制度的核心內(nèi)容。

國庫這個(gè)國家的“錢袋子”，究竟由誰管理？目前國際上大約設(shè)立三種國庫制度模式：即委托國庫制、獨(dú)立國庫制和銀行存款制。在委托國庫制下，國家不單獨(dú)設(shè)立專門的國庫管理機(jī)構(gòu)，而是委托相關(guān)機(jī)構(gòu)履行國庫職能。在獨(dú)立國庫制下，國家設(shè)置專門的國庫管理機(jī)構(gòu)，獨(dú)立負(fù)責(zé)財(cái)政資金的收納、保管和撥付等工作。在銀行存款制下，國家將財(cái)政資金作為普通存款存放于商業(yè)銀行，商業(yè)銀行可以按商業(yè)化營運(yùn)原則自由支配使用財(cái)政資金存款。目前，國外絕大多數(shù)國家實(shí)行委托國庫制，個(gè)別國家（如芬蘭）實(shí)行獨(dú)立國庫制，一些西方國家地方政府實(shí)行銀行存款制。

在實(shí)行委托國庫制的國家，一般都在法律中對委托機(jī)構(gòu)作出明確規(guī)定。如《美國聯(lián)邦儲備法案》第15章規(guī)定，“聯(lián)邦儲備銀行作為美國政府的存款銀行和財(cái)務(wù)代理機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照財(cái)政部長的指令，履行美國政府的財(cái)政代理職能”；《澳大利亞儲備銀行法案1959》規(guī)定，“澳大利亞儲備銀行應(yīng)作為聯(lián)邦政府財(cái)政代理機(jī)構(gòu)”。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，央行在國庫管理中是作為政府的財(cái)政代理人，財(cái)政部門還是起主導(dǎo)作用，比如美國財(cái)政部下屬機(jī)構(gòu)國庫局負(fù)責(zé)管理財(cái)政資金，處理政府的所有現(xiàn)金收款和付款。再比如，意大利央行的國庫職能，在于執(zhí)行所有來自中央政府機(jī)構(gòu)的支付命令并收取政府收入。

中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心歐洲稅法與比較稅法研究室主任翁武耀表示，在西方發(fā)達(dá)國家，財(cái)政部門擔(dān)負(fù)著管理財(cái)政資金的職責(zé)，而央行是作為政府的財(cái)政代理人而存在的。不過，西方發(fā)達(dá)國家普遍實(shí)施央行代理制度，是建立在公共財(cái)政的基礎(chǔ)之上。公共財(cái)政以民主、法治和憲政為制度基礎(chǔ)，在于政府的財(cái)政權(quán)受到立法機(jī)關(guān)和預(yù)算審批的實(shí)質(zhì)限制，此外，作為納稅人的民眾甚至還可以通過司法程序?qū)φ疄E用財(cái)政支出權(quán)提起訴訟。

在這些國家，即使央行僅僅是代理人，政府的財(cái)政資金使用行為也已經(jīng)受到了實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。而對中國而言，以民主、法治和憲政為制度基礎(chǔ)的公共財(cái)政尚未實(shí)現(xiàn)的大前提下，央行經(jīng)理制或許比代理制更恰當(dāng)。

目前中國采取央行經(jīng)理制，國庫的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制都在央行，但國庫在業(yè)務(wù)性質(zhì)上卻有別于央行其他部門。國庫工作實(shí)質(zhì)上是整個(gè)國家預(yù)算執(zhí)行工作的一個(gè)組成部分。按照國務(wù)院批準(zhǔn)的“三定”方案，財(cái)政部的一項(xiàng)重要職責(zé)就是對央行國庫業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。

國庫在機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)性質(zhì)上的雙重歸屬，是導(dǎo)致“經(jīng)理”、“代理”國庫之爭的重要原因。誰在經(jīng)理國庫，誰就掌握了對財(cái)政資金進(jìn)行管理的主動權(quán)。

管理權(quán)收益虛實(shí)

對央行來說，國庫管理權(quán)不僅意味著對國庫收支的制衡，還涉及實(shí)際收益。

劉貴生表示，“經(jīng)理”的主要內(nèi)涵不是經(jīng)營管理，但也有經(jīng)營管理之意，這主要體現(xiàn)在國庫現(xiàn)金管理方面。國庫有收有支，國庫現(xiàn)金會有余額，實(shí)踐中會拿出一部分現(xiàn)金余額以存入商業(yè)銀行等方式獲取一定收益。至于拿出多少，什么時(shí)間投放，投向什么地方，這些操作由財(cái)政部會同央行做出，其間也是既有合作又有制衡，并且全部收益進(jìn)入國庫、納入預(yù)算。

他談到的國庫現(xiàn)金管理，主要是確保國庫現(xiàn)金支付需要，實(shí)現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金的最小化和投資收益最大化。endprint

從成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的做法看，國庫現(xiàn)金管理大都是在國庫單一賬戶上保留一個(gè)基本穩(wěn)定的余額，比如美國為50億美元，英國為2億英鎊，以確保正常財(cái)政支付需要，超出部分進(jìn)行市場運(yùn)作，以便提高國庫資金效益。當(dāng)出現(xiàn)季節(jié)性財(cái)政資金缺口時(shí)，通過發(fā)行一年期以下的短期國債予以彌補(bǔ)，必要時(shí)，還可以通過發(fā)行期限為幾天的現(xiàn)金管理券，以彌補(bǔ)臨時(shí)性的資金缺口；當(dāng)出現(xiàn)長期性財(cái)政資金盈余時(shí)，通過減少國債發(fā)行或買回國債等方式降低國庫現(xiàn)金余額。

2005年2月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)由財(cái)政部會同央行開展中央國庫現(xiàn)金管理。2006年12月6日，央行采取單一價(jià)格招標(biāo)方式實(shí)施了第一期中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作，中國真正意義上的國庫現(xiàn)金管理自此拉開大幕。

具體收益有多少？上述央行負(fù)責(zé)人表示，很難說有什么大的利益，國庫資金放在央行存管，央行進(jìn)行資金運(yùn)用也只是進(jìn)行再貸款，而再貸款的投放是國務(wù)院敲定，貸款本身也“很便宜”。在這方面央行當(dāng)然有合理的利差，但利差也都上繳了財(cái)政。

“其實(shí)，財(cái)政部按照法律把資金放在央行這里就好了，這里面沒有什么利益上的討價(jià)還價(jià)?！毖胄性撠?fù)責(zé)人說。

針對國庫管理問題，河北省財(cái)政廳原廳長齊守印曾專門赴加拿大和美國進(jìn)行考察，他發(fā)現(xiàn)美國和加拿大都是財(cái)政部在經(jīng)理國庫，審計(jì)部門再進(jìn)行審計(jì)。

齊守印對《財(cái)經(jīng)》記者表示，財(cái)政部門對國庫進(jìn)行管理，哪些機(jī)構(gòu)相對安全，利率又高就可以在哪里存款，對此央行則不同意，很多資金“趴”在賬上用不了，利息又很低，大量資金無法實(shí)現(xiàn)增值，而央行卻可以用來放給商業(yè)銀行獲取收益。

齊守印說，原來財(cái)政資金只能進(jìn)行無償存款，人民銀行提供無償服務(wù)，現(xiàn)在都變?yōu)橛袃斝袨?，?cái)政部門按照底數(shù)給銀行支付手續(xù)費(fèi)，銀行按照活期利率提供利息，但是利率很低?，F(xiàn)在不只是國有商業(yè)銀行，民營商業(yè)銀行也參與進(jìn)來，它們協(xié)調(diào)存款利率的余地更大，將來隨著存款利率的放開，利率方面的余地會更大。他認(rèn)為，財(cái)政部門考慮財(cái)政資金的效率和效益問題無可厚非。

新預(yù)算法維持現(xiàn)有規(guī)定，在齊守印看來是財(cái)政部門的妥協(xié)。“管理權(quán)背后還是利益問題，十多年前河北省邢臺市國庫資金被挪用，國庫預(yù)算科竟然沒有發(fā)現(xiàn)問題，因此資金進(jìn)入國庫并不意味著絕對的安全?！彼f。

據(jù)央行公布的不完全統(tǒng)計(jì)，2006年-2010年央行各級國庫堵住違規(guī)業(yè)務(wù)114萬筆，涉及金額4441億元，僅2010年就拒絕辦理違規(guī)業(yè)務(wù)30萬筆，金額達(dá)992億元。一年時(shí)間就拒絕辦理違規(guī)業(yè)務(wù)近千億元，這樣的規(guī)模不可謂不大。

對此監(jiān)督“成果”，齊守印也有不同解釋，央行所說的違規(guī)，只是違反了央行自己所定的規(guī)矩，比如國家金庫管理?xiàng)l例，不按此條文辦理就是違規(guī)，然而其條例本身內(nèi)容就值得商榷，因此違反規(guī)定也不足為訓(xùn)。

前述央行負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，目前階段財(cái)政預(yù)算收入與實(shí)際收入相差較多，對于財(cái)政部門來說，能把收到的錢自己留著，和這些錢不能管也不能留，兩者之間的利益相差非常大。

他認(rèn)為最理想的狀態(tài)是真正科學(xué)地制定預(yù)算，執(zhí)行也要嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，收進(jìn)來的錢就很快支出去，這樣國庫里的錢也會少些。什么錢該干什么用，收支都應(yīng)該透明?！斑@樣一來央行和財(cái)政部無論誰管國庫都問題不大?！毖胄性撠?fù)責(zé)人說。

近日，央行國庫局召開了以“學(xué)習(xí)貫徹新預(yù)算法提高經(jīng)理國庫水平”為主題的學(xué)術(shù)研討會，人民銀行副行長潘功勝出席會議并指出，國庫體制安排是國家宏觀治理體系的重要組成部分，人民銀行國庫系統(tǒng)要按照新《預(yù)算法》的要求，進(jìn)一步建立健全國庫管理制度體系，強(qiáng)化制度執(zhí)行力；加強(qiáng)國庫事中監(jiān)督，防范國庫資金風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)對國庫資金運(yùn)行中重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的調(diào)查研究，提高國庫系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)分析水平。

財(cái)政專戶去留

國庫問題連著財(cái)政專戶問題，顯然在財(cái)政單一賬戶問題上，即對國庫資金應(yīng)集中管理，收入全進(jìn)國庫，支出通過國庫進(jìn)行撥付的原則上，各方觀點(diǎn)較為一致。

2011年底初次審議預(yù)算法修正案草案，財(cái)政專戶首次出現(xiàn)在預(yù)算法修正案草案規(guī)定，有預(yù)算收入上繳義務(wù)的部門和單位，應(yīng)將預(yù)算資金及時(shí)、足額上繳國家金庫，不得截留、占用或者拖欠；對特定資金可以設(shè)立財(cái)政專戶，財(cái)政專戶納入國庫單一賬戶體系管理。

財(cái)政專戶是各級財(cái)政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的資金賬戶。長期以來，財(cái)政性資金繳庫和撥付方式，是通過設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行。

對此，吳曉靈委員曾經(jīng)表示，財(cái)政專戶是政府在人民銀行經(jīng)理的國庫業(yè)務(wù)之外，在商業(yè)銀行開立的賬戶，這些賬戶在給財(cái)政帶來利息收入的同時(shí)，也助長了小金庫的泛濫，甚至為腐敗提供了可能，審計(jì)署多次在審計(jì)報(bào)告中提及這類問題。法律有規(guī)定的專戶是社會保險(xiǎn)賬戶，除此之外，沒有什么專用資金需要開立專門賬戶。政府基金、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付按照預(yù)算法都要統(tǒng)一到國庫里面來。

吳曉靈提到的社會保險(xiǎn)賬戶，多年前曾在上海、浙江等案發(fā)，涉及金額巨大，并牽扯多位官員落馬，引起社會各界對社保資金管理的關(guān)注。

對此，前述央行負(fù)責(zé)人說，除了國庫賬戶以外，財(cái)政部門在地方商業(yè)銀行還設(shè)立了很多財(cái)政專戶，各級政府都在商業(yè)銀行存了錢，這里面的管理不太規(guī)范，出了很多問題。

“賬戶不管放在哪里，都要放，但是放在商業(yè)銀行和財(cái)政的關(guān)系就不一樣了?！鄙鲜鲅胄胸?fù)責(zé)人說，商業(yè)銀行要拉財(cái)政存款，財(cái)政存款放在哪家銀行可以有很多說法，其中還涉及到回扣。

目前財(cái)政存款一部分放在商業(yè)銀行，一部分放在央行，而且地方政府把存款放在地方的城商行。該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這種商業(yè)銀行的貸款政策都受地方政府影響，也容易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。正如劉貴生在接受《金融時(shí)報(bào)》采訪時(shí)所言，目前全國財(cái)政專戶數(shù)量眾多，金額較大，成為事實(shí)上的“第二國庫”。又由于財(cái)政專戶開設(shè)在商業(yè)銀行，國庫監(jiān)督鞭長莫及，無能為力。

申相臣亦表示，現(xiàn)在各級政府財(cái)政除了國庫單一賬戶體系外，確實(shí)還有許多財(cái)政專戶，特別是有些地方預(yù)算不透明，管理不規(guī)范，出現(xiàn)了一些腐敗現(xiàn)象。 劉尚希主張財(cái)政專戶越少越好，財(cái)政專戶是我國公共收入管理和法制化水平尚在提高過程中的產(chǎn)物，有其存在的期限，最終是要消亡的，應(yīng)該逐步減少。endprint

施正文建議，國庫改革最重要的就是設(shè)立單一賬戶，一級政府只能有一個(gè)賬戶，這個(gè)賬戶必須設(shè)在央行，所有收入直達(dá)這一賬戶，并從該賬戶支出。他認(rèn)為，新預(yù)算法規(guī)定只要國務(wù)院批準(zhǔn)就可以設(shè)立財(cái)政專戶?！斑@個(gè)口子開得太大，央行經(jīng)理國庫就變得形同虛設(shè)?！?/p>

在國庫管理方面，財(cái)政部部長樓繼偉今年8月底曾表示，下一步將加大中央國庫現(xiàn)金管理操作力度，抓緊實(shí)施中央代地方國庫現(xiàn)金管理操作，并開展地方存量財(cái)政專戶清理核準(zhǔn)工作，減少地方財(cái)政專戶數(shù)量，并把好地方財(cái)政專戶新開戶核準(zhǔn)關(guān)。

央行究竟是代理還是經(jīng)理的爭論仍將持續(xù)，但沿著實(shí)行國庫單一賬戶體制，完善國庫集中收付制度的改革方向疾行，或許在未來“陽光財(cái)政”來臨之際，國庫管理權(quán)之爭將會隨之淡去。

資料

關(guān)于國庫

傳統(tǒng)意義上的國庫，是指負(fù)責(zé)辦理財(cái)政收入收納、劃分、留解和庫款支撥的“國家金庫”。隨著經(jīng)濟(jì)與政府財(cái)政活動的日益擴(kuò)展，現(xiàn)代國庫職能逐漸拓展到公共財(cái)政管理的諸多方面。從國際貨幣基金組織（IMF）給出的定義可以看出，國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。國庫集中收付管理、國債管理和國庫現(xiàn)金管理，構(gòu)成現(xiàn)代國庫管理制度的核心內(nèi)容，三者相互促進(jìn)，有機(jī)一體。

其中，國庫集中收付管理的主要內(nèi)容一般包括三個(gè)方面；一是完善的國庫單一賬戶體系，二是規(guī)范的財(cái)政資金收付程序和方式，三是對財(cái)政收支活動實(shí)行有效的監(jiān)控；國債管理是在控制國債規(guī)模和國債風(fēng)險(xiǎn)的前提下，通過國債發(fā)行、兌付、交易等一系列管理活動，長期以最小的成本滿足財(cái)政籌資需要，同時(shí)促進(jìn)國債市場發(fā)展；國庫現(xiàn)金管理是在確保國庫現(xiàn)金支付需要的前提下，以實(shí)現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金最小化和投資收益最大化為目標(biāo)的一系列財(cái)政管理活動。

世界銀行和國際貨幣基金組織推薦的國庫管理，強(qiáng)調(diào)并充分體現(xiàn)的原則要求包括，在整個(gè)預(yù)算管理的法律框架下，預(yù)算編制與執(zhí)行的職責(zé)清晰及預(yù)算數(shù)據(jù)和預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的完全集中化，從而能更大程度提升財(cái)政管理水平；建立國庫現(xiàn)金管理制度，改善現(xiàn)金計(jì)劃并緊密、及時(shí)地掌控政府現(xiàn)金頭寸；建立監(jiān)管與評價(jià)機(jī)制，提供足夠的各級預(yù)算的執(zhí)行情況管理報(bào)告；設(shè)立制度化的業(yè)務(wù)及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，改善預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量；增強(qiáng)財(cái)政透明度，為政府財(cái)務(wù)報(bào)表和其他有關(guān)預(yù)算、分析、財(cái)政控制及財(cái)政報(bào)告的編制工作提供便利。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，央行在國庫管理中是作為政府的財(cái)政代理人，財(cái)政部門還是起主導(dǎo)作用，比如美國財(cái)政部下屬機(jī)構(gòu)國庫局負(fù)責(zé)管理財(cái)政資金，處理政府的所有現(xiàn)金收款和付款。再比如，意大利央行的國庫職能在于執(zhí)行所有來自中央政府機(jī)構(gòu)的支付命令并收取政府收入。

據(jù)了解，為保障國庫單一賬戶制度運(yùn)行，意大利財(cái)政經(jīng)濟(jì)部與央行之間具有明確的分工協(xié)作關(guān)系。意大利中央和省級政府部門的國庫單一賬戶開設(shè)在中央銀行意大利銀行，地方政府和公共機(jī)構(gòu)的國庫單一賬戶可以開設(shè)在商業(yè)銀行。財(cái)政部門負(fù)責(zé)國庫單一賬戶體系的有關(guān)政策管理，國庫單一賬戶體系的所有收支都必須嚴(yán)格按照財(cái)政部門的通知要求進(jìn)行處理。央行負(fù)責(zé)國庫單一賬戶的具體操作業(yè)務(wù)，包括收入劃轉(zhuǎn)和資金撥付。

在俄羅斯，財(cái)政部在中央銀行開設(shè)國庫單一賬戶，并為各部門開設(shè)國庫單一賬戶下的子賬戶，該子賬戶受財(cái)政部監(jiān)控。財(cái)政資金實(shí)行財(cái)政直接支付，即由財(cái)政部通過國庫單一賬戶將資金直接支付給商品或勞務(wù)的供應(yīng)商。具體支付程序是預(yù)算單位編制用款計(jì)劃按規(guī)定的程序報(bào)送并經(jīng)財(cái)政部門審批，根據(jù)用款計(jì)劃，預(yù)算單位向其上一級主管部門提出資金支付申請，報(bào)經(jīng)主管部門審核由主管部門送財(cái)政部門，財(cái)政部門審定予以支付。

而澳大利亞政府部門中參與國庫管理的主要有三個(gè)，一是財(cái)政與行政管理部即財(cái)政部，主要負(fù)責(zé)財(cái)政支出預(yù)算的編制，財(cái)政資金的撥付，維護(hù)政府賬戶，控制部門現(xiàn)金流量，對國庫現(xiàn)金進(jìn)行合并并投資，負(fù)責(zé)向議會和政府提供比較詳細(xì)、準(zhǔn)確的財(cái)政資金支付使用信息以及政策建議等；二是國庫部，國庫部1976年從財(cái)政部分離出來，主要負(fù)責(zé)財(cái)政收入預(yù)算的編制，制定政府稅收政策，財(cái)政收入的征管，經(jīng)濟(jì)預(yù)測分析等；三是聯(lián)邦儲備銀行，該銀行是澳大利亞的中央銀行，在每個(gè)州及地方都設(shè)有分行，負(fù)責(zé)提供國庫單一賬戶余額信息，提供國庫現(xiàn)金的投資、透支措施等。

在挪威，議會負(fù)責(zé)審批預(yù)算收支法案和審議重大國庫業(yè)務(wù)規(guī)程等活動，對國庫業(yè)務(wù)進(jìn)行民主管理；財(cái)政部是國庫管理部門，負(fù)責(zé)組織、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行以及向議會報(bào)告執(zhí)行情況；中央銀行通過國庫單一賬戶負(fù)責(zé)集中辦理預(yù)算執(zhí)行和政府債券融資相關(guān)的收支、清算和信息業(yè)務(wù)，同時(shí)有監(jiān)督代理銀行業(yè)務(wù)的責(zé)任。代理銀行按照委托代理協(xié)議參與國庫業(yè)務(wù)。2004年，財(cái)政部在預(yù)算司設(shè)置了財(cái)務(wù)管理處，負(fù)責(zé)賬戶管理、資金收付和會計(jì)報(bào)告等預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)工作。

而在希臘，財(cái)政部在中央銀行設(shè)立國庫單一賬戶，在國庫核算總賬戶下為政府部門和公共機(jī)構(gòu)設(shè)立分賬戶，每個(gè)單位的每筆支出都通過分賬戶反映和核算，央行每天向財(cái)政部報(bào)告部門支出情況。所有公共支出均通過公共財(cái)政服務(wù)辦公室從各部門賬戶支付，每天清晨國庫將支出準(zhǔn)備金撥付至服務(wù)辦公室，公共部門間交易通過服務(wù)辦公室內(nèi)部劃轉(zhuǎn)完成支付，其他支出通過國庫業(yè)務(wù)代理銀行支付到供應(yīng)商，日終賬戶余額上劃國庫單一賬戶。

長期以來，中國傳統(tǒng)財(cái)政國庫管理制度是以設(shè)立多重賬戶為基礎(chǔ)的分散收付制度，財(cái)政收入由征收部門通過設(shè)立過渡賬戶收繳，財(cái)政支出通過財(cái)政部門和用款單位分別開設(shè)賬戶層層撥付。在這種制度體制下，財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效益較低，截留、擠占、挪用資金等問題時(shí)有發(fā)生，并在不同程度上誘發(fā)了腐敗現(xiàn)象；財(cái)政資金運(yùn)行信息反饋遲緩，難以及時(shí)、準(zhǔn)確地為預(yù)算編制、執(zhí)行分析以及宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供決策參數(shù)。

從2001年起，中國開始推行以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財(cái)政國庫管理制度改革。一是改革賬戶管理體系，二是改革資金收繳方式，三是改革資金支付方式。幾年來，中國國庫集中收付改革取得較大進(jìn)展，2012年底基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，成為財(cái)政資金運(yùn)行管理的基本制度。

（本刊記者根據(jù)公開資料整理）endprint