系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管?chē)?guó)際改革的路徑:理念、主體與政策

鐘 震 郭 立 姜 瑞

(1．中國(guó)人民銀行金融研究所博士后流動(dòng)站，北京 100800;2．中央電視臺(tái)財(cái)經(jīng)頻道，北京 100859;3．澳大利亞國(guó)立大學(xué)克勞福德經(jīng)濟(jì)與政府學(xué)院)

新金融危機(jī)以來(lái)，國(guó)際和各國(guó)監(jiān)管者都在其力所能及的范圍內(nèi)，結(jié)合自身實(shí)際情況和監(jiān)管改革目標(biāo)，推動(dòng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管改革不斷深入。2013年7月19日，金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)公布了首批9家全球系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(G－SIIs)名單，中國(guó)平安保險(xiǎn)集團(tuán)是發(fā)展中國(guó)家及新興保險(xiǎn)市場(chǎng)中唯一入選的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。2013年11月11日，F(xiàn)SB更新了第三批全球系統(tǒng)重要性銀行(G－SIBs)名單，中國(guó)工商銀行被首次列入，中國(guó)銀行連續(xù)三年被選入。由此可見(jiàn)，我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管任務(wù)艱巨。但相較于主要經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管還處在起步階段，尚未公布相關(guān)定義、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和名單。鑒于此，探索和研究國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和改革路徑，以期尋求一條適合我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革之路。

一、改革的源頭:監(jiān)管理念的重塑

監(jiān)管理念代表著監(jiān)管者的目的、要求和行動(dòng)方向，體現(xiàn)了監(jiān)管者對(duì)監(jiān)管活動(dòng)全面、深刻的認(rèn)識(shí)和對(duì)監(jiān)管其他要素的系統(tǒng)構(gòu)想和整體安排。監(jiān)管理念滲透到監(jiān)管實(shí)踐的各個(gè)環(huán)節(jié)和要素，貫穿于整個(gè)監(jiān)管過(guò)程?？梢哉f(shuō)，有什么樣的監(jiān)管理念，就有什么樣的監(jiān)管方式，監(jiān)管理念是決定監(jiān)管方式的前提條件。新金融危機(jī)以來(lái)，各國(guó)監(jiān)管者深刻反思傳統(tǒng)的監(jiān)管理念，力求改變過(guò)去對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的放任式監(jiān)管模式，從而樹(shù)立前瞻性的監(jiān)管理念。

危機(jī)前，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管較為推崇英國(guó)的監(jiān)管模式。原英國(guó)金融服務(wù)局(Financial Service Authority，簡(jiǎn)稱(chēng)FSA)于2000年和2006年分別推行“風(fēng)險(xiǎn)為本”(risk based)和“原則導(dǎo)向”(principles based)監(jiān)管理念，這一理念促成了近年來(lái)英國(guó)金融市場(chǎng)的繁榮，但也為本次危機(jī)中的監(jiān)管缺位埋下了隱患。由于缺乏細(xì)致的監(jiān)管規(guī)則和過(guò)于強(qiáng)調(diào)原則性的監(jiān)管過(guò)程，英國(guó)監(jiān)管者在應(yīng)對(duì)北巖銀行擠兌等危機(jī)事件時(shí)過(guò)度依賴(lài)市場(chǎng)自律，過(guò)分相信金融機(jī)構(gòu)的高管層能夠在風(fēng)險(xiǎn)管理中發(fā)揮應(yīng)有作用，甚至在某種程度上誤將金融機(jī)構(gòu)本身作為理解和應(yīng)用“風(fēng)險(xiǎn)為本、原則導(dǎo)向”監(jiān)管理念的責(zé)任主體，一味監(jiān)管寬容，延誤監(jiān)管介入時(shí)機(jī)，致使事態(tài)進(jìn)一步惡化。

本次危機(jī)的慘痛教訓(xùn)令包括英國(guó)在內(nèi)的各國(guó)監(jiān)管者不再盲目依靠金融機(jī)構(gòu)自身的自覺(jué)性和可信賴(lài)度，改為主要依賴(lài)監(jiān)管判斷，更多地質(zhì)疑和挑戰(zhàn)金融機(jī)構(gòu)管理層的決策，并在數(shù)據(jù)、事實(shí)、溝通的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合判斷。同時(shí)，監(jiān)管理念也從過(guò)去以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管演變?yōu)橐詫?duì)未來(lái)預(yù)期判斷為基礎(chǔ)的監(jiān)管(Forward Looking Judgment Based Supervision)，注重前瞻性，采取有預(yù)判性的介入式(Intrusive)監(jiān)管措施和行動(dòng)，同時(shí)加大對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)的處罰力度。

二、改革的基礎(chǔ):監(jiān)管主體的重構(gòu)

本次金融危機(jī)說(shuō)明金融體系所面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是復(fù)雜的、跨部門(mén)的、相互作用的，需要一個(gè)強(qiáng)有力負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，隨時(shí)監(jiān)控和評(píng)估在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及整個(gè)金融體系發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的威脅金融穩(wěn)定的各種風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)進(jìn)行預(yù)警或者視情況采取措施。危機(jī)后，為了彌補(bǔ)長(zhǎng)期以來(lái)宏觀審慎監(jiān)管的不足和防止各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各行其政，國(guó)際和各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局都將成立宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為當(dāng)務(wù)之急。

(一)歐盟:由成員國(guó)央行行長(zhǎng)組成的“泛歐框架”

2010年，歐盟成立了歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)(European Systemic Risk Board，簡(jiǎn)稱(chēng) ESRB)，由成員國(guó)央行行長(zhǎng)組成，主要職責(zé)和任務(wù)是監(jiān)控整個(gè)歐洲金融體系的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)傳染性，并在潛在風(fēng)險(xiǎn)向危機(jī)轉(zhuǎn)換之前進(jìn)行早期預(yù)警和向歐盟提出補(bǔ)救措施建議。2011年1月，歐洲銀行管理局(European Banking Authority)正式成立，該組織由原來(lái)的歐盟銀行業(yè)監(jiān)管委員會(huì)改組而成，其主要職責(zé)和任務(wù)是在跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)的母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間構(gòu)建溝通信息和解決糾紛的平臺(tái)。自成立以來(lái)，其框架下確立的監(jiān)管聯(lián)系會(huì)議工作機(jī)制已經(jīng)涵蓋了100多家歐洲銀行。

(二)英國(guó):從“三方共治”到“準(zhǔn)雙峰”監(jiān)管

架構(gòu)的構(gòu)建

新一屆英國(guó)政府深刻反思原FSA的監(jiān)管失敗經(jīng)歷，認(rèn)為應(yīng)由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，決定大幅調(diào)整原有金融監(jiān)管框架實(shí)施“準(zhǔn)雙峰”式監(jiān)管架構(gòu)，即撤銷(xiāo)目前財(cái)政部、英格蘭銀行(Bank of England，簡(jiǎn)稱(chēng)BoE)和FSA“三方共治”的監(jiān)管架構(gòu)，賦予BoE更多監(jiān)管權(quán)力，并成立三個(gè)新監(jiān)管主體。具體架構(gòu)為:英格蘭銀行下新設(shè)金融政策委員會(huì)(Financial Policy Committee，簡(jiǎn)稱(chēng)FPC)，負(fù)責(zé)監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管，保留問(wèn)題銀行的處置權(quán)，監(jiān)測(cè)分析威脅經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定的宏觀問(wèn)題(包括防止資產(chǎn)泡沫的產(chǎn)生)，并有權(quán)采取相應(yīng)行動(dòng)。而原來(lái)FSA的審慎監(jiān)管職能和行為監(jiān)管職能將分別由新設(shè)立的兩個(gè)機(jī)構(gòu)承繼，即(1)審慎監(jiān)管局(Prudential Regulation Authority，簡(jiǎn)稱(chēng) PRA)，為英格蘭銀行(BoE)的附屬機(jī)構(gòu)，從微觀層面上專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施審慎監(jiān)管，范圍包括所有存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)、投資銀行和保險(xiǎn)公司等;(2)金融行為監(jiān)管局(Financial Conduct Authority，簡(jiǎn)稱(chēng)FCA)，注重保護(hù)金融消費(fèi)者和金融市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)所有存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)、投資銀行和保險(xiǎn)公司等的商業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，PRA和FCA在與宏觀審慎監(jiān)管有關(guān)的方面都將接受FPC的指導(dǎo)。英國(guó)財(cái)政部及財(cái)政大臣對(duì)整個(gè)監(jiān)管框架負(fù)責(zé)并確保公共財(cái)政的安全。上述調(diào)整已于2013年4月基本完成，監(jiān)管范圍為銀行、住房貸款協(xié)會(huì)、信用社、保險(xiǎn)公司和投資公司等1400家金融機(jī)構(gòu)。

(三)美國(guó):在“多頭監(jiān)管”框架中植入“雙峰”監(jiān)管功能

危機(jī)后，美國(guó)進(jìn)行了金融監(jiān)管改革，部分植入“雙峰”型的設(shè)計(jì)理念，整合現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，關(guān)注宏觀系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、非銀行金融機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管，又兼顧金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。對(duì)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)仍舊是多頭監(jiān)管，但是分工相對(duì)明細(xì)。美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)(FSOC)負(fù)責(zé)宏觀層面的識(shí)別和監(jiān)管職能，同時(shí)協(xié)調(diào)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)、美國(guó)貨幣監(jiān)理署(OCC)、美聯(lián)儲(chǔ)(FED)、美國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)跨業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)FSOC要求資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)500億美元的金融機(jī)構(gòu)定期報(bào)告相關(guān)財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)管理、交易與業(yè)務(wù)等情況。微觀層面，美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)研究如何對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施具體監(jiān)管，以及如何評(píng)估單家機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

根據(jù)2010年7月頒布的《多德－弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，部分制定金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)的職權(quán)被移交給消費(fèi)者金融保護(hù)局。對(duì)于資產(chǎn)規(guī)模大于100億美元的存款機(jī)構(gòu)，由消費(fèi)者金融保護(hù)局行使部分法律的監(jiān)督和執(zhí)法權(quán);對(duì)于資產(chǎn)規(guī)模等于或小于100億美元的存款機(jī)構(gòu)，繼續(xù)由美國(guó)審慎監(jiān)管者(FDIC、OCC、FED等)行使部分法律的監(jiān)督和執(zhí)法權(quán)。FDIC設(shè)立了辦公室，即“Office of Complex Financial Institutions”，簡(jiǎn)稱(chēng)“OCFI”，專(zhuān)門(mén)監(jiān)管兩類(lèi)金融機(jī)構(gòu):一是總資產(chǎn)1000億美元以上的銀行控股公司，二是非銀行類(lèi)中被FSOC認(rèn)定為系統(tǒng)重要性的機(jī)構(gòu)，OCFI負(fù)責(zé)在此類(lèi)機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)實(shí)施清算。

三、改革的深入:監(jiān)管政策的調(diào)整

為了進(jìn)一步推動(dòng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管深入開(kāi)展，更好地提高監(jiān)管針對(duì)性和有效性，國(guó)際和各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局主要圍繞事前、事中和事后展開(kāi)了一系列的監(jiān)管政策調(diào)整。

(一)事前避免——采用“結(jié)構(gòu)性分離”

在事前避免方面，主要采用“結(jié)構(gòu)性分離”方式，限制系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模、可替代性、關(guān)聯(lián)性，從根本上防止過(guò)大和過(guò)于復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)。同時(shí)，“結(jié)構(gòu)性分離”倒逼系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)重心從過(guò)度綜合化經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)回歸傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，切斷金融風(fēng)險(xiǎn)的傳遞鏈條，從而降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)危機(jī)發(fā)生的概率，進(jìn)一步奠定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。“結(jié)構(gòu)性分離”最具有代表性的就是美國(guó)“沃爾克法則”和英國(guó)“圈護(hù)法則”。

美國(guó)“沃爾克法則”由奧巴馬政府于2010年7月正式確定，主要內(nèi)容包括:一是明確實(shí)施范圍。明確受聯(lián)邦存款保險(xiǎn)保護(hù)的存款機(jī)構(gòu)及其銀行附屬機(jī)構(gòu)(包括海外附屬機(jī)構(gòu))禁止以其自有資金進(jìn)行有價(jià)證券、衍生品和其他金融工具的短期自營(yíng)交易，禁止擁有或投資對(duì)沖基金或者私募股權(quán)基金，例外情形下不得超過(guò)銀行一級(jí)資本的3%以及基金資本的3%;二是設(shè)定豁免條款。不受“沃爾克規(guī)則”的限制包括由美國(guó)政府、政府支持企業(yè)、地方政府發(fā)起的金融工具的交易，流動(dòng)性、資產(chǎn)負(fù)債管理方面的自營(yíng)交易;三是要求建立內(nèi)部合規(guī)機(jī)制，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告相關(guān)數(shù)據(jù)，確保其相關(guān)交易業(yè)務(wù)合規(guī)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以識(shí)別自營(yíng)交易和高風(fēng)險(xiǎn)投資策略;四是區(qū)分合法的做市行為和禁止的自營(yíng)交易，從風(fēng)險(xiǎn)管理、收入來(lái)源、單位風(fēng)險(xiǎn)收益、面向客戶(hù)的活動(dòng)、傭金費(fèi)用、薪酬激勵(lì)等六個(gè)方面對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分，并明確合格做市商交易要列入例外情形的七個(gè)方面準(zhǔn)則。

英國(guó)“圈護(hù)法則”由英國(guó)獨(dú)立銀行委員會(huì)于2011年9月發(fā)布的《最終報(bào)告》(Final Report Recommendations)第三章中提出的，是此次英國(guó)金融監(jiān)管改革方案中最核心內(nèi)容。“圈護(hù)法則”目的在于將服務(wù)于個(gè)人和中小企業(yè)的零售業(yè)務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)較高的自營(yíng)和投行業(yè)務(wù)分隔開(kāi)來(lái)，同時(shí)提高資本要求，增強(qiáng)銀行自身吸損能力，用以降低政府的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而降低整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)成本。針對(duì)零售業(yè)務(wù)的重要性，2012年白皮書(shū)則指出，零售業(yè)務(wù)作為關(guān)鍵銀行服務(wù)，一旦中斷將對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)，尤其是對(duì)居民和中小企業(yè)產(chǎn)生直接的重大影響。然而，這一服務(wù)功能在短期內(nèi)是無(wú)法被替代的。因此，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人和公眾的雙重保護(hù)，在銀行業(yè)務(wù)中最應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)和隔離(“圈護(hù)”)的就是消費(fèi)者和中小企業(yè)的存款。“圈護(hù)法則”并不意味著全能銀行功能的消失，而是要求其通過(guò)嚴(yán)格的內(nèi)部設(shè)置隔離機(jī)制，將零售業(yè)務(wù)和高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)相互分離。

(二)事中防范——提高附加要求，加強(qiáng)吸損能力

事中防范主要是通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管要求、提高吸損能力等方式，盡所能在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)有規(guī)模和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，維持其存續(xù)狀態(tài)下的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步降低其倒閉的可能性。

一是資本附加。國(guó)際組織各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前基本達(dá)成共識(shí)，即提高系統(tǒng)重要性銀行資本附加要求，目的是降低其倒閉對(duì)金融系統(tǒng)和財(cái)政系統(tǒng)造成的沖擊，提高系統(tǒng)重要性銀行的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。按照巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(BCBS)規(guī)定，應(yīng)根據(jù)系統(tǒng)重要性銀行重要性程度自身的差異，除了7%的核心一級(jí)資本比例要求外，還按照系統(tǒng)重要性程度的不同將全球系統(tǒng)重要性銀行分成四個(gè)組別，規(guī)定附加資本必須由普通股權(quán)益構(gòu)成，分別實(shí)施1% －2．5%不等的附加資本金要求。此外，設(shè)定了第五組，即空組，并賦予最高附加資本要求(2．5%)。BCBS給予這些全球系統(tǒng)重要性銀行3年的過(guò)渡期，即2016至2018年，正式實(shí)施于2019年。自巴塞爾Ⅲ出臺(tái)后，各國(guó)也陸續(xù)規(guī)定了對(duì)于本國(guó)系統(tǒng)重要性銀行的資本要求(具體見(jiàn)表1)。

表1 國(guó)際組織和各國(guó)對(duì)系統(tǒng)重要性銀行資本要求

二是流動(dòng)性附加。美聯(lián)儲(chǔ)于2011年12月20日發(fā)布了《系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和早期整改要求(征求意見(jiàn)稿)》，對(duì)流動(dòng)性要求分為兩個(gè)階段:第一階段目標(biāo)基于美聯(lián)儲(chǔ)2010年3月發(fā)布《流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理指引》的基本要求，第二階段將基于巴塞爾III要求，包括流動(dòng)性覆蓋率(LCR)和凈穩(wěn)定資金比例(NSFR)兩個(gè)定量指標(biāo)。英國(guó)FSA于2010年11月推出新的流動(dòng)性監(jiān)管規(guī)則，該規(guī)則比巴塞爾III流動(dòng)性覆蓋率(LCR－Liquidity Coverage Ratio)更為嚴(yán)格，更強(qiáng)調(diào)期限錯(cuò)配，要求建立依靠長(zhǎng)期穩(wěn)定資金支持業(yè)務(wù)發(fā)展的新模式。

三是大額風(fēng)險(xiǎn)暴露限額。美聯(lián)儲(chǔ)要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)對(duì)單一交易對(duì)手的凈信用風(fēng)險(xiǎn)暴露不得超過(guò)其自身監(jiān)管資本的25%，并且要求這些金融機(jī)構(gòu)間互相持有的凈信用風(fēng)險(xiǎn)暴露不得超過(guò)其自身監(jiān)管資本的10%。

(三)事后處置——建立恢復(fù)和處置計(jì)劃

針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)SF(即FSB前身)于2009年4月首次提出恢復(fù)和處置計(jì)劃(Recovery and Resolution Plan，簡(jiǎn)稱(chēng)RRP)的概念。其設(shè)計(jì)理念是，即使系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)面臨經(jīng)營(yíng)困難甚至倒閉時(shí)，或通過(guò)自身恢復(fù)，或由監(jiān)管機(jī)構(gòu)酌情處置和采取措施，使其破產(chǎn)救助的成本不再由納稅人承擔(dān)，從而將金融系統(tǒng)造成的沖擊影響降至最低?；謴?fù)和處置計(jì)劃由恢復(fù)計(jì)劃(Recovery Plan)、處置計(jì)劃(Resolution Plan)及自救機(jī)制(Bail－in)組成，這三個(gè)部分互為關(guān)聯(lián)，但又有所區(qū)別，具體如下表所示:

表2 恢復(fù)和處置計(jì)劃三大組成部分的區(qū)別

在國(guó)際監(jiān)管實(shí)踐方面，F(xiàn)SB關(guān)注的是制定 RRP的目的、基本要素、職責(zé)分工和審批主體等，同時(shí)針對(duì)全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施RRP的時(shí)間表也進(jìn)行了規(guī)定，即2012年底前完成恢復(fù)計(jì)劃，2013年6月前完成處置計(jì)劃，2013年底前完成可處置性評(píng)估。BCBS也將清晰的恢復(fù)和處置框架列入《有效銀行監(jiān)管核心原則》第三版的有效監(jiān)管六項(xiàng)前提中。

目前，主要國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)均對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出了恢復(fù)和處置計(jì)劃的監(jiān)管要求。總體來(lái)看，英國(guó)是最早進(jìn)行試點(diǎn)并從法律層面推行政策落實(shí)，如原FSA于2009年4月要求蘇格蘭皇家銀行、渣打銀行等6家銀行制定恢復(fù)和處置計(jì)劃，并于2011年8月公布了《恢復(fù)和處置計(jì)劃》征求意見(jiàn)稿。而美國(guó)的特點(diǎn)是“分階段、分機(jī)構(gòu)”。根據(jù)《多德－弗蘭克法》相關(guān)監(jiān)管要求，美聯(lián)儲(chǔ)和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司于2011年10月17日聯(lián)合出臺(tái)恢復(fù)和處置計(jì)劃的有關(guān)規(guī)定，要求資產(chǎn)超過(guò)500億美元的銀行控股公司和被認(rèn)定的系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)分階段制定處置計(jì)劃。其中，非銀行資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)2500億美元的銀行應(yīng)在2012年7月1日前完成處置計(jì)劃的制定，非銀行資產(chǎn)規(guī)模在1000－2500億美元之間的銀行應(yīng)在2013年7月1日前完成，非銀行資產(chǎn)規(guī)模在1000億美元以下的銀行應(yīng)在2013年12月31日前制定完成。值得注意的是，美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局已明確要求集團(tuán)資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)500億美元的外資銀行子行和分行制定適用于該子行和分行的恢復(fù)和處置計(jì)劃。該計(jì)劃可以相對(duì)簡(jiǎn)化，但應(yīng)當(dāng)與母行的整體恢復(fù)和處置計(jì)劃保持一致。

四、對(duì)我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的啟示

目前，我國(guó)尚未公布系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和名單，與我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管相關(guān)的工作進(jìn)展包括:銀監(jiān)會(huì)于2011年4月印發(fā)《關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(銀監(jiān)發(fā)［2011］44號(hào))，在資本充足率監(jiān)管部分明確提出增加系統(tǒng)重要性銀行的附加資本要求。2011年10月，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《商業(yè)銀行系統(tǒng)重要性評(píng)估與監(jiān)管指引》(征求意見(jiàn)稿)，目前正在反復(fù)修改與討論，主要內(nèi)容包括評(píng)估方法與程序、資本要求、監(jiān)管強(qiáng)度、處置與恢復(fù)計(jì)劃、數(shù)據(jù)系統(tǒng)要求等。2012年3月，人民銀行下發(fā)《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估方法與監(jiān)管要求》(征求意見(jiàn)稿)，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估范圍、框架、指標(biāo)和流程及相應(yīng)監(jiān)管要求、恢復(fù)處置計(jì)劃和管理方式等進(jìn)行了規(guī)定。2012年6月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)》，規(guī)定被認(rèn)定為全球系統(tǒng)重要性銀行的國(guó)內(nèi)銀行按照國(guó)際監(jiān)管要求計(jì)提1% －3．5%的附加資本，該辦法將于2013年起實(shí)施。2012年8月3日，人民銀行、財(cái)政部、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)等共同成立國(guó)內(nèi)的中行“危機(jī)管理工作組”(銀監(jiān)辦發(fā)［2012］233號(hào))。2012年11月30日銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于實(shí)施＜商業(yè)銀行資本管理辦法(試行)＞過(guò)渡期安排相關(guān)事項(xiàng)的通知》(銀監(jiān)發(fā)［2012］57號(hào))，規(guī)定了2013年至2018年國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行的核心一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率和資本充足率的最低要求。如2013年末，對(duì)國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的核心一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率和資本充足率的最低要求分別為6．5%、7．5%和9．5%;對(duì)非系統(tǒng)重要性銀行的核心一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率和資本充足率的最低要求分別為5．5%、6．5%和8．5%。對(duì)比前文所述，我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架與國(guó)際相比存在一定的差距，未來(lái)需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情和充分借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)識(shí)別名單和標(biāo)準(zhǔn)的方案，堅(jiān)持前瞻性的監(jiān)管理念，擇機(jī)推行監(jiān)管工具和監(jiān)管政策，逐步優(yōu)化監(jiān)管體制制度安排，不斷完善我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管框架。

(一)堅(jiān)持前瞻性的監(jiān)管理念

我國(guó)作為G20、FSB、BCBS的成員，參與制定全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)相關(guān)監(jiān)管政策制定與討論過(guò)程，同時(shí)工商銀行和中國(guó)銀行已被列入GSIBs的名單中。因此，我國(guó)應(yīng)充分吸取發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的失敗教訓(xùn)，不斷增強(qiáng)我國(guó)監(jiān)管理念的前瞻性。由于前瞻性監(jiān)管理念對(duì)于監(jiān)管者的素質(zhì)和技術(shù)要求較高，除了需要具備通過(guò)管理信息系統(tǒng)與數(shù)據(jù)分析模型進(jìn)行定量分析外，還需要監(jiān)管者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的定性判斷，故未來(lái)高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念的執(zhí)行至關(guān)重要。此外，與其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不同，我國(guó)在履行國(guó)際承諾和保持前瞻性監(jiān)管理念的同時(shí)，還應(yīng)注意適度性問(wèn)題，應(yīng)以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)桿，結(jié)合我國(guó)自身實(shí)際，如果我國(guó)現(xiàn)行要求沒(méi)有國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，那么就可以與國(guó)際接軌，提高監(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn);而如果我國(guó)現(xiàn)行要求高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，那么就不宜過(guò)分求高求嚴(yán)，可以繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求。

(二)擇機(jī)推行監(jiān)管工具和監(jiān)管政策

當(dāng)前，我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的主體組成是商業(yè)銀行，其中我國(guó)五家大型銀行市場(chǎng)份額約占整個(gè)銀行業(yè)的一半，故現(xiàn)階段將五大行作為系統(tǒng)重要性銀行已經(jīng)成為業(yè)界和監(jiān)管部門(mén)的共識(shí)。加之工商銀行和中國(guó)銀行已被要求按照G－SIBs的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，先行推出我國(guó)系統(tǒng)重要性銀行的識(shí)別名單和監(jiān)管工具已具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。未來(lái)，可結(jié)合國(guó)際組織政策實(shí)施節(jié)奏，以商業(yè)銀行為先，逐步擴(kuò)大到非銀行系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，把握監(jiān)管工具和政策的出臺(tái)時(shí)機(jī)，穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作。加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的針對(duì)性，可嘗試“一機(jī)構(gòu)一策”，對(duì)于系統(tǒng)重要性程度越高的、風(fēng)險(xiǎn)程度越高的、可處置性越低的金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管要求和措施越嚴(yán)格。

(三)逐步優(yōu)化監(jiān)管體制的制度安排

自上個(gè)世紀(jì)以來(lái)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)逐漸成為全球金融業(yè)的主導(dǎo)趨勢(shì)，我國(guó)也形成了一批以平安控股公司為代表的金融集團(tuán)。隨著金融創(chuàng)新的不斷深入，這些集團(tuán)對(duì)金融體系的系統(tǒng)重要性不斷提高，對(duì)目前我國(guó)分業(yè)監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)也不斷增強(qiáng)。2013年8月15日，國(guó)務(wù)院宣布成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議，旨在加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和保障金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的職責(zé)分工和協(xié)調(diào)問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)明確人民銀行對(duì)我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的牽頭地位，以部際聯(lián)席會(huì)議為依托，明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工，促進(jìn)監(jiān)管措施和標(biāo)準(zhǔn)的一致性，吸取國(guó)際金融危機(jī)教訓(xùn)，在注重微觀機(jī)構(gòu)行為規(guī)范性的同時(shí)，更加注重防范系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在宏觀層面積聚的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，提高金融監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。

［1］黃孝武、柏寶春、徐昕:《國(guó)外系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的實(shí)踐及借鑒》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年第6期。

［2］王飛、鄭弘:《系統(tǒng)重要性銀行的國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《國(guó)際金融》，2012年第10期。

［3］王剛:《系統(tǒng)重要性銀行“恢復(fù)和處置計(jì)劃”:國(guó)際實(shí)施進(jìn)展、基本要素與政策建議》，《金融監(jiān)管研究》，2013年第5期。

［4］王兆星:《大而不倒與系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)監(jiān)管——國(guó)際金融監(jiān)管改革系列談之四》，《中國(guó)金融》，2013年第15期。

［5］徐超:《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)危機(jī)監(jiān)管制度:歷史與未來(lái)方向》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2013年第7期。