淺析制約增減掛鉤挖潛農(nóng)村居民用地的因素與對(duì)策

陳曉霞

摘 要：菏澤市位于山東省西南部，在全省屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。近年來增減掛鉤試點(diǎn)有效推動(dòng)了全市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，取得了初步成效。由于農(nóng)村村莊建設(shè)用地較為粗放，農(nóng)村居民點(diǎn)用地挖潛空間較大。但一些問題和制約挖潛因素亟需破解。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤 挖潛 制約因素 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2014）03（b）-0232-01

菏澤市位于山東省西南部，在全省屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。近年來增減掛鉤試點(diǎn)有效推動(dòng)了全市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，取得了初步成效。由于農(nóng)村村莊建設(shè)用地較為粗放，農(nóng)村居民點(diǎn)用地挖潛空間較大。但一些問題和制約挖潛因素亟需破解。

1 制約農(nóng)村居民點(diǎn)用地挖潛的因素

1.1 規(guī)劃不銜接

一是菏澤市土地利用總體規(guī)劃是2010年批準(zhǔn)施行的，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃由于編制時(shí)間倉促等原因，未全面征求項(xiàng)目區(qū)大多數(shù)群眾意見，加之其間村兩委班子調(diào)整等，造成一些規(guī)劃掛鉤項(xiàng)目區(qū)很難實(shí)施。二是菏澤市原有農(nóng)村社區(qū)布局規(guī)劃制定過程比較粗放，與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、人口發(fā)展規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等沒有完全做到有效銜接。

1.2 操作不規(guī)范

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，超過了一部分群眾的經(jīng)濟(jì)能力。二是少數(shù)項(xiàng)目區(qū)單純追求進(jìn)度，急躁冒進(jìn)，存有片面追求建設(shè)用地指標(biāo)的傾向；三是個(gè)別縣區(qū)重拆舊復(fù)墾，輕基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套；四是暫未納入掛鉤試點(diǎn)村莊不按規(guī)劃建設(shè)，或未編制規(guī)劃就進(jìn)行建設(shè)，給村莊整治挖潛工作帶來較大阻力。

1.3 融資不到位

一是掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用未能發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，未采用招標(biāo)、掛牌、拍賣方式在本縣、區(qū)或跨市有償調(diào)劑，過多用于工業(yè)項(xiàng)目，投資密度和指標(biāo)收益率較低。二是掛鉤項(xiàng)目區(qū)規(guī)模偏少，檔次不高，其它涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合力度不大。三是融資渠道偏窄，未充分發(fā)揮用地企業(yè)等社會(huì)各方面投資掛鉤項(xiàng)目區(qū)積極性。

1.4 產(chǎn)業(yè)不配套

新型城鎮(zhèn)化必須立足于農(nóng)民生活方式和生產(chǎn)方式的根本改善，目前菏澤市部分新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)不同步，特色產(chǎn)業(yè)不突出，多數(shù)項(xiàng)目區(qū)未能走出一條農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、市場(chǎng)化經(jīng)營的新路子，加之掛鉤節(jié)余指標(biāo)過多用于城鎮(zhèn)，項(xiàng)目區(qū)落地農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化龍頭企業(yè)不多，輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)，農(nóng)民增收不明顯，在一定程度上影響和制約了農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)的積極性。

2 對(duì)策與建議

2.1 土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估要充分考慮增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)實(shí)施中的諸多困難和制約因素

一是按照“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)”的原則，從項(xiàng)目區(qū)群眾真實(shí)意愿出發(fā)，客觀地進(jìn)行土地規(guī)劃可行性評(píng)估，盡力為項(xiàng)目區(qū)實(shí)施創(chuàng)造寬松環(huán)境。二是順應(yīng)以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)，以中心鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)和中小城市建設(shè)為重點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的迫切需要，適時(shí)進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃調(diào)整并適當(dāng)擴(kuò)大增減掛鉤項(xiàng)目申報(bào)規(guī)模。

2.2 嚴(yán)格規(guī)范掛鉤項(xiàng)目區(qū)實(shí)施

一是建立風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制。各級(jí)政府土地管理部門在增減掛鉤項(xiàng)目申報(bào)前、拆遷動(dòng)工前、新村安置建成后要進(jìn)行3次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)實(shí)施的能力、條件以及可能產(chǎn)生的隱患作出正確的評(píng)估，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策提供科學(xué)的依據(jù)。二是加大政策宣傳力度。通過進(jìn)村入戶宣傳講解，讓農(nóng)民了解項(xiàng)目實(shí)施的政策、規(guī)程、步驟以及所得的實(shí)惠。三是嚴(yán)格履行申報(bào)程序。舊房拆遷、新居選址、戶型設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)設(shè)施配套、安置補(bǔ)償?shù)确矫姹仨殗?yán)格按規(guī)定程序聽證、論證、公示，征得95%以上村民同意。上級(jí)政府土地管理部門對(duì)擬報(bào)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)勘察時(shí)，要隨時(shí)抽查部分農(nóng)戶，核實(shí)上述事項(xiàng)的落實(shí)情況。四是嚴(yán)格土地權(quán)屬管理。項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，堅(jiān)持“確權(quán)在先”原則，凡沒有完成集體土地所有權(quán)登記發(fā)證或存在土地權(quán)屬爭(zhēng)議又調(diào)處不成的，不得審查通過該項(xiàng)目。土地所有權(quán)調(diào)整方案，經(jīng)權(quán)屬雙方各95%以上村民同意，并通過縣級(jí)政府批準(zhǔn)。五是嚴(yán)格項(xiàng)目驗(yàn)收管理。市級(jí)驗(yàn)收時(shí)，隨機(jī)抽查部分安置農(nóng)戶，從拆舊建新補(bǔ)償、基礎(chǔ)公益設(shè)施配套、安置區(qū)村民的長遠(yuǎn)發(fā)展等方面征求群眾意見。將房屋質(zhì)量驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、財(cái)務(wù)決算審計(jì)結(jié)果、復(fù)墾新增的耕地承包協(xié)議等事項(xiàng)列入驗(yàn)收的內(nèi)容。凡材料不完整、復(fù)墾耕地和安置區(qū)建設(shè)達(dá)不到規(guī)劃設(shè)計(jì)要求的，不予通過驗(yàn)收。六是加強(qiáng)復(fù)耕土地管理。復(fù)墾耕地必須納入土地整理項(xiàng)目管理，田間道路和灌排溝渠等設(shè)施齊全，達(dá)到優(yōu)質(zhì)耕地標(biāo)準(zhǔn)。驗(yàn)收合格后，市級(jí)與縣級(jí)簽訂復(fù)墾耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，落實(shí)保護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)后期管護(hù)，防止違法占地行為發(fā)生。對(duì)復(fù)墾出來的耕地，要充分尊重農(nóng)民意愿，由農(nóng)民自主確定經(jīng)營形式。

2.3 加大掛鉤項(xiàng)目融資力度

一是積極倡導(dǎo)對(duì)節(jié)余指標(biāo)實(shí)行公開拍賣，并逐步建立和完善相關(guān)制度，以維護(hù)和確保農(nóng)民利益。節(jié)余土地指標(biāo)可以進(jìn)行公開拍賣，首先滿足本地用地需要；指標(biāo)仍有剩余的，也可以在外地通過土地交易平臺(tái)進(jìn)行公開拍賣。二是搞好涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合。各級(jí)涉農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好項(xiàng)目資金整合工作，將水利、交通、電力、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、衛(wèi)生、文化、教育等各部門涉農(nóng)項(xiàng)目和資金集中整合、捆綁使用，集中投向新農(nóng)村建設(shè)，最大限度發(fā)揮資金效應(yīng)。三是積極爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)支持。積極協(xié)調(diào)信用社等金融機(jī)構(gòu)，盡量降低貸款門檻，簡(jiǎn)化貸款程序，增加信貸額度，實(shí)行利率優(yōu)惠，切實(shí)為新農(nóng)村建設(shè)搞好金融服務(wù)。四是加大招商引資力度。綜合運(yùn)用土地整理、貸款貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等優(yōu)惠政策，吸引各類社會(huì)資本積極參與，形成政府、企業(yè)、社會(huì)相結(jié)合的多元化投入格局，強(qiáng)力助推增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)。五是嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，否則市級(jí)不予驗(yàn)收。

2.4 加快推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)共建步伐

一是加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。按照居住社區(qū)化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)化的“兩區(qū)兩化”工作思路，嚴(yán)格執(zhí)行掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)15%用于農(nóng)村項(xiàng)目區(qū)建設(shè)的規(guī)定，加快發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。二是大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。要以當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)為突破口，采取政策推動(dòng)、示范帶動(dòng)、龍頭牽動(dòng)等措施，大力發(fā)展“一鄉(xiāng)一業(yè)”、“一村一品”，培育一批特色示范村、示范鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)民增收致富。三是積極搭建服務(wù)、融資平臺(tái)，鼓勵(lì)城市工商資本下鄉(xiāng)，不斷推動(dòng)城鎮(zhèn)生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)鏈條向農(nóng)村延伸，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村覆蓋，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)城鎮(zhèn)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城市化、生活服務(wù)社區(qū)化，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展。