社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度如何銜接

胡繼曄

社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助的大發(fā)展是新世紀(jì)以來中國政府注重民生的具體體現(xiàn)，但如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度的銜接？銜接的核心問題是什么？

社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度為什么要銜接

目前中國貧富差距日益懸殊，社會(huì)弱勢群體不斷擴(kuò)大，社會(huì)矛盾逐漸凸顯。根據(jù)北京大學(xué)中國社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心在2014年7月發(fā)布的《中國民生發(fā)展報(bào)告2014》，中國的財(cái)產(chǎn)不平等程度在迅速升高：1995年中國家庭凈財(cái)產(chǎn)的基尼系數(shù)為0.45，2002年上升到0.55，2012年達(dá)到0.73，頂端1%的家庭占有全國三分之一以上的財(cái)產(chǎn)，底端25%的家庭擁有的財(cái)產(chǎn)總量僅在1%左右，而2012年同期的收入基尼系數(shù)為0.49，財(cái)產(chǎn)不平等程度明顯高于收入不平等。

在財(cái)產(chǎn)和收入不平等的同時(shí)是人口的迅速老齡化，未來發(fā)達(dá)國家已經(jīng)出現(xiàn)的老年貧困問題在中國不容忽視。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示：2010年全國60歲及以上人口1.776億，占總?cè)丝诘?3.26%，其中65歲及以上占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升1.91個(gè)百分點(diǎn)。而根據(jù)全國老齡委統(tǒng)計(jì)的最新數(shù)據(jù)，到2013年底，中國60歲以上老人已經(jīng)上升到2.02億人，占總?cè)丝诘?4.85%，僅僅三年就又增加了1.59個(gè)百分點(diǎn)，可以看出人口老齡化的趨勢非常迅猛。

西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)表明：社會(huì)保障制度是解決貧富差距過大、尤其是老年貧困化的最后防線。廣義而言，社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助都屬于社會(huì)保障制度的范疇，中國已經(jīng)自2011年7月1日開始實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)法》，以國務(wù)院令（第649號(hào)）發(fā)布的《社會(huì)救助暫行辦法》也自2014年5月1日起開始實(shí)施，但二者法律位階不同：前者是全國人大常委會(huì)通過的法律，后者是國務(wù)院通過的行政法規(guī)；二者實(shí)施的具體政府主管部門不同：前者是人力資源和社會(huì)保障部門，后者是民政部門；實(shí)施對象不同：前者是具有工薪收入的勞動(dòng)者及退休人員，人數(shù)眾多；后者是社會(huì)弱勢群體或臨時(shí)需要救助的人員，人數(shù)相對前者少了很多。由于這些不同，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助的銜接，就需要在國家層面來保障公民社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度銜接的實(shí)踐

在任何一個(gè)國家，勞動(dòng)者都是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者，對他們的保障是社會(huì)保障制度的主體。中國的社會(huì)保險(xiǎn)目前主要集中在企業(yè)，1997年國務(wù)院26號(hào)文件建立的企業(yè)職工“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)成為中國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的主體。2011年7月1日開始實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》則進(jìn)一步將養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度化。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《2013年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)32218萬人，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)27443萬人，參加失業(yè)保險(xiǎn)16417萬人，參加工傷保險(xiǎn)19917萬人，參加生育保險(xiǎn)16392萬人，社會(huì)保險(xiǎn)已經(jīng)成為覆蓋幾乎全部勞動(dòng)者的重要社會(huì)保障制度。從2014年7月1日開始實(shí)施的《事業(yè)單位職工人事管理?xiàng)l例》使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老金制度并軌邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋全體勞動(dòng)者將成為現(xiàn)實(shí)。

社會(huì)救助制度事關(guān)困難群眾基本生活和衣食冷暖，是一項(xiàng)保民生、促公平的托底性、基礎(chǔ)性制度安排。建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與其他社會(huì)保險(xiǎn)制度相銜接，?；尽⒖沙掷m(xù)的社會(huì)救助制度，編織一張兜住困難群眾基本生活的安全網(wǎng)，確保網(wǎng)底不破，可以保障他們的基本生存權(quán)利和人格尊嚴(yán)，避免其陷入生存窘境，防止沖擊社會(huì)道德和心理底線，也能讓人民群眾消除后顧之憂、安心創(chuàng)業(yè)就業(yè)。這對于推進(jìn)市場化改革，促進(jìn)社會(huì)公正，使全體人民共享改革發(fā)展成果，具有重要意義。

中國社會(huì)救助中的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度安排就是最低生活保障制度（簡稱低保），2007年低保制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全面覆蓋并得到長足發(fā)展，困難群眾全面受益。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截止2013年底，全國納入低保的城鄉(xiāng)居民7443萬人，占全國總?cè)丝诘?.6%，其中城市低保救助2061萬人、“三無”人員90萬人；農(nóng)村低保5382萬人、五保供養(yǎng)對象538萬人，救助實(shí)施醫(yī)療救助1億多人次，臨時(shí)救助3937萬戶次，全年上述各項(xiàng)救助資金支出高達(dá)2094億元。但因?yàn)闆]有相關(guān)立法，社會(huì)救助工作的開展仍以政策調(diào)整為主，比較隨意、零亂，存在很多問題。因此，《社會(huì)救助暫行辦法》在今年的推出將部分彌補(bǔ)中國沒有《社會(huì)救助法》的空白。

目前，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)是處在社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助之間的制度。2009年9月1日，國務(wù)院發(fā)布“關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見”，采取分檔次定額繳費(fèi)的方式，即每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次。在新農(nóng)保的基礎(chǔ)上，2011年6月7日，國務(wù)院發(fā)布“關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見”，旨在將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍之外的城鎮(zhèn)無保障居民納入制度范圍，增加了600-1000元5個(gè)檔次。經(jīng)過近幾年的試點(diǎn)和大力推廣，截止2013年末，全國所有縣級(jí)行政區(qū)全面開展國家城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到49750萬人，甚至超出了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)。2014年2月，國務(wù)院決定在已基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保、城居保全覆蓋的基礎(chǔ)上，將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保持基本一致。

由上可見，在原先社會(huì)保險(xiǎn)的主體——城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救助的主體——低保之間，近年來快速發(fā)展、數(shù)量龐大的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)成為一個(gè)重要的制度，可以視之為兩大制度的銜接制度。按照人社部的統(tǒng)計(jì)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)共同歸入“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，使得2013年全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)81968萬人，占總?cè)丝诘?0.27%，成為人數(shù)最龐大的社會(huì)保障項(xiàng)目。

社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度銜接存在的問題

但社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助發(fā)展過程中涉及的問題也不少：首先是如何彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助兩項(xiàng)待遇之間的差距？公民是否可以同時(shí)享受這兩種待遇？

差距的表現(xiàn)之一是社會(huì)保險(xiǎn)待遇高于社會(huì)救助。 2011年低保對象的“清退”問題引起社會(huì)輿論的重視，一些省份數(shù)萬人被“清退”，似乎表明這項(xiàng)制度在實(shí)施中出現(xiàn)了很大的紕漏。實(shí)際上，這可能是一些地方民政部門為了夸耀“政績”——制度公正、節(jié)省政府開支等而披露的，對絕大部分低保對象來說，規(guī)范的說法應(yīng)該是“退出”低保而進(jìn)入社保。上世紀(jì)末、本世紀(jì)初的“4050”下崗人員，現(xiàn)在已經(jīng)到了“5060”甚至更老，很多到了退休年齡，在轉(zhuǎn)制并軌時(shí)由“下崗”轉(zhuǎn)為“失業(yè)”的人員，到了享受養(yǎng)老保險(xiǎn)金的時(shí)候，而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇一般比低保要高，特別是近年來每年上調(diào)10%的養(yǎng)老金之后，此前退出低保進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)進(jìn)步的結(jié)果。

另外一種情況是人力資源和社會(huì)保障部門統(tǒng)計(jì)入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇的新農(nóng)保和城居保待遇低于低保。目前新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居保的基本待遇標(biāo)準(zhǔn)只有每月55元，全年只有660元，低于最低生活保障水平。從邏輯上來說，年輕時(shí)可以領(lǐng)取低保，年老之后在更需要國家扶助的時(shí)候卻只能領(lǐng)取更少的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是無法體現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的。從社會(huì)保障理論上說，一個(gè)人同時(shí)享受社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助是正?，F(xiàn)象，因?yàn)樵谏鐣?huì)保障體系中這兩項(xiàng)制度應(yīng)該是互補(bǔ)的、相輔相成的。社會(huì)救助的一項(xiàng)功能就是對領(lǐng)取了社會(huì)保險(xiǎn)金后仍不敷家用的家庭作“收入維持”的補(bǔ)貼。由于享受城鄉(xiāng)低保唯一的標(biāo)準(zhǔn)就是家庭人均收入是否低于當(dāng)?shù)氐牡捅?biāo)準(zhǔn)，如果低保家庭中有人領(lǐng)取了養(yǎng)老金，應(yīng)計(jì)為收入，然后再按家庭人口計(jì)算平均收入。假如還是低于低保標(biāo)準(zhǔn)，仍然可以享受低保的差額補(bǔ)助，即可以享受社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救助兩項(xiàng)待遇。

當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助真正的銜接，可以選擇的另外一個(gè)路徑是按照各地社會(huì)救助的低保標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)放新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居保養(yǎng)老金，這等于提高了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居保的養(yǎng)老金水平。這樣的話，國家的財(cái)政能否承擔(dān)得起呢？根據(jù)澳大利亞新南威爾士大學(xué)魯蓓博士所領(lǐng)導(dǎo)研究團(tuán)隊(duì)此前對中國非繳費(fèi)的普惠制養(yǎng)老金的測算，如果按照2011年全國貧困線每年每人2300元（相當(dāng)于人均GDP的6.6%）為新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居保養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)，全國一共有1.42億人有資格領(lǐng)取，需要資金3270億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的0.69%。按照一對夫婦生育1.55個(gè)孩子測算，到2050年，隨著經(jīng)濟(jì)、人口的自然增長和老齡化進(jìn)程的加劇，普惠制養(yǎng)老金將達(dá)到當(dāng)年GDP的0.96%。應(yīng)當(dāng)說，不足GDP總量1%的低保養(yǎng)老金是國家的公共財(cái)政完全可以負(fù)擔(dān)的。

由此可見，社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助銜接的核心是如何實(shí)現(xiàn)兩種制度之間的公平、公正。全國人大及其常委會(huì)完全可以跳出國務(wù)院人力資源和社會(huì)保障部主管社會(huì)保險(xiǎn)、民政部主管社會(huì)救助的窠臼，從國家層面來認(rèn)識(shí)并解決社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助銜接問題，當(dāng)然最好的方法就是彌補(bǔ)這方面的立法。

社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度銜接的立法

《憲法》是一個(gè)國家的根本大法，也是解決社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助相銜接問題的法源和基礎(chǔ)?！稇椃ā返谒氖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”《憲法》本條款中公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，就不僅僅包括了社會(huì)保險(xiǎn)，也包括了社會(huì)救助，二者的銜接是完全符合憲法的。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《社會(huì)救助法》是現(xiàn)代社會(huì)保障法律體系中的兩大基本法律制度，蘊(yùn)含著重要的社會(huì)保障功能，共同支撐著現(xiàn)代法治社會(huì)的民生保障。兩者的充分實(shí)施及其功能的發(fā)揮對于縮小社會(huì)貧富差距、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平正義具有重要的意義。合理實(shí)現(xiàn)社會(huì)救濟(jì)效果的最大化，離不開兩法救濟(jì)功能的優(yōu)化組合以及彼此間協(xié)同效應(yīng)的加強(qiáng)。社會(huì)救助以實(shí)現(xiàn)被救助主體的人格尊嚴(yán)、安全及生存等權(quán)利為基點(diǎn)，救助是第一位的，并在救助過程中彰顯出一定的保險(xiǎn)功能——民眾以權(quán)利或其讓渡的其他利益向國家投保，在此意義上，可稱為主體的“權(quán)利保險(xiǎn)”；社會(huì)保險(xiǎn)法則以克服主體在養(yǎng)老、工傷及失業(yè)等方面的風(fēng)險(xiǎn)為基點(diǎn)，推崇保險(xiǎn)功能，特別強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)作為投保人和保險(xiǎn)人的責(zé)任和義務(wù)，在落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)過程中彰顯了一定的救濟(jì)目標(biāo)。

故此，一方面，兩法通過完成其“賦予職權(quán)”，使弱勢主體享有社會(huì)保障的權(quán)利，而施加給政府以提供社會(huì)保障公共服務(wù)的義務(wù)，調(diào)整著社會(huì)群體的利益。社會(huì)救助通過保障弱勢群體的基本生活需要，解決因市場化而產(chǎn)生的代內(nèi)財(cái)富不均等問題；社會(huì)保險(xiǎn)則是以向雇主和勞動(dòng)者個(gè)人收繳費(fèi)用的方式建立社會(huì)保險(xiǎn)基金，實(shí)行“代際互助”，具有世代間再分配的效果。另一方面，兩法在救濟(jì)功能的發(fā)揮上相互促進(jìn)。社會(huì)保險(xiǎn)的有效實(shí)施是社會(huì)救助持續(xù)運(yùn)行的保障。沒有社會(huì)保險(xiǎn)，勞動(dòng)者面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)將難以得到有效化解，必然逐漸淪為貧困，無力自保轉(zhuǎn)而需要社會(huì)救助的幫助，長此以往，社會(huì)救助必將不堪重負(fù)；同時(shí)，社會(huì)救助的良好運(yùn)行又將促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展。例如，對于沒有失業(yè)保險(xiǎn)的有勞動(dòng)能力者而言，失業(yè)救助可以幫助其自食其力，獲得穩(wěn)定的生活來源，增加其加入社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)能力，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展。

中國的《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)開始實(shí)施，《社會(huì)救助法》是一部涉及民生和社會(huì)保障的根本大法，曾被列入第八、第十和第十一屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃，2008年8月國務(wù)院法制辦曾就該法的立法草案向社會(huì)公開征求意見，但至今《社會(huì)救助法》仍未審議通過。而從已經(jīng)開始實(shí)施的國務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》來看，救助的內(nèi)容包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等諸多方面。涉及與社會(huì)保險(xiǎn)銜接的，主要是醫(yī)療救助和就業(yè)救助。

醫(yī)療救助與醫(yī)療保險(xiǎn)有直接關(guān)聯(lián)，《社會(huì)救助暫行辦法》第二十九條規(guī)定：對社會(huì)救助對象參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或者新型農(nóng)村合作醫(yī)療的個(gè)人繳費(fèi)部分給予補(bǔ)貼，對救助對象經(jīng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和其他補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)支付后，個(gè)人及其家庭難以承擔(dān)的符合規(guī)定的基本醫(yī)療自負(fù)費(fèi)用給予補(bǔ)助，并明確提出：“疾病應(yīng)急救助制度應(yīng)當(dāng)與其他醫(yī)療保障制度相銜接?！?/p>

社會(huì)救助中的就業(yè)救助與社會(huì)保險(xiǎn)中的失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)銜接?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》第四十二條規(guī)定：“國家對最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力但未就業(yè)的成員，應(yīng)當(dāng)接受人力資源社會(huì)保障等有關(guān)部門介紹的工作”，可以看出，就業(yè)救助應(yīng)當(dāng)借助現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)制度，同時(shí)與社會(huì)保險(xiǎn)的主管部門——人力資源和社會(huì)保障部門建立制度性聯(lián)系，才能真正做好就業(yè)救助。

然而，在社會(huì)救助中最重要的最低生活保障制度并無與社會(huì)保險(xiǎn)的銜接機(jī)制，這就需要進(jìn)行立法來填補(bǔ)這個(gè)空白，這也將是國家“公平可持續(xù)”社會(huì)保障制度建設(shè)的重要一環(huán)。