新時期海警部隊海上執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)及對策研究

王子黎

摘 要：我國海域面積廣闊，海洋及漁業(yè)資源豐富，對于海洋權(quán)益的維護問題一直十分重要。海洋的管理水平對于國家海洋經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有決定性作用。本文通過對我國海警部隊現(xiàn)行的海上執(zhí)法體制進行了分析研究，找出其弊端與不足，并與國外海上執(zhí)法方式相對比，借鑒國外的先進經(jīng)驗，這對提高我國海警部隊的執(zhí)法能力，建設(shè)一支現(xiàn)代化的海上執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)海上綜合執(zhí)法的改革創(chuàng)新具有至關(guān)重要的戰(zhàn)略意義。

關(guān)鍵詞：海上執(zhí)法體制 執(zhí)法主體 挑戰(zhàn) 弊端 改進建議

中圖分類號：U692 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）05（a）-0215-02

海洋問題一直是世界各國都高度重視的問題，我國也不例外。尤其是近年來，日本以及南海周邊國家對我國海域有所覬覦，不斷挑起爭端侵犯我國海洋權(quán)益，加之我國目前海警執(zhí)法問題層出不窮、執(zhí)法裝備的配備相對落后、以及各部門之間的溝通不協(xié)調(diào)等問題的存在，我國海警部隊海上執(zhí)法前景不容樂觀。面對日益嚴峻的國內(nèi)外形勢，大膽改革創(chuàng)新，提高執(zhí)法力度，建設(shè)一支高質(zhì)量高水平并且符合我國國情發(fā)展的海上執(zhí)法隊伍勢在必行。

1 我國海警海上執(zhí)法現(xiàn)狀

我國的海上執(zhí)法力量與周邊國家相比還是處于劣勢地位。海上執(zhí)法的維權(quán)力量除了海軍外，還有海警、海事、海救、漁監(jiān)、漁政、海監(jiān)、海關(guān)緝私、邊防派出所以及搜救中心這九股力量的存在。由此可見，我國海上執(zhí)法相對分散，執(zhí)法體制主要表現(xiàn)為：海上行政執(zhí)法權(quán)分屬海監(jiān)、海事、漁政、海關(guān)、邊防、海警等5支執(zhí)法隊伍，這些不同的部門互不隸屬，各自為戰(zhàn)，缺乏有效的交流溝通，這給不同部門之間的協(xié)同執(zhí)法帶來了巨大困難，在很大程度上會影響執(zhí)法的效果[1]。拿我國海警來說，他們隸屬公安部邊防管理局，是由公安部領(lǐng)導管理的現(xiàn)役部隊，其職能主要是負責維護近海海上治安，是維護海上治安的公安執(zhí)法力量。公安邊防海警部隊在中國海上執(zhí)法體系中占有重要的地位。我國海上執(zhí)法主體并沒有形成一個統(tǒng)一的主體，目前采用的方法主要是：由公安邊防部隊負責海上治安執(zhí)法，其他涉海部門則采用是專設(shè)海上執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，相對分離。我國的這種海洋管理體制是一種比較分散的管理體制，在新形勢下已經(jīng)相對落后，已經(jīng)不能滿足維護國家海洋權(quán)益與維護國家海上安全的要求，長期發(fā)展下去對我國的海上綜合執(zhí)法具有不利的影響。針對這種情況，國務院于2013年重新組建國家海洋局，將國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、海關(guān)總署海上緝私警察及農(nóng)業(yè)部中國漁政進行整合，在公安部的指導下開展海上維權(quán)執(zhí)法活動。

2 國內(nèi)外海岸警衛(wèi)力量對比

與美日等國家相比較，我國目前海上執(zhí)法部隊的武器裝備在以下幾個方面存在不足。

（1）大型巡邏艦艇裝備數(shù)量少。我國大陸海岸線長1.8萬千米，管轄的海域面積約為300萬平方千米，但我國海上執(zhí)法大型巡邏艦艇（3500 t以上）僅有2艘，數(shù)量上僅為美國海岸警衛(wèi)隊以及日本海上保安廳的30%，數(shù)量明顯不足，難以滿足海上執(zhí)法對巡邏艦艇的需要。

（2）裝備性能差。我國現(xiàn)有海上執(zhí)法巡邏艦艇裝備的性能只在臨海和毗連區(qū)附近執(zhí)勤，不能擔負起專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的各類巡邏任務。相比較而言，美國計劃建造的大型海事安全艦，除了配備艦載直升機外，還配備2艘高性能的巡邏小艇，自持力達60天，可以在任何海區(qū)、任何海況下全天候執(zhí)法巡邏。另一方面，缺乏先進的指揮通信網(wǎng)絡支持。我國海上巡邏艦艇通信距離有限，同時甚高頻通話易被他人截獲監(jiān)聽，不利于巡邏艦艇行動的隱蔽性。國外海岸警衛(wèi)隊例如美國則建立起了數(shù)字化通信網(wǎng)絡，通過對衛(wèi)星進行實時圖像傳輸和通信指揮，有效保障了其工作的隱私性[2]。

3 對我國的啟示

我國海域面積廣大，海洋面積大約占陸地面積的1/3，海洋安全的維護十分重要。我國海洋安全主要有三個方面：國防安全、環(huán)境安全、交通安全。分別對應維護國家領(lǐng)海主權(quán)、防止海洋污染及監(jiān)督和保障船舶交通。而我國的海上執(zhí)法體制高度分散，建立一個統(tǒng)一的綜合海上執(zhí)法隊伍至關(guān)重要。近年來隨著大國之間國際關(guān)系的日益微妙，在處理國家海上民事或是軍事糾紛時，海岸警衛(wèi)隊發(fā)揮的作用日益重要。尤其突出的例子當屬近幾年中日釣魚島糾紛問題。在這種大的國際背景之下，我國的海警力量薄弱，海岸警衛(wèi)隊建設(shè)還存在諸多問題，仍未組建一個統(tǒng)一的、能與他國力量相抗衡的海岸警衛(wèi)隊伍，通過借鑒美國海岸警衛(wèi)隊的運行模式，改善我國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法體制中的不足，對建立一個高效的執(zhí)法隊伍意義重大。如美國在“911”事件后，將其海上執(zhí)法隊伍“海岸警衛(wèi)隊”劃歸新成立的國土安全部，并賦予其海上反恐的職能，使其使命擴展為海上安全、海事安全、自然資源保護、海上交通和國防事務，成為多任務的海上武裝執(zhí)法力量。我國臺灣地區(qū)于2000年初通過了“海巡五法”，將原來的海岸巡防司令部、水上警察局、關(guān)稅總局緝私部門等重新整合，成立了“海岸巡防署”，成為東亞地區(qū)繼日本、韓國之后第三支相對統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍。

總體來講，在相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、執(zhí)法人員綜合素質(zhì)的提高以及武器裝備的配備等方面對我國都有極大的啟示作用。就以美國海上執(zhí)法的技術(shù)裝備為例，美國每千平方公里海域執(zhí)法船艇配備3.48艘，飛機0.43架，而我國的海上執(zhí)法船艇總量和美國差距較大，并且由各個涉海部門分別管理，難以發(fā)揮合力效應，執(zhí)法飛機數(shù)量屈指可數(shù)，所以在這一方面我國還存在很大不足。

4 我國海警海上執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)

中國海事分析家曾說過，中國海事執(zhí)法及管理能力面臨的挑戰(zhàn)顯而易見。中國在該領(lǐng)域的能力與海事發(fā)展規(guī)模不成比例。有關(guān)文章曾指出，我國目前海事執(zhí)行力量與我國的大國身份及形象不相符。我國目前的海事執(zhí)法船主要由500 t以下的小型巡邏艇構(gòu)成，艦載直升機的數(shù)量也遠遠無法完全滿足海事執(zhí)法的需求。而其他太平洋國家，尤其以美日為代表，都擁有強大而有效的海岸警衛(wèi)力量。中國與其他主要亞太國家海岸警衛(wèi)力量存在很大差距。盡管中國的海上力量在過去的十幾年間有大幅度提升，但是與亞太地區(qū)其他大國相比總體能力就相對較弱。究其原因，主要是中國缺乏一個強有力可以總攬所有海上執(zhí)法和管理功能的海上警衛(wèi)部隊[3]。endprint

當今國際上，海岸警衛(wèi)力量建設(shè)最為完善的當屬美國。美國海岸警衛(wèi)隊是世界各國海岸警衛(wèi)隊的鼻祖，是美國海上唯一的綜合執(zhí)法機構(gòu)，也是當今世界最強大的海上執(zhí)法隊伍之一。美國海岸警衛(wèi)隊是美國五大武裝力量之一，也是當今美國聯(lián)邦政府最大的部——國土安全部中的部門之一。作為世界各國海岸警衛(wèi)隊的鼻祖，美國海岸警衛(wèi)隊是許多國家海上執(zhí)法隊伍建設(shè)的典范。實行綜合的海洋管理模式，在國家層面成立海洋綜合協(xié)調(diào)委員會由各行業(yè)主管部門組成，其職能涵蓋了相當于我國海洋、海監(jiān)、海事、漁政、海關(guān)、公安邊防等海上管理部門的所有業(yè)務。戰(zhàn)時歸海軍或海上自衛(wèi)隊統(tǒng)一指揮，擔負海上作戰(zhàn)任務，具有高度的統(tǒng)一性。既維護了國家主權(quán)，又為國家海上經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。這些方面對我國的海岸警衛(wèi)部隊的建設(shè)具有借鑒意義。

我國海警海上執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)主要歸納為以下幾個方面。

（1）海上刑事執(zhí)法難度大，難以實現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)執(zhí)法。由于海上案件受外界環(huán)境條件的影響較大，且多數(shù)情況下都是事后調(diào)查，現(xiàn)場保護比較困難，因此，工作難度加大。同時由于海洋管理各部門之間各自為政，溝通不能做到及時快速，難以形成一個整體，海洋執(zhí)法體制總體看來是一種松散型的海岸帶管理模式，進一步加大了管理難度，降低了工作效率。

（2）海上恐怖主義頻發(fā)，犯罪形式日益嚴峻。近年來我國國內(nèi)外海上恐怖犯罪活動頻發(fā)。如海上走私、偷渡等活動屢禁不止，越界捕撈現(xiàn)象依然存在，同時隨著各國反恐工作力度的加大，由于海上防衛(wèi)難度大，恐怖分子的犯罪活動逐漸由陸地轉(zhuǎn)移到海上。我國由于東南沿海港口城市眾多，海上恐怖襲擊的威脅性進一步加大。由于我國海警缺乏反恐實戰(zhàn)經(jīng)驗，各地部隊的作戰(zhàn)能力參差不齊，對于海上執(zhí)法工作難度加大。

5 我國海上執(zhí)法體制存在的弊端。

劉燕飛在《我國海洋行政執(zhí)法體質(zhì)的弊端及構(gòu)想》一文中指出了我國現(xiàn)行的海洋執(zhí)法體制的弊端，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

（1）執(zhí)法權(quán)限混亂。我國現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制的職能安排、執(zhí)法行為、執(zhí)法隊伍配置、經(jīng)費安排以及法律安排缺乏科學性。各部門各自為政，相互掣肘，既政出多門，又管理疏漏，執(zhí)法效率低下。各海上執(zhí)法部門各不隸屬，各執(zhí)其法，體制封閉，信息溝通差，協(xié)同執(zhí)法難度大。

（2）政企不分。海洋開發(fā)與海洋監(jiān)督不分，海上執(zhí)法隊伍缺乏相對的獨立性，執(zhí)法隊伍角色錯位。有關(guān)法律法規(guī)交叉、打架，既事權(quán)分割，又職能重疊。

（3）海洋執(zhí)法成本高昂。各個海事執(zhí)法隊伍重復建設(shè)、重復投資，既造成人力、財力、物力的浪費，又難以捏成拳頭形成執(zhí)法權(quán)威。

6 對策研究

針對以上存在的諸多問題，在新時期新的形勢下，國家重新組建了國家海洋局，對于海洋事務的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)能力進一步加強，職責范圍也進一步擴大，主要包括擬定海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用以及海洋環(huán)境保護等。在不斷地實踐過程中，筆者認為應當著重加強以下幾點的工作。

（1）加強立法，建立和健全海洋法律體系，制定一套海上綜合執(zhí)法體制改革方案。海上執(zhí)法隊伍實行準軍事化管理，加強海洋行政執(zhí)法能力。

（2）進一步完善海洋行政執(zhí)法程序，海上執(zhí)法隊伍要保障其警察權(quán)。當前我國海上執(zhí)法部門除了公安邊防以及海關(guān)緝私警察外，其余執(zhí)法力量均無警察權(quán)，這使得其執(zhí)法過程中阻力加大，對工作人員的人身安全也造成了一定的威脅。

（3）加強教育培訓，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，加強嚴格執(zhí)法力度。當前體制下，各執(zhí)法隊伍體制各異，執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊，對于海上執(zhí)法質(zhì)量造成嚴重的影響。通過加強對執(zhí)法人員的培訓，培養(yǎng)出具有專業(yè)知識技能的高素質(zhì)人員。同時應當精簡人員，將 節(jié)約下來的資金用于技術(shù)設(shè)備。

7 結(jié)語

我國一直十分注重海洋事務的發(fā)展，海警部隊的海上執(zhí)法機制也一直處在不斷地探索和發(fā)展的過程中，在新時期新形勢下，挑戰(zhàn)與機遇并存。

參考文獻

[1] 傅崐成，徐鵬.海上執(zhí)法與武力使用——如何適用比例原則[J].武大國際法評論，2011（2）：1-30.

[2] 閆博慧.關(guān)于完善中國行政執(zhí)法環(huán)境的思考[J].河北學刊，2011（4）：156-159.

[3] 向力.海上行政執(zhí)法的主體困境及其克服——海洋權(quán)益維護視角下的考察[J].武漢大學學報：哲學社會科學版，2011（5）：82-87.endprint