國企分類改革必須對應(yīng)國資分類監(jiān)管

高明華

黨的十八屆三中全會提出了國有企業(yè)分類改革以及“以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”的國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制。這是深化國有企業(yè)改革、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重要舉措。然而，必須認(rèn)識到，“以管資本為主”的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制并不適合于所有類型的國有企業(yè)。如同國有企業(yè)必須分類改革一樣，國有資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)該根據(jù)不同國有企業(yè)的功能實(shí)行分類監(jiān)管。

國有企業(yè)類型及功能

基于我國國有企業(yè)布局的廣泛性，我們可以從兩個維度對國有企業(yè)進(jìn)行分類。一是目標(biāo)維度，是公益導(dǎo)向還是利潤導(dǎo)向；二是經(jīng)營維度，是壟斷還是競爭。由此可將國有企業(yè)分為三類。

第一類是公益性國有企業(yè)。該類企業(yè)是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國有企業(yè)，如公交、地鐵、環(huán)衛(wèi)等。由于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的消費(fèi)具有非競爭性和非排他性，容易出現(xiàn)外部性和搭便車行為，私人企業(yè)不愿意進(jìn)入，進(jìn)入后無利可圖，所以公共產(chǎn)品和公共服務(wù)必須也只能由公益性國有企業(yè)來“壟斷性”提供。公益性國有企業(yè)不以盈利為目的，其績效衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是社會或公共績效，即向公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是對其進(jìn)行評價的依據(jù)。

第二類是“合理”壟斷性國有企業(yè)，包括自然壟斷性國有企業(yè)和稀缺資源壟斷性國有企業(yè)。自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模報酬遞增的特征，如輸電、管道燃?xì)狻⒆詠硭?、鐵路運(yùn)輸?shù)取榱思茸畲蟪潭鹊靥岣呱鐣＠?，又保證企業(yè)不至于虧損，該類企業(yè)一般采用平均成本定價，按此定價方法，企業(yè)不賠不賺，通過收支平衡來保證實(shí)現(xiàn)社會福利的極大化。而如果由私人資本控制，則勢必價格高企，從而影響消費(fèi)者福利的提高。對這類企業(yè)，應(yīng)當(dāng)主要以公共績效同時輔之以財務(wù)績效（以成本控制為主要指標(biāo)）進(jìn)行評價。

稀缺資源是指那些不可再生的資源，如石油、黃金等礦產(chǎn)資源，為防止資源過度耗竭，保證資源利用的可持續(xù)性，也必須由國有企業(yè)來經(jīng)營。不過，一方面，為防止稀缺資源的消費(fèi)過度，其定價應(yīng)由市場來決定，這意味著企業(yè)能賺錢；另一方面，為防止企業(yè)因能夠賺錢而過度開發(fā)稀缺資源，必須對國內(nèi)稀缺資源開發(fā)征收高額資源稅。也就是說，這類企業(yè)賺的錢必須全部上繳國家財政，然后通過國家財政支出回饋公眾。

第三類是競爭性國有企業(yè)，指處于競爭性行業(yè)的國有企業(yè)。競爭性行業(yè)十分廣泛，是私人資本大量存在的領(lǐng)域。目前，在競爭性行業(yè)保留部分國有資本，主要是基于以下考慮：一是實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能；二是維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；三是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。這類企業(yè)以追求利潤最大化為首要目標(biāo)，沒有任何強(qiáng)制性社會公共目標(biāo)。但如果該企業(yè)自覺履行社會責(zé)任，則應(yīng)予以鼓勵。

綜合來看，公益性國有企業(yè)被賦予強(qiáng)制性社會公共目標(biāo)，以社會和諧穩(wěn)定為基本目標(biāo)；“合理”壟斷性國有企業(yè)，包括自然壟斷性和稀缺資源壟斷性國有企業(yè)，以社會公共性目標(biāo)為主，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)居次；而競爭性國有企業(yè)，以追求利潤最大化為首要目標(biāo)，不應(yīng)賦予其任何強(qiáng)制性社會公共目標(biāo)。

國資監(jiān)管體制的重大進(jìn)步

2002年，黨的十六大確定了“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制”。這種國有資產(chǎn)監(jiān)管體制相對于以前國有資產(chǎn)出資人代表缺失，多部門監(jiān)管又缺乏明確權(quán)力界區(qū)的情況，無疑是很大的進(jìn)步。

然而，這種體制的問題也是很明顯的。其一，國有資產(chǎn)出資人代表的身份屬性并不明確，盡管國資委沒有被定位為國務(wù)院組成部門，沒有給予行政權(quán)力，然而就其實(shí)際運(yùn)作來說，它與政府其他部門并無本質(zhì)的區(qū)別，從而其在履行“出資人職責(zé)”時，常?？梢粤桉{于其他出資人之上。其二，國資委的職權(quán)是“管資產(chǎn)”、“管人”和“管事”。由于“管資產(chǎn)”、“管人”和“管事”非常籠統(tǒng)，在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)越位、錯位和缺位的情況。很顯然，在這種體制下，政資不分、政企不分是不可能得到根本性改善的。

2013年，黨的十八屆三中全會確定了“以管資本為主”的國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制，這是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重大進(jìn)步。因?yàn)閲Y委作為出資者代表，只能管資本，管資本意味著關(guān)注的是收益權(quán)。至于企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)出資人收益，那屬于企業(yè)的自主決策權(quán)。當(dāng)然，國家作為出資人是可以派代理人參選董事的，通過這種代理人在企業(yè)決策中反映自己的利益訴求。

組建國有資本運(yùn)營公司是“管資本”的重要體現(xiàn)。國有資本運(yùn)營公司的本質(zhì)是介于國資委和國有資產(chǎn)實(shí)體占用企業(yè)或生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)之間的具有中介性質(zhì)的國有資本投資公司。建立國有資本運(yùn)營公司，一是可以有效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和經(jīng)營的分開；二是如果像現(xiàn)在的集團(tuán)母公司那樣，既有資本運(yùn)營職能，又有生產(chǎn)經(jīng)營職能，則容易在母公司和控股子公司之間形成關(guān)聯(lián)交易，甚至有掏空子公司的風(fēng)險，而組建或者直接把集團(tuán)母公司改組成只有資本運(yùn)作、投資功能的國有資本運(yùn)營公司可以在很大程度上避免關(guān)聯(lián)交易和掏空問題，也可以在更大程度上實(shí)現(xiàn)“政資分離”和“政企分離”。

國有資產(chǎn)應(yīng)進(jìn)行分類監(jiān)管

其實(shí)，上述兩種國有資產(chǎn)監(jiān)管體制各有可取之處。由于國有企業(yè)或國有資產(chǎn)有不同類型，這意味著國有資產(chǎn)監(jiān)管既可以“管資產(chǎn)與管人和管事相結(jié)合”，也可以“以管資本為主”。

對于公益性國有企業(yè)和自然壟斷性國有企業(yè)，必須實(shí)行“管資產(chǎn)與管人和管事相結(jié)合”。由于這兩類企業(yè)的資產(chǎn)不以盈利為目的，因此，不能作為資本來使其增值，只能作為資產(chǎn)來監(jiān)管。要本著合理配置，有效利用，實(shí)現(xiàn)社會公共目標(biāo)的原則，通過設(shè)置專門部門，采用各種有效方式，對這類資產(chǎn)的使用和維護(hù)等進(jìn)行監(jiān)督和審核。同時，還可以通過各種中介機(jī)構(gòu)，隨時檢查、質(zhì)詢國有資產(chǎn)的使用效果。

在監(jiān)管內(nèi)容上，應(yīng)把成本控制置于核心地位。由于公益性國有企業(yè)和自然壟斷性國有企業(yè)主要生產(chǎn)公共品或準(zhǔn)公共品，而生產(chǎn)公共品或準(zhǔn)公共品存在預(yù)算軟約束，為了防止由此而產(chǎn)生的道德風(fēng)險，需要像上市公司那樣做到信息透明和公眾監(jiān)督，以解決信息不對稱情況下經(jīng)營者隱瞞真實(shí)成本的問題。而且，這種信息公開必須上升到法律層次，即必須是強(qiáng)制性的。同時，必須強(qiáng)調(diào)公眾代表的決策參與和監(jiān)督。對于企業(yè)高管貢獻(xiàn)的評價，不是利潤多少，而是成本控制水平和公眾滿意度。

當(dāng)然，對公益性國有企業(yè)和自然壟斷性國有企業(yè)的監(jiān)管還是有區(qū)別的。公益性國有企業(yè)嚴(yán)格來說不能稱為“企業(yè)”，應(yīng)當(dāng)設(shè)置成特殊法人。特殊法人不受《公司法》和一般商法規(guī)范的約束，而是依照專門法律設(shè)立，受專門法律調(diào)整，一般不要求作商事登記，其具體組織機(jī)構(gòu)也由特別法規(guī)定。在經(jīng)營上，特殊法人由國家單獨(dú)出資，獨(dú)立核算，但不負(fù)盈虧而靠財政維持，若有虧損由財政彌補(bǔ)。政府依法對其產(chǎn)品價格進(jìn)行控制。對于自然壟斷性國有企業(yè)，應(yīng)該選擇國有獨(dú)資公司形式，以保證企業(yè)實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。這類企業(yè)不允許通過股權(quán)多元化在資本市場上市經(jīng)營。因?yàn)橐坏┥鲜?，就意味著要追求利潤最大化，公眾的基本需求將無法得到滿足。

對于稀缺資源壟斷性國有企業(yè)，也必須實(shí)行“管資產(chǎn)與管人和管事相結(jié)合”。鑒于稀缺資源不可再生的性質(zhì)，必須對需求和供給進(jìn)行“雙重抑制”，為此，該類公司應(yīng)該像自然壟斷性國有企業(yè)一樣，采取國有獨(dú)資公司的組織形式，不允許股權(quán)多元化或上市，因?yàn)楣蓹?quán)多元化或上市的目的是“賺錢”，這將與“雙重抑制”的目的發(fā)生沖突。

不過需要注意的是，這里所說的“稀缺資源”是針對國內(nèi)稀缺資源。如果在國內(nèi)是稀缺的資源，在其他一些國家并不稀缺，則可以鼓勵企業(yè)通過設(shè)立子公司，按照資源所在國的法規(guī)到國外開發(fā)資源。此時，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制應(yīng)該轉(zhuǎn)化為“以管資本為主”，不要過多地干預(yù)海外子公司的“人”和“事”。

在監(jiān)管內(nèi)容上，與公益性國有企業(yè)和自然壟斷性國有企業(yè)一樣，要強(qiáng)調(diào)信息公開，要把成本控制作為常態(tài)來監(jiān)管，成本控制不是“壓制”，而是“更合理”。企業(yè)高管激勵也是來自公務(wù)員的行政級別和待遇。在企業(yè)高管貢獻(xiàn)的評價上，要把成本控制水平和利潤水平作為重要的評價標(biāo)準(zhǔn)。

對于競爭性國有企業(yè)，則必須是“以管資本為主”，而盡量少管甚至不管“人”和“事”。需要注意，這里強(qiáng)調(diào)的是管“資本”而不是管“資產(chǎn)”。從現(xiàn)代企業(yè)出資人角度，“管資本”涵蓋著“管人”和“管事”，就是說，出資額度的大小決定著出資人在企業(yè)中的話語權(quán)，這是公司治理的基本原則?！肮苜Y本”意味著關(guān)注的是收益權(quán)，監(jiān)管部門監(jiān)管的核心應(yīng)是價值管理，即只需考慮國有資本收益而不必太在意采取何種方式實(shí)現(xiàn)這種收益。對于“管人”，監(jiān)管部門應(yīng)該是按照法律程序選擇自己的代理人進(jìn)入企業(yè)董事會，所謂監(jiān)管實(shí)際上就是對董事的監(jiān)管，而不必去干涉企業(yè)總經(jīng)理、副總經(jīng)理甚至董事長的產(chǎn)生，有能力的民營企業(yè)家也可以擔(dān)任國有企業(yè)的高級管理人員，而監(jiān)管部門直接任命企業(yè)高管人員，則既不合法，又使公司董事會不必承擔(dān)選錯經(jīng)營者的風(fēng)險和責(zé)任。至于“管事”，更應(yīng)特別慎重，因?yàn)楸O(jiān)管部門“管事”對于企業(yè)來說屬于非現(xiàn)場決策，它遠(yuǎn)比不上企業(yè)自身的現(xiàn)場決策來的科學(xué)。

國有資本運(yùn)營公司組建的目的就是管好資本。顯然，國有資本經(jīng)營公司只能適合于競爭性國有企業(yè)，而不適合于公益性國有企業(yè)和“合理”壟斷性國有企業(yè)。如果在公益性和“合理”壟斷性領(lǐng)域組建這類公司，則與兩類公司的功能相背離，還會增加代理成本。在監(jiān)管內(nèi)容上，要把實(shí)現(xiàn)國有資本收益權(quán)置于核心地位。為此，必須要完全按照現(xiàn)代公司治理的基本規(guī)范，清晰界定股東、董事會和經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，尤其要明確董事會與經(jīng)營者之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，以切實(shí)保障出資人權(quán)益。

組建國有資本運(yùn)營公司是實(shí)現(xiàn)國有資本收益的重要方式。因?yàn)閲匈Y本運(yùn)營公司的收益來自于投資，而要穩(wěn)定地獲取投資收益，它作為出資人就必須對所投資企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)督，因此，這可以在一定程度上解決所投資企業(yè)的資本收益上繳問題。不過，更重要的還是在于通過法律來對投資收益上繳做出嚴(yán)格規(guī)定，加大收益上繳的強(qiáng)制性。在企業(yè)高管薪酬確定上，在政府放棄對競爭性國有企業(yè)提供任何資源和政策支持的前提下，完全由董事會根據(jù)經(jīng)理人市場規(guī)律和企業(yè)高管貢獻(xiàn)來決定，企業(yè)高管不再享有公務(wù)員的行政級別和待遇。總之，對于競爭性國有企業(yè)，除了保證收益權(quán)，政府應(yīng)該盡最大可能放松管制。這是競爭性國有企業(yè)與公益性國有企業(yè)和“合理”壟斷性國有企業(yè)在監(jiān)管上的最大不同。

（作者：北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任）

責(zé)任編輯：魏曄玲