論司法管理監(jiān)督體制的改革與完善

湯維建

【摘要】黨的十八屆三中全會提出，要通過“推進(jìn)法治中國建設(shè)”實現(xiàn)依法治國。此后，中央又推出多個政策性、指導(dǎo)性文件對作為其中重頭戲的司法改革作出部署。本輪司法改革涉及六大主題，包含了諸多的具體層面，但其中的司法去行政化、健全司法管理制度、強(qiáng)化司法個體獨立、完善司法監(jiān)督制度體系等重點問題尤其值得探討。

【關(guān)鍵詞】依法治國 司法改革 司法獨立 司法監(jiān)督

【中圖分類號】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”），吹響了全面深化改革的號角，司法改革便是這幅改革宏卷中的重要部分。2014年3月和2014年6月黨中央通過了《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》、《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》以及《上海市司法改革試點工作方案》等政策性、指導(dǎo)性文件對司法改革進(jìn)行具體指導(dǎo)。本輪司法改革主要涉及六大主題，分別是：對法官、檢察官實行有別于普通公務(wù)員的管理制度；建立法官、檢察官員額制；完善法官、檢察官選任條件和程序；完善辦案責(zé)任制；健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度；推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理；完善人民警察警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類管理制度等。本文擬結(jié)合上述改革框架，就司法改革中的若干重點談些個人粗淺看法。

建立司法管理委員會，實行對“人財物”的省級統(tǒng)管

隨著司法改革的深化推進(jìn)，人們對司法獨立與司法公正之間的辯證關(guān)系日益有了共識性認(rèn)知。司法公正的前提條件是實現(xiàn)相對的司法獨立。我國《憲法》第一百二十六條和一百三十一條對法院和檢察院依法獨立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和任何個人干涉做出了明確規(guī)定。這是我國實行司法獨立的憲法依據(jù)。當(dāng)然，我國的司法獨立與西方國家三權(quán)分立制度背景下的司法獨立性質(zhì)迥異，是屬于中國特色的司法獨立，其“中國特色”主要表現(xiàn)在：一是中國的司法獨立是在堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法獨立；二是中國的司法獨立是在堅持我國憲法所確認(rèn)的政體和國體基礎(chǔ)上的司法獨立，是建立在人民代表大會制度下“一府兩院”結(jié)構(gòu)中的司法獨立，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受人民代表大會及其常委會的法律監(jiān)督；三是中國的司法獨立并不等同于法院的審判獨立，還包括人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)的獨立，人民檢察院對人民法院的訴訟活動實行法律監(jiān)督；四是中國的司法獨立是相對獨立，其受到方方面面的監(jiān)督與制約。本輪司法改革如果離開“司法獨立”這一理論范疇，便很難精準(zhǔn)把握其要義和實質(zhì)。

目前我國憲法所確立的司法獨立的原則在實踐中并沒有得到切實貫徹落實，這直接影響了司法公正的實現(xiàn)以及司法權(quán)威的樹立。影響司法獨立的制度性因素是司法的“行政化”。目前司法體制改革的主要矛盾是消解存在于司法權(quán)在結(jié)構(gòu)和運(yùn)行上的行政化因素，回歸司法權(quán)相對獨立的應(yīng)然狀態(tài)。

為此，“決定”提出：改革司法管理體制，推動省級以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。這一改革舉措，可謂抓住了關(guān)鍵和要害。其意義在于：通過人財物的省級統(tǒng)管，使地方司法機(jī)關(guān)在人財物上擺脫對地方政府和權(quán)力機(jī)關(guān)的依賴，消除司法的地方化和由此導(dǎo)致的司法地方保護(hù)主義。這樣就強(qiáng)化了地方司法機(jī)關(guān)的相對獨立性。

進(jìn)一步的問題還在于：如何進(jìn)行人財物的省級統(tǒng)管？從比較法的視野看，司法機(jī)關(guān)的人財物管理主要有兩種模式：一是英美法系國家所實行的內(nèi)部分離模式，即由司法機(jī)關(guān)內(nèi)部單設(shè)的司法行政管理部門來承擔(dān)司法行政管理事務(wù)。美國即采用此模式，美國法院的司法行政管理實務(wù)是由法院自行管理的聯(lián)邦司法委員會負(fù)責(zé)的。在法院的預(yù)算問題上，由聯(lián)邦司法委員會制定的方案在經(jīng)預(yù)算辦公室同意后即作為政府預(yù)算提交國會審核批準(zhǔn)，其他機(jī)關(guān)無權(quán)對其進(jìn)行審核與修改。

另一種模式為大陸法系國家所采用的外部分離模式，即由政府的司法行政機(jī)關(guān)單獨或者與司法機(jī)關(guān)共同對司法機(jī)關(guān)的人財物進(jìn)行管理，法國和德國即采用此模式。這兩種模式在我國能否簡單擇一進(jìn)行移植，恐怕不無疑問。就英美模式而言，在我國司法機(jī)關(guān)內(nèi)部分設(shè)兩種機(jī)構(gòu)，將司法業(yè)務(wù)權(quán)和司法行政管理權(quán)分離開來行使，未必能夠成功，因為司法行政管理權(quán)勢必會照舊干預(yù)司法業(yè)務(wù)權(quán)，使司法業(yè)務(wù)權(quán)難以獨立行使。如果將司法行政管理權(quán)集中上收至省級司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，則必將強(qiáng)化本已存在的司法內(nèi)部行政化趨勢，使下級司法機(jī)構(gòu)完全喪失獨立性。因此，對司法機(jī)關(guān)人財物的省級統(tǒng)管，在我國應(yīng)當(dāng)采用外部模式，即將司法行政管理權(quán)從司法機(jī)關(guān)的職能體系中剝離出去，交由其他部門行使。但完全交由司法行政機(jī)關(guān)行使，在我國已有教訓(xùn)，也行不通，因為它會使行政權(quán)通過司法行政機(jī)關(guān)滲透到司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，從而干預(yù)司法權(quán)的獨立行使。

筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)采用司法行政機(jī)關(guān)和司法管理專業(yè)化、社會化相結(jié)合的方式，在省級層面構(gòu)筑相對統(tǒng)一的司法行政管理體制。具體而言，有必要根據(jù)“人財物”管理的不同特點和性質(zhì)，分別設(shè)立兩個管理委員會行使實質(zhì)的統(tǒng)管權(quán)能，而司法行政機(jī)關(guān)只是這兩個管理委員會的依托載體和服務(wù)機(jī)構(gòu)，其對兩個管理委員會不享有實質(zhì)性的主導(dǎo)權(quán)、支配權(quán)和控制權(quán)。這兩個管理委員會，一是用來管人的，稱為“司法人事管理委員會”；一個是用來管財物的，稱為“司法財物管理委員會”。

這兩個管理委員會應(yīng)由省級黨委人事部門主持組建，分別由地方各級司法機(jī)關(guān)選派代表以及專家學(xué)者等社會代表人士組成，它們按照法定的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和程序行使職權(quán)。司法人事管理委員會從司法專業(yè)性角度提出司法人員的候選名單；該候選名單形成后，應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)提交省級黨委組織部從政治、職業(yè)倫理、素能等視角進(jìn)行審核把關(guān)。原則上，省級黨委組織部該候選名單“只做減法，不做加法”，以保障司法人事管理委員會在履行職責(zé)時能夠保持相對的獨立性。把關(guān)通過后，由省級司法行政機(jī)關(guān)將該候選名單分別轉(zhuǎn)由相應(yīng)的地市或區(qū)縣司法行政機(jī)關(guān)向同級人民代表大會及其常委會提名，由其按法定程序選舉或任命。endprint

司法財物管理委員會對省以下地方各級司法機(jī)關(guān)的財物進(jìn)行省級統(tǒng)管，其主要職能是提出地方各級司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算建議方案。該建議方案提出后，由省級司法行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交省級財政部門按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行審核。原則上，省級財政部門對該建議方案“只做加法，不做減法”，以保障司法財務(wù)管理委員會能夠相對獨立履行職責(zé)。司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算建議方案經(jīng)省級財政部門審核后，由其統(tǒng)一納入預(yù)算計劃，提交省級人大及其常委會審查批準(zhǔn)。

需補(bǔ)充說明的是，我國是單一制國家，司法權(quán)（含審判權(quán)、檢察權(quán)）屬于中央事權(quán)，而非地方事權(quán)，因而目前所實行的司法機(jī)關(guān)人財物省級統(tǒng)管還不是司法改革的終極目標(biāo)，而僅是本輪司法改革所欲達(dá)到的初級目標(biāo)。在完成省級統(tǒng)管后，尚需在條件成熟時繼續(xù)向司法機(jī)關(guān)人財物全國統(tǒng)籌過渡。

完善專門法院制度，強(qiáng)化專門司法的獨立性

在我國司法改革中，往往忽視了專門法院的功能和價值。我們應(yīng)當(dāng)充分總結(jié)和發(fā)揮專門法院的體制優(yōu)勢，將重要的案件類型交由專門法院管轄，從而盡可能地將司法審判與地方性利益加以切割，以提升司法公正度，強(qiáng)化司法公信力。

根據(jù)我國《憲法》第一百二十四條及《人民法院組織法》第二條的規(guī)定，我國法院體系分為普通法院和專門法院。專門法院就是審理專門案件的法院，目前我國專門法院有軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、森林法院、海事法院、農(nóng)墾法院、石油法院等。專門法院具有明顯的體制優(yōu)勢，一方面，專門法院的專業(yè)性較強(qiáng)，在解決專業(yè)性案件上具有高度公信力；另一方面，專門法院具有更大的獨立自主性，一般與地方保持相當(dāng)大的距離，不會產(chǎn)生嚴(yán)重的地方保護(hù)主義。而這后一個特征，正是我國普通法院司法改革所致力追求的。這就為我國的司法改革提供了兩大機(jī)遇：一是將普通法院的地方保護(hù)較為嚴(yán)重的案件剝離出去，交給專門法院去解決，以達(dá)到克服地方保護(hù)主義、確保司法公正的目標(biāo)；二是通過這種案件分離，逐步實現(xiàn)中央司法與地方司法的相對分化，因為畢竟不是所有的案件，由現(xiàn)在的普通法院行使審判權(quán)均會導(dǎo)致地方保護(hù)主義的弊端，有些案件恰恰需要司法體現(xiàn)出地方性特征。

為此建議：其一，由全國人民代表大會常務(wù)委員會作出決定，對現(xiàn)存的各種專門法院進(jìn)行整合性改造。具體構(gòu)想是：以海事法院和鐵路運(yùn)輸法院為基礎(chǔ)，將相關(guān)的專門法院逐漸歸并到海事法院和鐵路運(yùn)輸法院之中。經(jīng)過這樣的改造，就需要對專門法院的名稱作出相應(yīng)的調(diào)整，筆者認(rèn)為不妨直接稱之為“某某專門人民法院”。同時，對各專門法院的管轄范圍進(jìn)行重新劃分。專門法院的管轄范圍應(yīng)當(dāng)根據(jù)其實際需要劃分，不必要與行政區(qū)劃保持一致，這樣不僅有助于司法轄區(qū)的科學(xué)劃分，而且可以使專門法院更加徹底地與地方利益切斷聯(lián)系，從而保持高度的獨立性。

其二，擴(kuò)大專門法院的案件管轄范圍。目前在行政訴訟案件的管轄上存在較大爭議，普遍認(rèn)為行政訴訟案件由從屬于地方政權(quán)的普通法院行使管轄權(quán)，難以保障法院對該類案件的受理與獨立審判，行政審判的公信力難以提升。實行司法機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)管后，在省級仍然有司法地方化之嫌，因此這種改革并不徹底。為此，有必要將行政訴訟案件從普通法院管轄范圍中分離出來，將其交由專門法院審判。同時，與此相類似的還有地方保護(hù)較為集中的跨區(qū)域民商事案件，其管轄權(quán)也應(yīng)從普通法院系統(tǒng)中劃出，交由專門法院行使。各個專門法院的管轄范圍根據(jù)需要加以確定，不必強(qiáng)求一律。

其三，將專門法院人財物的管理權(quán)限直接上收至中央。目前，專門法院的產(chǎn)生及其人財物的管理主要集中在省級機(jī)關(guān)進(jìn)行。但專門法院如果由省級人民代表大會產(chǎn)生并向它負(fù)責(zé)，則在省級層面又歸于地方法院體系，地方保護(hù)主義還是可以通過上訴審程序或再審程序“復(fù)活”，因而專門法院的獨立性尚未得到徹底保障，還需要進(jìn)一步完善。普通法院的人財物集中到省級層面統(tǒng)管后，如果專門法院的人財物管理不做任何變動，無形中會削弱專門法院的固有優(yōu)勢。因此有必要按照普通法院和專門法院同時改革的原則，將專門法院的人財物管理權(quán)率先上收中央，由全國人民代表大會及其常委會決定其產(chǎn)生及其人員任免和經(jīng)費(fèi)預(yù)算。

完善體制機(jī)制，強(qiáng)化司法官的個體獨立

司法獨立不僅指司法機(jī)構(gòu)的整體獨立，而且還包括司法人員的個體獨立。在實現(xiàn)人財物省級統(tǒng)管、使司法機(jī)構(gòu)獲得相對的整體獨立后，還需要完善體制和機(jī)制，強(qiáng)化司法官的個體獨立。主要包括：

其一，整合和調(diào)整法院和檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，完善辦案組織模式。法院和檢察院行使司法權(quán)需要通過具體的法官和檢察官加以實現(xiàn)，法官和檢察官行使具體的司法權(quán)需要通過一定的辦案組織。長期以來，我國司法機(jī)關(guān)內(nèi)部實行的辦案體制是一種嚴(yán)密的行政化模式，呈現(xiàn)出嚴(yán)格的官僚化科層性結(jié)構(gòu)特征。在該結(jié)構(gòu)中，辦案模式和結(jié)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的模式和結(jié)構(gòu)完全趨同，沒有顯示出司法權(quán)行使的組織特征，難以保障司法人員的個體獨立性。由于缺乏司法人員的個體獨立性，不僅嚴(yán)重影響了司法的效率，造成了在諸多環(huán)節(jié)上的人浮于事，同時還為司法機(jī)關(guān)的當(dāng)權(quán)者干預(yù)司法敞開了大門。尤為重要的是，出現(xiàn)了冤假錯案，還由于經(jīng)手人過多而無法追究相關(guān)人的司法責(zé)任?？梢?，這種司法權(quán)力運(yùn)作模式和機(jī)制應(yīng)當(dāng)加以改變，一方面有助于調(diào)動普通司法人員的辦案積極性和能動性，另一方面還有利于落實司法責(zé)任制，從而真正做到“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”。為此可以考慮：取消法院的審判庭和檢察院的業(yè)務(wù)處室，對法官和檢察官實行扁平化管理，消除辦案組織模式結(jié)構(gòu)中的中間層，法官和檢察官直接面向法院院長和檢察院檢察長；同時模仿大學(xué)的學(xué)科群模式，建立司法業(yè)務(wù)群制度，業(yè)務(wù)群僅僅討論行使職權(quán)中的業(yè)務(wù)問題，此外別無職權(quán)；該業(yè)務(wù)群僅設(shè)業(yè)務(wù)召集人，而不設(shè)行政級別的管理人員，每個法官或檢察官獨立辦案，自負(fù)其責(zé)。

其二，將審判委員會改造成為業(yè)務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)，而取消其目前所具有的決策機(jī)構(gòu)的性質(zhì)?！皼Q定”指出：“改革審判委員會制度”，檢察委員會在性質(zhì)上與審判委員會稍有差異，應(yīng)當(dāng)另論，這里且以審判委員會的改革為例加以說明。審判委員會由院長、副院長、各庭庭長等組成，在法院屬于最高的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。審判委員會具有多項職能，其中有一項職能便是討論決定案件的結(jié)果。正是該項職能備受爭議，因為其決策的程序在很多方面均違背基本的程序法理，因而需要改革。除“廢除論”外，對審判委員會的改革理論上提出了諸多方案，例如實行審判委員會的專業(yè)化分工，形成民事、行政和刑事等專業(yè)化的審判委員會；再如，將審判委員會改造成為“大合議庭”制，由其直接審理重大復(fù)雜疑難的案件等等。筆者對上述意見均表贊成。同時，筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的審判委員會制度有其保留的價值，但應(yīng)當(dāng)做兩方面的改造：一方面是限制審判委員會討論重大復(fù)雜疑難案件的范圍，并且限制其討論的內(nèi)容，審判委員會僅能討論案件中所涉的法律問題，而不能討論其所涉的事實問題；另一方面則要限制審判委員會討論結(jié)果的法律效力，其討論形成的意見僅具有供審判組織參考的作用，而對其決定案件的結(jié)果不具有法律上的拘束力。也就是，將審判委員會由原有的最高決策機(jī)構(gòu)改造為最高咨詢機(jī)構(gòu)。經(jīng)過這樣的改造，由于審判委員會的存在所形成的落實司法責(zé)任制與合議庭負(fù)責(zé)制的阻力便得以消除，同時也保存了該制度的優(yōu)勢。endprint

其三，取消案件審批制和請示匯報制，杜絕法院內(nèi)部的干預(yù)。在司法實踐中長期存在并在現(xiàn)行司法體制中能夠獲得正當(dāng)化依據(jù)的案件審批制和請示匯報制，在我國司法歷史上曾發(fā)揮過重要作用。但該兩項制度的存在，顯然不利于法官和檢察官個體獨立行使審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，不利于司法權(quán)獨立行使原則的徹底落實，也不利于充分調(diào)動司法人員的積極能動性和創(chuàng)造性，更不利于貫徹執(zhí)行司法考核制和司法責(zé)任制，因此應(yīng)當(dāng)取消。當(dāng)然，這兩項制度在法院和檢察院賴以存在的制度空間是不同的，總體上說，在法院，其取消應(yīng)當(dāng)更為徹底，而且也成為法院司法體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前通過司法改革，將司法業(yè)務(wù)權(quán)和司法行政權(quán)分離、并將司法行政權(quán)外化交由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使后，司法人員便在人員分類管理的體制下獨立或相對獨立地履職。這樣就失去了繼續(xù)實行案件審批制和請示匯報制的可能性與必要性。

可見，案件審批制和請示匯報制的徹底消除，不能單純地局限于其自身，而有賴于司法機(jī)關(guān)“去行政化”改革；在司法機(jī)關(guān)實現(xiàn)“去行政化”后，法官和檢察官便處在扁平化司法體制的管理體系中，相互之間處在平等狀態(tài)，在法官與法官之間、檢察官與檢察官之間，便沒有了領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、服從和被服從的關(guān)系，法官和檢察官獨立負(fù)責(zé)行使職權(quán)，獨立作出司法決策，獨立簽發(fā)相應(yīng)的司法文書，最終對所有這些職權(quán)的行使，獨立負(fù)責(zé)。可見，取消案件審批制和請示匯報制，乃是導(dǎo)向和實行司法責(zé)任制的必要前提，否則司法責(zé)任制便難以真正落實。

以人大監(jiān)督為龍頭完善司法監(jiān)督制度體系

司法需要監(jiān)督和制約，這就需要不斷完善我國的監(jiān)督制度。監(jiān)督制度的完善就其本質(zhì)而言乃是司法制度的有機(jī)組成部分。監(jiān)督制度涵蓋內(nèi)部的監(jiān)督與外部的監(jiān)督，同時包括權(quán)力的監(jiān)督和權(quán)利的監(jiān)督。具體而言，有來自政黨的黨紀(jì)監(jiān)督，有來自政協(xié)的民主監(jiān)督，有來自人大的權(quán)力監(jiān)督，有來自檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，還有來自媒體的新聞監(jiān)督和來自社會的輿論監(jiān)督，此外還有來自當(dāng)事人的申訴監(jiān)督和人民群眾的社會監(jiān)督等等。在這個制度化、準(zhǔn)制度化和非制度化的監(jiān)督系統(tǒng)中，人大的監(jiān)督無疑處在重中之重的位置。原因集中表現(xiàn)在：包括檢察監(jiān)督在內(nèi)的諸監(jiān)督方式，需要人大監(jiān)督作為最終的保障力量，破解監(jiān)督難題，化解監(jiān)督?jīng)_突，強(qiáng)化監(jiān)督實效，開辟監(jiān)督渠道，掃除監(jiān)督障礙，優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境。具體而言包括兩個方面：一方面，權(quán)利型監(jiān)督需要轉(zhuǎn)化為人大監(jiān)督，同時也最有可能轉(zhuǎn)化為人大監(jiān)督。因為人大監(jiān)督與民主監(jiān)督、民眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、媒體監(jiān)督等監(jiān)督形態(tài)具有天然的親和性和可接近性，人大代表的監(jiān)督往往穿梭于權(quán)利型監(jiān)督和權(quán)力型監(jiān)督之間，構(gòu)成了二者的橋梁，有時很難分清其界限。當(dāng)權(quán)利型監(jiān)督無濟(jì)于事時，他們首先想到的便是作為權(quán)力型監(jiān)督的人大監(jiān)督?？梢哉f，權(quán)利型監(jiān)督是人大監(jiān)督司法的重要信息來源。如果缺乏了人大監(jiān)督，則眾多的權(quán)利型監(jiān)督便失去了支撐力量和制度靈魂，其有效性便值得懷疑了。在其他的諸權(quán)力型監(jiān)督的種類中，最為活躍、最為常規(guī)的莫過于檢察院的法律監(jiān)督。檢察院是由憲法所確立的國家的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由它來監(jiān)督其他司法權(quán)以及行政權(quán)的依法公正行使，應(yīng)當(dāng)是較為有效的。然而實踐表明，檢察院的法律監(jiān)督常常處在缺位狀態(tài)，對于法院的審判實施法律監(jiān)督即便處在強(qiáng)有力的推進(jìn)之中，但仍然難以滿足司法實踐的實際需要。一個經(jīng)常出現(xiàn)的悖論是：檢察院要行使法律監(jiān)督權(quán)，必須首先取得作為被監(jiān)督者的法院等其他司法機(jī)關(guān)的真誠配合，否則檢察監(jiān)督難以發(fā)揮有效的作用。尤其是，在監(jiān)督者和被監(jiān)督者出現(xiàn)監(jiān)督爭議時，由誰來作為中立的裁斷者呢？為了解決這種橫亙在檢察監(jiān)督面前的被動和尷尬局面，一個必要的選擇就是人大監(jiān)督的出現(xiàn)。可見，人大監(jiān)督無論對于權(quán)利型的監(jiān)督抑或?qū)τ跈?quán)力型的監(jiān)督都是一種最終的、重要的保障力量，整個的監(jiān)督體系，如果失去了人大監(jiān)督的真正介入和參與，便不可避免地趨于癱瘓。人大監(jiān)督司法不僅自身可以發(fā)揮出應(yīng)有的監(jiān)督力量，同時還保障其他各種監(jiān)督力量的真正發(fā)揮，其價值和意義可謂是雙重的。也正因如此，人大監(jiān)督才在憲法的權(quán)力構(gòu)架中處在至高無上的獨特地位。我國目前應(yīng)當(dāng)高度重視發(fā)揮各級人大及其常委會所享有的監(jiān)督權(quán)，人大及其常委會也應(yīng)當(dāng)按照法治建設(shè)的需要，將職能重點逐漸轉(zhuǎn)移至監(jiān)督上來。

對檢察院來說，為了使法律監(jiān)督權(quán)獨立行使，有必要對檢察院同時享有的法律監(jiān)督權(quán)與訴訟職能進(jìn)行適當(dāng)分離。根據(jù)《憲法》第一百二十九條的規(guī)定，人民檢察院是專門行使法律監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)。檢察院所享有的職權(quán)，從廣義上看均可視為法律監(jiān)督權(quán)，但從嚴(yán)格意義上看，檢察院所享有的職權(quán)可以劃分為兩大類型：一是依附于訴訟程序的固有的訴訟職權(quán)，如批捕、偵查、公訴等，另一是獨立而相對超脫的法律監(jiān)督權(quán)。目前檢察院職權(quán)的配置存在著一定問題，這不僅表現(xiàn)在其訴訟職能與法律監(jiān)督職能的內(nèi)在關(guān)系上，在行使訴訟職能的同時刑事法律監(jiān)督權(quán)，易致訴訟程序中各種公權(quán)力配置的失衡，而且還表現(xiàn)在法律監(jiān)督職能上民事、行政法律監(jiān)督與刑事法律監(jiān)督的顯失平衡之上。為此應(yīng)當(dāng)考慮在檢察院內(nèi)部建立單獨的、統(tǒng)一的“法律監(jiān)督部門”，將其法律監(jiān)督的職能與其訴訟職能在機(jī)構(gòu)與人員上分離開來。該監(jiān)督部門不僅可以監(jiān)督公安、法院、執(zhí)行機(jī)關(guān)等執(zhí)法活動的合法性和正當(dāng)性，同時還可以監(jiān)督檢察院自己行使訴訟職能的合法性和正當(dāng)性，這樣不僅有利于厘清檢察院所享有的兩類職權(quán)之間的界限，同時還有助于建立健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，從而有助于回答“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的疑問。同時應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化檢察院對民事訴訟和行政訴訟的法律監(jiān)督，克服其向來就有并一直存在的“重刑輕民”監(jiān)督觀。應(yīng)當(dāng)在機(jī)構(gòu)上將民事訴訟的法律監(jiān)督和行政訴訟的法律監(jiān)督分別設(shè)置，并按照專業(yè)化需要配備民事檢察官和行政檢察官等專業(yè)人才。目前尤其要強(qiáng)調(diào)對行政訴訟和行政活動的法律監(jiān)督，確保行政機(jī)關(guān)依法行政。

此外，我國還應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范和調(diào)整媒體對司法的監(jiān)督。媒體被譽(yù)為國家的第四權(quán)力，通過媒體對司法實行監(jiān)督是切實有效的，也是不可或缺的。媒體監(jiān)督和輿論監(jiān)督業(yè)已成為我國司法監(jiān)督系統(tǒng)中的重要組成部分，也是社會公眾參與司法、了解司法、監(jiān)督司法的重要平臺和形式，應(yīng)予高度重視。目前我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對媒體監(jiān)督的立法調(diào)整，一方面切實保障媒體對司法的監(jiān)督，另一方面也需要規(guī)范和制約媒體對司法的監(jiān)督，防止濫用媒體監(jiān)督權(quán)，防止媒體“綁架”司法，防止“媒體審判”的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)完善媒體自律約束機(jī)制，建立健全媒體虛構(gòu)事實、惡意報道、非法干預(yù)司法等行為的責(zé)任追究制度，處理好媒體監(jiān)督與司法權(quán)獨立行使之間的辯證關(guān)系。同時，應(yīng)當(dāng)建立健全對司法的民主監(jiān)督機(jī)制，使各種分散存在的民主監(jiān)督逐步制度化、規(guī)范化、程序化。在這其中，應(yīng)當(dāng)更加重視發(fā)揮政協(xié)的民主監(jiān)督作用，應(yīng)當(dāng)為黨派團(tuán)體的司法監(jiān)督積極創(chuàng)造條件，開辟渠道，創(chuàng)新方式，切實使協(xié)商民主進(jìn)入司法領(lǐng)域，構(gòu)筑中國特色的協(xié)商司法機(jī)制。

責(zé)編 / 張蕾endprint