“鎮(zhèn)改市”：中國新型城鎮(zhèn)化主要方向

劉奇洪

“城鎮(zhèn)化”雖然是“城”與“鎮(zhèn)”合體，但“城”與“鎮(zhèn)”本身有著本質(zhì)區(qū)別。在一般語境中，“鎮(zhèn)”是行政區(qū)等級(jí)名稱，雖然“城”不是行政區(qū)等級(jí)名稱，但“城”對應(yīng)的行政區(qū)等級(jí)名稱是“市”，且“市”有大小之分，“市”可以分為省級(jí)市（中央直轄市）、地級(jí)市、縣級(jí)市以及次等級(jí)的副省級(jí)市、副地級(jí)市。城鎮(zhèn)化雖然從廣義上講是“三農(nóng)”（農(nóng)民變市民、以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、農(nóng)村變城鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)變過程，但其實(shí)還包括“鎮(zhèn)”變“市”的過程。

什么類型的鎮(zhèn)能改市

國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要求大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這是國家基于當(dāng)前城鎮(zhèn)化階段特點(diǎn)正確認(rèn)識(shí)。改革開放30多年，中國經(jīng)歷了20世紀(jì)后20年以小城鎮(zhèn)為主內(nèi)生型城鎮(zhèn)化階段和21世紀(jì)前10多年以大中城市為主的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化階段，而現(xiàn)階段進(jìn)入到以城市群為主的新型城鎮(zhèn)化階段，表現(xiàn)為大中城市與小城鎮(zhèn)之間不是厚此薄彼關(guān)系，而是協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系（見圖1、表1）。從全球城鎮(zhèn)化發(fā)展看，城市群是城鎮(zhèn)化的終極形態(tài)。

城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口過程，但在城鎮(zhèn)化路徑選擇上，城鎮(zhèn)化則分為異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化兩種路徑。所謂異地城鎮(zhèn)化就是人口由農(nóng)村遷到異地城鎮(zhèn)生活、就業(yè)，也就是通常所說“離土又離鄉(xiāng)”，但事實(shí)上能夠成功“離土離鄉(xiāng)進(jìn)城”的農(nóng)村人口，也就是真正在異地城市融入融合的主要是來自農(nóng)村的大學(xué)畢業(yè)生和農(nóng)村成功經(jīng)商者，城市對一般農(nóng)村人而言，還是“留不住”、“融不進(jìn)”的地方。2013年中國城市流動(dòng)人口2.45億人，其中大部分來自廣大農(nóng)村地區(qū)，多數(shù)農(nóng)村人口難以異地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，每年的“春運(yùn)”就是農(nóng)民工在打工城市與生長農(nóng)村猶如候鳥一般的定期遷徙。所謂就地城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，生活、就業(yè)就地發(fā)生轉(zhuǎn)變，也就是通過小城鎮(zhèn)建設(shè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展就近吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、安置農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。

城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)和可能

在中國，市是鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)，由鎮(zhèn)到市的過程有兩種情況：一是中心城區(qū)“吞并”就近鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或者說，靠近中心城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“被動(dòng)”改為城區(qū)；二是遠(yuǎn)離中心城區(qū)、人口眾多、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的鎮(zhèn)，由鎮(zhèn)改市，直接成為小城市。新型城鎮(zhèn)化方向應(yīng)讓遠(yuǎn)離中心城區(qū)、有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口眾多的鎮(zhèn)改市，使這些為數(shù)眾多的小城市成為新型城鎮(zhèn)化的主要載體，而不是讓房地產(chǎn)商主導(dǎo)的各種沒有產(chǎn)業(yè)依托的“新城”成為新型城鎮(zhèn)化載體，或讓大中城市繼續(xù)無休止四周蔓延成為新型城鎮(zhèn)化載體。

之所以選擇遠(yuǎn)離中心城區(qū)的鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化主要載體，是因?yàn)殡x中心城區(qū)近的鎮(zhèn)缺乏發(fā)展獨(dú)立性，而遠(yuǎn)離中心城區(qū)的鎮(zhèn)則具有“反磁力”功能，具有成為新設(shè)市的可能性。離中心城區(qū)近的鎮(zhèn)之所以不能獨(dú)立發(fā)展，原因有三個(gè)方面：一是離中心城區(qū)近的鎮(zhèn)居民所需服務(wù)功能可以依托中心城區(qū)提供；二是離中心城區(qū)近的鎮(zhèn)居民可到中心城區(qū)就業(yè)，或吸引中心城區(qū)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)居民到此購房居??；三是離中心城區(qū)近的鎮(zhèn)有被中心城區(qū)“城市化”可能。遠(yuǎn)離中心城區(qū)的鎮(zhèn)之所以能成為市，原因也有三個(gè)方面：一是存在強(qiáng)烈市場需求，遠(yuǎn)離中心城區(qū)居民到中心城區(qū)消費(fèi)不方便，需要就地提供消費(fèi)服務(wù)場所；二是遠(yuǎn)離中心城區(qū)農(nóng)民異地城鎮(zhèn)化不現(xiàn)實(shí)，只有就地就近城鎮(zhèn)化才能降低“農(nóng)民市民化”轉(zhuǎn)換成本；三是遠(yuǎn)離中心城區(qū)的鎮(zhèn)大多走的是內(nèi)生型發(fā)展道路，主要企業(yè)為本土企業(yè)，可以依靠社會(huì)資本推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

以浙江為例看新型城鎮(zhèn)化

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐上，2010年浙江省對所轄縣市27個(gè)中心鎮(zhèn)認(rèn)定及各種傾斜政策的支持，就體現(xiàn)了以遠(yuǎn)離中心城區(qū)小城鎮(zhèn)為城鎮(zhèn)化重點(diǎn)（見表2）。浙江省對中心鎮(zhèn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)：一是離縣城（中心城區(qū)）遠(yuǎn)，不可能成為市縣主城區(qū)“被城市化”區(qū)域，80%以上的中心鎮(zhèn)距離所在縣（市）中心城區(qū)20公里以上或被山河等自然地形間隔；二是經(jīng)濟(jì)總量大，一般為所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)鎮(zhèn)，形成了產(chǎn)業(yè)集群，或擁有經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的大企業(yè)，政府本級(jí)財(cái)政能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡；三是人口多，輻射面廣，處于交通樞紐或特殊的地理位置。概括起來，浙江省認(rèn)定的27個(gè)中心鎮(zhèn)大部分是所在市縣的“反磁力”衛(wèi)星鎮(zhèn)、遠(yuǎn)離中心城區(qū)、人口眾多、有較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)支撐、處于交通樞紐位置；另外，中心鎮(zhèn)認(rèn)定既突出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地級(jí)市，又照顧經(jīng)濟(jì)落后地級(jí)市，其中，杭州、寧波、溫州各有4個(gè)中心鎮(zhèn)，嘉興、臺(tái)州各有3個(gè)中心鎮(zhèn)，湖州、紹興、金華各有2個(gè)中心鎮(zhèn)，舟山、麗水、衢州各有1個(gè)中心鎮(zhèn)。

在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革管理體制試點(diǎn)上，2010年4月28日中央編辦會(huì)同中農(nóng)辦、發(fā)改委、公安部、財(cái)政部等部門在河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西等13個(gè)省開展了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)，確定進(jìn)行試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)共計(jì)25個(gè)，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)大部分具有遠(yuǎn)離中心城區(qū)（縣城）、擁有雄厚產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口多、交通區(qū)位優(yōu)越等特點(diǎn)（見表3）。

雖然浙江對27個(gè)中心鎮(zhèn)和國家對13個(gè)省25個(gè)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行了“擴(kuò)權(quán)”，但并不等于在國家推行的新型城鎮(zhèn)化過程中，這些鎮(zhèn)都能如愿以償實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)改市。真正能夠改市的鎮(zhèn)，必須具備四個(gè)條件：第一，有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和雄厚產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，能夠在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面依靠民間資本為國家分擔(dān)農(nóng)民市民化成本，另一方面依靠眾多已有的民營企業(yè)解決失地農(nóng)民就業(yè)問題；第二，改市的鎮(zhèn)應(yīng)該遠(yuǎn)離主城（縣城或其他中心城區(qū)），因?yàn)殡x主城（縣城或其他中心城區(qū)）近的鎮(zhèn)都存在被城市化的可能，根據(jù)各地城鎮(zhèn)化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，主城（縣城或其他中心城區(qū)）經(jīng)濟(jì)、人口量級(jí)越高，改市的鎮(zhèn)應(yīng)與其距離越遠(yuǎn)，如果沒有山水阻隔至少應(yīng)保持20公里以上距離，距主城15公里以內(nèi)的鎮(zhèn)不應(yīng)考慮鎮(zhèn)改市；第三，傳統(tǒng)上改市的鎮(zhèn)應(yīng)該為人口大鎮(zhèn)，至少常住人口在10萬以上。另外，經(jīng)濟(jì)、文化等能輻射到周邊地區(qū)，也就是說改市的鎮(zhèn)應(yīng)該是“輻射范圍大于鎮(zhèn)域范圍”；第四，改市的鎮(zhèn)對外交通方便，在沿海和中部等地的高速公路網(wǎng)稠密地區(qū)，改市的鎮(zhèn)至少有高速公路道口，其他地區(qū)改市鎮(zhèn)至少有國道或省道通過。

按照上述四個(gè)方面要求看，不管浙江省認(rèn)定的27個(gè)中心鎮(zhèn)還是國家六部委確定的25個(gè)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，都存在不宜列為鎮(zhèn)改市范圍的鎮(zhèn)。其中，浙江省認(rèn)定的中心鎮(zhèn)嘉善市姚莊鎮(zhèn)、紹興市柯橋區(qū)錢清鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、義烏市佛堂鎮(zhèn)等盡管距離主城還有一定距離，但兩者之間距離已經(jīng)不能保證中心鎮(zhèn)的獨(dú)立性。國家六部委確定的25個(gè)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，其中河南省安陽縣水冶鎮(zhèn)本身就是縣政府駐地，福建省晉江市陳埭鎮(zhèn)既與泉州主城一江（晉江）之隔又與晉江中心城區(qū)緊密相鄰，江蘇省昆山張浦鎮(zhèn)離昆山主城一河（蘇州河）之隔，山東省廣饒縣大王鎮(zhèn)、山西省介休市義安鎮(zhèn)等均與主城相鄰，這些鎮(zhèn)均不存在單獨(dú)改市可能。

“縣”與“市”的關(guān)系

美國的縣或郡屬于州以下行政序列，縣可以與市平級(jí)，但也可以管轄市；日本的縣與都、府、道平級(jí)，縣可以管轄市；中國臺(tái)灣地區(qū)市有三級(jí)，包括與省平級(jí)的直轄市、省轄市和縣轄市。中國大陸的市可以有省、地、縣三個(gè)基本等級(jí)，而縣處于較低的行政序列，因此，在縣市關(guān)系上只有市管轄縣，還沒有縣管轄市。

在中國歷史上，縣、市、鎮(zhèn)作為區(qū)域行政單位出現(xiàn)并不一致，縣作為區(qū)域行政單位早在春秋時(shí)期就已有之，因歷代皆承秦“郡縣制”，縣作為國家基本行政區(qū)，一直處于穩(wěn)定狀態(tài)；“城”是為了防衛(wèi)用城墻圍起來的地域，“市”是買賣之場所，城市作為“城”與“市”的結(jié)合體，雖然事實(shí)上早在春秋時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn)，如齊之都城臨淄等已是繁華之城市，但“市”作為區(qū)域行政單位，還是中國模仿西方國家治理制度的產(chǎn)物，其中，上海先由北洋政府于1925年允準(zhǔn)成立松滬市、于1927年7月7日改為上海特別市，北京于1928年由國民政府批準(zhǔn)成立北平特別市，廣州于1918年成立廣州市政治公所、1921年2月15 日成立廣州市政廳、1925年7月廣州市政廳改為廣州市政府。鎮(zhèn)起源于古代各地興起的草市，也就是鄉(xiāng)村集市，宋時(shí)就把一些人口集中草市升為了縣和鎮(zhèn)，鎮(zhèn)受縣管轄，與鄉(xiāng)村脫節(jié)；明清長三角、珠三角的一些工商業(yè)專業(yè)鎮(zhèn)，如清蘇州府盛澤鎮(zhèn)、廣州府佛山鎮(zhèn)等，人口數(shù)量和繁華程度甚至超過許多縣城和府城。

目前，國家有意通過新型設(shè)市模式，把一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改市，從而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大城市數(shù)量，就近實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，降低城鎮(zhèn)化成本。在新型設(shè)市模式上，國家主要在常住人口10萬人以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點(diǎn)，但不是設(shè)立所謂“鎮(zhèn)級(jí)市”，而是設(shè)立“副縣級(jí)市”，目的在于從形式到內(nèi)容賦予實(shí)力雄厚的建制鎮(zhèn)“副縣級(jí)市”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)。目前中國城市有省、地、縣三個(gè)基本等級(jí)，省級(jí)市正式名稱直轄市，與此同時(shí)，還派生出“副省級(jí)市”、“副地級(jí)市”，但唯獨(dú)沒有“副縣級(jí)市”，這在城市等級(jí)系列中是不完整的。在建制鎮(zhèn)設(shè)立“副縣級(jí)市”，行政上依然歸屬于原來縣級(jí)行政區(qū)（縣、市、區(qū)）管轄，可以不用行政區(qū)劃調(diào)整，就能大大降低城鎮(zhèn)化成本，因此，在未來“縣”（包括縣、縣級(jí)市和市轄區(qū)）“市”關(guān)系上，“市”的等級(jí)可以高于“縣”，“縣”的等級(jí)也可以高于“市”，且“市”可管轄“縣”，“縣”也可管轄“市”。

“鎮(zhèn)”改“市”的應(yīng)有內(nèi)容

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)由“鎮(zhèn)”序列進(jìn)入“市”序列，雖然只是小城市，但在功能上應(yīng)體現(xiàn)城市功能。市與鎮(zhèn)最大不同在于對外輻射，小城市除了本身所轄范圍外，還應(yīng)有比其管轄范圍更大的吸引范圍或輻射范圍，也就是“輻射范圍大于市域范圍”，即通過城市功能體現(xiàn)城市定位；同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理上，體現(xiàn)一定獨(dú)立性。為此，小城市在發(fā)展上既要有一定內(nèi)斂性，強(qiáng)調(diào)自我服務(wù)功能提升，又要有一定開放性，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)文化對外影響力和輻射力；在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排上，小城市既要有體現(xiàn)對外經(jīng)濟(jì)影響力和差異化發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，又要有滿足小城市居民生活需要消費(fèi)服務(wù)業(yè)和企業(yè)發(fā)展需要的生產(chǎn)服務(wù)業(yè)。

由于小城市遠(yuǎn)離主城，縣及以上政府所具有的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)可以采用授權(quán)、委托、延伸服務(wù)等多種形式下放到小城市，小城市按照“小政府、大社會(huì)”原則，批準(zhǔn)成立綜合執(zhí)法局和行政服務(wù)局，直接承接上級(jí)政府職能部門行政審批、行政許可等權(quán)限，這樣既強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能和公共服務(wù)能力，又降低了企業(yè)和居民到政府辦事的出行成本，提高了行政管理效率和公共服務(wù)效率。

總之，中國小城市不是多了，而是少了。通過“鎮(zhèn)改市”加快小城市發(fā)展，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化，激發(fā)民間創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，讓新一代進(jìn)城居民“就業(yè)有崗位、創(chuàng)業(yè)有機(jī)會(huì)、發(fā)展有空間、創(chuàng)新有平臺(tái)”，并有效降低城鎮(zhèn)化成本、提高政府行政效率。