淺談清末的清理財政局制度

牛桂曉

[摘 要]清理財政局作為清政府后期財政清理的主要機構(gòu)在督撫督飭下成立，由度支部派遣的副監(jiān)理官和本省司道等員組成，實行分科治事，擔負起稽覆全省出入確數(shù)、改良收支方法及調(diào)查財政沿革利弊等職責。清理取得一定成績，但由于舊有財政積弊太深，缺乏充分的準備和計劃，使其工作存在較多問題。

[關(guān)鍵詞]清理財政局；設(shè)置；職能；問題；影響

清政府本有一套從中央到地方的財政管理體系，即所謂“財權(quán)操自戶部，各省不得爛請絲毫”[1]，把財權(quán)牢牢掌握在中央政府的手里。但到咸豐年間，在鎮(zhèn)壓太平天國革命中，清政府財源匱乏，督撫為解決軍需問題而插手地方財權(quán)，并得到清政府的認可。此后，中央集權(quán)財政管理體制遭到破壞，中央對地方財政失去了控制能力。面對嚴重的中央財政困難和地方財權(quán)坐大，清廷度支部試圖通過集中財權(quán)和借鑒西方財政體制解決難題，先后在中央設(shè)立清理財政處，在各省設(shè)清理財政局，為防止中央與地方清理財政機構(gòu)脫節(jié)，還向各省奏派了正副監(jiān)理官，“督催該局一切應(yīng)辦事宜”。[2]宣統(tǒng)元年二月正副監(jiān)理官開始上任，各省清理財政局陸續(xù)設(shè)立。

一、各省清理財政局的設(shè)立

光緒三十四年（1908年）八月初一日，清政府頒布上諭，將憲政編查館、資政院會擬之逐年應(yīng)行籌備事宜，列單頒發(fā)限辦。其清單內(nèi)列：自第一年（即1908年）頒布清理財政章程，以至第九年確定預(yù)算、決算，逐年均列有應(yīng)辦之財政事宜。光緒三十四年十二月初一日，度支部擬訂清理財政章程，交由憲政編查館核議。按該章程所列，由部設(shè)清理財政處，各省設(shè)清理財政局，并由部派監(jiān)理二員充任其事。各省遵章先后設(shè)立清理財政局，其中，少數(shù)省份因瘠苦、款目無多，為節(jié)儉經(jīng)費計，多由原來理財局所改設(shè)而成。例如，熱河都統(tǒng)廷杰在奏設(shè)清理財政局的奏折中說到：“熱河收支各款本屬無多，而分隸各該衙門者，仍統(tǒng)于奴才衙門，與其另設(shè)專局，多滋靡費人員，且苦不敷差委，何若即將求治局改為熱河清理財政局”。[3]山西省、陜西省的清理財政局也是由舊有財政局改設(shè)而成。

據(jù)《清理財政局辦事章程》記載：“清理財政局設(shè)總辦一員，主持該局一切事宜，以藩司或度支使充之；會辦無定員，協(xié)同總辦管理該局一切事宜，以運司關(guān)鹽糧等道及現(xiàn)辦財政各局之候補道員充之；設(shè)正監(jiān)理官一員，副監(jiān)理官一員，稽查督催該局一切應(yīng)辦事宜，由度支部遴員奏派。”[4]

清理財政局實行分科治事，其內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置三科：一、編輯科，掌編訂各項收支章程及各項說明書，并各項簿式、票式、冊式；二、審核科，掌稽覆各衙門、局、所所送各項出入款項清冊及各報告冊，并匯編全省按年按季之報告總冊，全省預(yù)決算之各項報告冊；三、庶務(wù)科，掌核該局之一切收入款項及公牘案卷等事宜。以上三科各設(shè)科長一員，科員無定員，秉承總辦、會辦、監(jiān)理官，辦理該科一切事宜，由該局遴派該省會習(xí)法政人員充之。此外，應(yīng)設(shè)書記，專司繕署，由該局按事繁簡酌定額數(shù)，以舉、貢生員充之，不得參用胥吏。另設(shè)議紳數(shù)員，以備顧問，由局遴聘。

按《清理財政局辦事章程》的規(guī)定，各省清理財政局總辦、會辦，應(yīng)隨時到局考察辦事情況，并商榷財政一切興革事宜；以會辦一人常駐；監(jiān)理官以下各員均須常駐局內(nèi)；議紳不必常川到局，但須隨時聲覆清理財政局咨詢事件，并陳述該省財政一切事宜，其于各衙門、局、所出入各款確知其中情弊者，得隨時指實具報候局查復(fù)。

二、清理財政局的職能運作

據(jù)部定章程，清理財政局有稽覆全省出入確數(shù)、改良收支方法及調(diào)查該省財政一切沿革利弊之權(quán)。度支部把各省清理財政局和監(jiān)理官作為自己的耳目，以全而徹底清查各省財政的重任相托，清理財政局設(shè)立后，各省清理財政工作便逐漸開展開來。

（一）稽覆全省出入確數(shù)

各省清理財政局開局辦事后，首先著手調(diào)查歲出歲入情況，截清舊案新案，分年綜核全省財政。度支部要求各省調(diào)查藩庫、司庫、局庫、糧庫等以下數(shù)目：“舊管若干、新政若干、支銷若干、借墊若干、歸完若干、實在若干”；[5]要調(diào)查的歲入款項有部款、協(xié)款、本省收款，需要清查的歲出款項有解餉、協(xié)款、本省支款，如行政總費、交涉費等。為了統(tǒng)一清理財政工作，度支部還制定了簿記票式頒行各省，如收入支出流水簿、總匯收入支持簿、收支對照表、各庫收支各款票、丁漕鹽課關(guān)稅厘金各種雜稅征收表[6]。

清理財政工作逐步展開后，各省清理財政局在調(diào)查歲出歲入時，也清查了種種弊端，并提出了一些相應(yīng)的改良意見，陸續(xù)造報各種財政表冊。調(diào)查持續(xù)一年，到宣統(tǒng)二年，各地開始復(fù)查歲出歲入的調(diào)查情況。度支部接到各省的各類表冊后，經(jīng)審核、分類、匯總，初步了解了全國的歲出歲入狀況。

（二）劃分國稅與地稅

按照章程，清理財政局應(yīng)將該省何項應(yīng)屬國家稅、何項應(yīng)屬地方稅，分別性質(zhì)，酌擬辦法，編訂詳細說明書，送部后核。因為中央政府沒有制訂統(tǒng)一標準，且參與清理財政的官員受不同的財稅理論的影響，因此各省提出了種種不同的劃分原則。

例如，吉林省清理財政局就依據(jù)稅項征收者及使用范圍把稅項劃分為國家稅和地方稅，而地方稅又包括省稅和府廳州縣稅。國家稅主要包括大租、陸路關(guān)稅、江路關(guān)稅、鹽課、洋藥稅、土藥稅、山海關(guān)稅、煙稅酒稅、木稅、田房契稅等21項；省稅包括小租、鹽厘、洋藥捐、土藥捐、斗稅、車捐等12項；地方稅之府廳州縣稅則包括船捐、附車捐、屠捐、鋪捐、戲捐等稅項。[7]而廣西清理財政局決定本省的稅項則依據(jù)收入款項之性質(zhì)來定，以國家資格征收者為國稅，計有三項，一田賦，二稅捐，三其他收入；以一省資格征收者為省稅，計有二項，一稅捐，二其他收入。[8]劃分稅項時，一些督撫建議地方稅也實行分級，認為“有一級之行政即應(yīng)有一級之稅……此次劃分稅項……分為省稅、府廳州縣稅、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)稅三種?！?/p>

即使這樣，各省實際上仍不能分清國家稅與地方稅，因為有的稅項既是國家稅又屬地方稅，如何合理分配二者的比例，卻因中央與地方利益的矛盾而破難分清。

（三）編訂預(yù)算、決算

清政府清理財政，截清舊案，編訂新章，調(diào)查出入確數(shù)，就是為全國預(yù)算、決算做準備。于是，宣統(tǒng)三年正月十四日，度支部上奏了試辦全國預(yù)算的三個辦法及草擬的試辦全國預(yù)算章程。其中，三個辦法是“一為規(guī)定行政之統(tǒng)系；一為暫分國家歲入、地方歲入；一為正冊外另造附冊?！痹囖k預(yù)算分四步完成：首先是基礎(chǔ)的歲出歲入編制工作，其次為匯總工作，第三為駁議工作，最后則是議決工作。

各省清理財政局依商議制定預(yù)算表，督撫分發(fā)此表，要求各府廳州縣及署局遵照辦理。但因?qū)嵭蓄A(yù)算在中國自古未有，有些省份的衙門、局、所的辦理很不得法，為此，該省財政又札發(fā)預(yù)算表式要論、要義、釋義等文本，指導(dǎo)各衙門、局、所編制預(yù)算。雖經(jīng)波折，各省還是完成了宣統(tǒng)二年及四年預(yù)算冊的制定。

但在編訂預(yù)算案時，各省常為地方利益弄虛作假，往往少報歲入，多報歲出，這種情形雖然各省程度不同，但都有所不免。度支部初步匯總后，發(fā)現(xiàn)出入不敷甚巨，根本無法編制全國預(yù)算案，只得與各省不斷商議，雙方達成妥協(xié)后，在宣統(tǒng)二年底各省才完成本省的試辦預(yù)算工作，度支部在此基礎(chǔ)上終于編出一個出入不敷達七千余萬的全國歲出歲入預(yù)算案。

此外，清理財政局還有一些其他職能，如分析財政沿革利弊，以作為改革興利除弊的依據(jù)；各省州，縣病故人員任內(nèi)所欠公款，應(yīng)賠應(yīng)免，俟后不由本管督撫派員勘查，改歸財政監(jiān)理官查報；各省劃一幣制后，平余一項折銷，由監(jiān)理官預(yù)行統(tǒng)籌抵補之項收入之辦法，并辦理劃一幣制事宜，代行勘察各省鹽政奏銷；監(jiān)理官到省后，嚴汰藩署書吏，以清積弊，令監(jiān)理官赴省后徹查各省虧空，等等。由此可見，清理財政局，尤其是清理財政監(jiān)理官的職權(quán)已超出清理財政之范圍。

三、清理財政的成效與問題

首先，這次財政整理，較為科學(xué)、系統(tǒng)地清查了清朝財政運作體系的弊端，并就此提出了改良方案，同時還增加了中央政府的直觀收入，財政權(quán)力較之前有所集中。各省清理財政局在其存在的兩年多的時間里，對地方財政收支情況進行了全面的調(diào)查統(tǒng)計，雖存在因各衙門、局、所隱匿而數(shù)目不確的情形，但這畢竟是第一次全面的清查，對了解各省財政的實際情況盡了最大的努力，對扭轉(zhuǎn)各省混亂不堪的財政狀況起到了一定的作用。宣統(tǒng)二年八月，憲政編查館大臣奕劻上奏說，“各省財政，紛亂無紀，自設(shè)監(jiān)理官后，爬梳整理，漸有眉目?！迸c此同時，中央政府的財政收入較之前也有了明顯地增加，1910年初，度支部下令各省“清理財政局將1909年出入總數(shù)按照預(yù)算冊式分類分款造冊送部”，依據(jù)各省交回得報告冊，統(tǒng)計可得1909年各省歲入除受協(xié)不計外，共計263219700兩，歲出除協(xié)款不計外共支銀269876432兩，[9]財政收入較上年有了明顯地增加；到1911年時，全國財政收入較1907年而言，已經(jīng)翻了一番。

同時，各省對財政的清理有利于經(jīng)費的合理使用，各局所的預(yù)算都要經(jīng)由清理財政局的審核，而經(jīng)費開支都要依局造固定格式造報核銷，所以有利于經(jīng)費的管理和使用。而對外銷款項和規(guī)費的清查及官員交代的明悉，在一定程度上又有利于吏治的整頓。

雖然上述種種都顯示了清末財政整理的積極影響，但總體看來，由于所處特殊的歷史背景，各種激烈的矛盾相伴始終，使得這次財政清理收效甚微。

這樣的結(jié)局，首先是由清末國家政局的混亂所導(dǎo)致的。自鴉片戰(zhàn)爭開始，地方起義、外來入侵不斷，使得中國名為一國，實則十八國。這種混亂的政治和社會環(huán)境，不僅延誤了財政整理的進行，也不可能使清朝的財政體制順利轉(zhuǎn)軌，這是財政整理失敗的首要原因。

第二，這次財政整理失敗，是由財政清理得目的造成的。從財政清理一開始，

清政府就以集中財權(quán)為目的，將財權(quán)收歸中央，成為貫穿財政整理過程的主要目標，也決定了中央與地方在財政清理問題上難以達成利益上的一致。在整理財政的過程中，雖設(shè)有地方清理財政局，安排財政監(jiān)理官，但監(jiān)理官的權(quán)限受到了各省督撫或明或暗的阻撓，導(dǎo)致其財政改革主張難以推行和實施，因此使“監(jiān)理官之電部辭職歷陳困難者不一而足”。

第三，這次財政整理的準備工作并不充分，改革過程中問題百出。如編制預(yù)算一環(huán)節(jié)，在準備條件尚不成熟的前提下就倉促開展，全國范圍通行的預(yù)算法則、會計法等并沒有出臺，導(dǎo)致預(yù)算過程中需要的會計分錄、審核年度、核算方法等都無從考核，會計年度地劃分也紛紛不一，各地交回得預(yù)算案更是“紛然雜陳，欲合文明政治悉舉而推行，無政治計劃”，]這就使得預(yù)算案的實際可操作性大打折扣。同時，中央也缺乏統(tǒng)一的預(yù)算編制部門，地方的預(yù)算案收回后，并沒有專業(yè)的部門負責審核、匯編，僅由度支部將其加以表面地整理，而非專業(yè)地梳理，于此全國的預(yù)算案就缺乏可考性。

清末最后的幾年，幾乎伴隨著財政改革走過。中央與地方的矛盾、不同利益的沖突，使清政府難以清查各省財源，收回各省財權(quán)，也無從在根本上加強中央財政，改變清王朝覆滅得命運。

參考文獻：

[1]《度支部尚書載澤等奏維持預(yù)算實行辦法折》，《清末籌備立憲檔案史料）下冊.

[2]《度支部奏為請旨簡派湖南正副監(jiān)理官》，申報·宣統(tǒng)朝·申報（1911，No.13616-13965）.

[3]《熱河都統(tǒng)廷杰奏遵設(shè)清理財政局折》，《政治官報.奏折類.二月十四號第四百八十三號》.

[4]《清理財政局辦事章程》，申報·宣統(tǒng)朝·申報（1909，Num.12920-13215）.

[5]《調(diào)查各省藩運等庫存儲實數(shù)款目》，《度支部清理財政處檔案》下冊.

[6]《各省清理財政局辦事章程》，申報·宣統(tǒng)朝·申報（1909，Num.12920-13215）.

[7]《吉林清理財政局》，《擬分吉林全省稅項總說明書》.

[8]轉(zhuǎn)引自《近代中國稅制改革思想研究》，夏國祥著，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，33.

[9]轉(zhuǎn)引自《近代中國稅制改革思想研究》，夏國祥著，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，34.