政策緣何失敗：執(zhí)行研究的關(guān)系、限度和框架

靳繼東+華欣

摘要：20世紀(jì)70年代以來，西方政策執(zhí)行研究者以關(guān)注“政策失敗”為起點(diǎn)，圍繞政策過程的體制關(guān)系、能力限度和分析框架，進(jìn)行了卓有成效、各富特色的研究，取得了大量的研究成果。關(guān)注和探討西方政策執(zhí)行研究的實踐背景、理論模式和未來前景，對于當(dāng)前中國公共政策的理論和實踐，具有重要的啟示和參考意義。

關(guān)鍵詞：政策失?。粓?zhí)行研究；政策限度

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000176X（2014）07000306

如何縮小政策目標(biāo)和執(zhí)行效果之間的差距是公共管理的一個永恒主題。20世紀(jì)70年代以來，西方學(xué)者以關(guān)注“政策失敗”為起點(diǎn)，圍繞政策過程的體制關(guān)系、能力限度和分析框架，進(jìn)行了卓有成效、各富特色的研究，取得了大量的研究成果。目前，我國各項改革逐漸進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)、社會、行政等各個領(lǐng)域的改革難度也在不斷加大，對公共政策民主化、科學(xué)化、系統(tǒng)性的現(xiàn)實需求更為強(qiáng)勁。為此，關(guān)注和研究西方政策執(zhí)行研究的實踐背景、理論發(fā)展和未來前景，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、執(zhí)行研究的緣起、特征與邏輯

20世紀(jì)60年代，美國約翰遜政府發(fā)起“偉大社會”計劃。這項以擴(kuò)大社會保障和社會福利為重要內(nèi)容、以消除長期存在的大規(guī)模貧窮現(xiàn)象為主要目標(biāo)的國家行動，在實際上擴(kuò)大了政府對公民享有社會福利所承擔(dān)的義務(wù)，進(jìn)一步把美國推向“福利國家”的道路，在觀念上則意味著對國家采取積極行動、通過政策手段解決所有社會弊病的極大信心。“每一個問題都有一個政策”[1]。這種以公共政策為主要手段消除社會貧困、擴(kuò)大社會福利的政府行動，幾乎風(fēng)靡了那個時代的整個西方世界。在試圖通過政策手段解決社會問題的同時，人們自然也想知道這些政府項目究竟產(chǎn)生了什么效用。于是，政策執(zhí)行研究應(yīng)運(yùn)而生。政策執(zhí)行研究以檢驗政治行動的實施過程為主要對象，即當(dāng)公共政策付諸實踐時，它在執(zhí)行過程中發(fā)生了什么，產(chǎn)生了哪些問題，對政策的最終效果產(chǎn)生什么影響。進(jìn)而，它以實施中的政策行動為中心，研究在何種條件下通過政治決策做出的政策行動計劃能夠成為現(xiàn)實。此外，行政部門的不同組織形式及其運(yùn)作過程是如何影響執(zhí)行計劃前景的。例如， Pressman和Wildavsky[2]所著《政策執(zhí)行》的副標(biāo)題就是：華盛頓的宏大期望是如何在奧克蘭遭到挫敗的。

就調(diào)查結(jié)論來說，圍繞美國“偉大社會”計劃進(jìn)行的政策執(zhí)行研究后果令人沮喪。執(zhí)行研究者更多發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行組織以及各級政府之間存在協(xié)調(diào)不足，以及不可預(yù)見且經(jīng)常是負(fù)效應(yīng)的種種浪費(fèi)、低效、腐敗和濫用權(quán)力現(xiàn)象。由于政治觀念和關(guān)注重心的差異，不同的政策行動者對政策執(zhí)行過程中存在的種種弊病也持不同的立場。大多數(shù)對國家積極行動持肯定態(tài)度的研究者認(rèn)為：成功實現(xiàn)政策預(yù)期需要更多的資源、更大膽的改革方案、更好的組織以及更加明晰的責(zé)任分工。然而，質(zhì)疑國家能力和政策行動的保守派人士卻往往得出不同的結(jié)論，他們并不同意需要更多的資源和更好的協(xié)調(diào)，而是認(rèn)為諸如此類計劃不可能解決問題，它們將導(dǎo)致浪費(fèi)，使受助者處于孤立無援的境地，以及在很多情況下帶來的更多的傷害而非利益。

就研究本身來說，政策執(zhí)行研究存在以下顯著特征：第一，大多數(shù)早期的執(zhí)行研究以失敗的公共項目為主要案例。正如公共經(jīng)濟(jì)學(xué)者曾經(jīng)證明的“市場失靈”一樣，政策執(zhí)行研究者首先關(guān)注公共政策的種種弊病。在方法論上這是完全可以理解的，作為一個新的研究領(lǐng)域，執(zhí)行研究的首要目的在于驗證一種新的理論或觀點(diǎn)的合理性，而新的觀點(diǎn)往往是通過破除舊有的觀念予以證成的。在這種情況下，關(guān)注已知政策失敗的案例是完全正常的。然而，探究公共政策可能性與有限性的目的是認(rèn)識一般性模式。如果把主要精力局限于關(guān)注政策失敗的案例，卻只能告訴我們什么沒有發(fā)生，而不是發(fā)生了什么。因此，我們固然能夠從研究失敗的政策計劃和不合理的組織過程中汲取到重要的經(jīng)驗教訓(xùn)，但從方法論上講，在這種有限知識的基礎(chǔ)上不可能得出一般性的結(jié)論，也不能就此案例給政策執(zhí)行者提供更多的改進(jìn)建議。第二，盡管有些執(zhí)行研究者并沒有從一開始就研究政策失敗問題，但他們選定政策執(zhí)行研究范圍主要包括：成功的政策執(zhí)行與不同政治層級的合作之間的關(guān)系；政策目標(biāo)對動態(tài)、復(fù)雜、多變的社會產(chǎn)生的影響評估；政策執(zhí)行者的高度行動自由以及自由裁量權(quán)過大的弊?。徽呖赡艿念A(yù)期變化是不可預(yù)料的，而準(zhǔn)確把握預(yù)期變化的技術(shù)還具有較大的不確定性，甚至根本就不存在。大多數(shù)執(zhí)行研究者還是愿意選擇那些能夠事先預(yù)知其失敗機(jī)會的政策項目作為分析樣本。第三，對執(zhí)行過程采取線性的、僵化的研究立場。如果成功的政策是根據(jù)原始的決定和計劃的結(jié)果來衡量的，那么，在復(fù)雜、動態(tài)、多變的社會中，政策目標(biāo)可能是多維度的和受條件約束的，政策初衷可能并不總是完全實現(xiàn)，政策領(lǐng)域很少有百分之百的成功率。因此，必須從更廣闊的視角對成功與否的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評判，而不是僅僅依靠對目標(biāo)與結(jié)果的機(jī)械比較來確定其成功與否。第四，執(zhí)行研究常常忽視以下一些重要因素：能夠與時俱進(jìn)不斷學(xué)習(xí)的組織，那些必定隨環(huán)境變化而調(diào)整的政策項目、計劃必定是變化的，那些沒有百分之百完成的計劃有時也有極大價值[3]。此外，執(zhí)行研究者經(jīng)常研究那些僅僅實施了很短時間的政策項目，從而可能會低估其長期影響和忽略其修正錯誤的可能性。因此，公共政策要根據(jù)特定的準(zhǔn)則來應(yīng)對變化的現(xiàn)實，而不是像動外科手術(shù)那樣精確地設(shè)計一套根據(jù)已知投入可以預(yù)知產(chǎn)出的自動程序。在此意義上，理性主義立場削弱了執(zhí)行研究的解釋力和靈活性。

在研究路徑方面，執(zhí)行研究主要建立在兩種不同的方法之上，即“自上而下”和“自下而上”的邏輯路徑。前者把政治程序所確立的政策目標(biāo)作為分析的出發(fā)點(diǎn)，之后再試圖分析執(zhí)行過程，再來看是否實現(xiàn)了政治意圖和計劃目標(biāo)。與之相比，“自下而上”的觀點(diǎn)更關(guān)注承擔(dān)執(zhí)行政策項目組織的實際作為，之后再試圖分析其結(jié)果，而無需過多考慮政治程序所確立的政策目標(biāo)對其執(zhí)行產(chǎn)生何種重要影響。從經(jīng)驗的角度來看，“自下而上”的方法更有優(yōu)勢，它更能考慮到不確定性以及上述提到的組織調(diào)整的需要。但從規(guī)范的角度看，這種方法也存在很大的問題，因為按照這條思路進(jìn)行調(diào)查的研究者常常把實際的管理者能夠做什么——或者換句話說，他們的興趣在什么地方——作為分析他應(yīng)該做什么的出發(fā)點(diǎn)。由此，經(jīng)驗分析沒有經(jīng)過明確的規(guī)范分析，就轉(zhuǎn)換為從規(guī)范性的觀點(diǎn)出發(fā)。當(dāng)然，對哪種方法更好進(jìn)行爭論，在很大程度上仍無法給出唯一正確的結(jié)論。更為重要的是，規(guī)范分析和經(jīng)驗分析之間的疏離、緊張和沖突，增加了執(zhí)行研究在解釋公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀和預(yù)測其發(fā)展前景尤其是給出可行性改進(jìn)方案上的困難。

二、政策失?。簢倚袆拥南薅?/p>

作為對通過政治行動來醫(yī)治社會弊病巨大信心的一種批判，執(zhí)行研究主要關(guān)注“通過政治和行政途徑推動社會發(fā)展的先決條件究竟是什么”這一核心問題。而對此問題的關(guān)注和研究，主要圍繞“為什么那些公共計劃不能實現(xiàn)其原本設(shè)定的政策目標(biāo)”展開的?？偟膩砜矗嘘P(guān)“政策失敗”的分析主要著眼于以下幾個方面：

首先，對國家行動本身的質(zhì)疑和批判態(tài)度。政策干預(yù)是20世紀(jì)30年代以來西方國家告別消極政府、走向積極行動的主要手段，其實質(zhì)是通過國家行動來改變政治、社會和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)。這種積極國家的觀點(diǎn)與對政府理性能力的樂觀主義態(tài)度存在很大關(guān)系，它堅信國家能夠知道什么導(dǎo)致了社會問題，并能夠?qū)⑦@一認(rèn)知轉(zhuǎn)化為有約束力的對策，以及運(yùn)用有益的舉措執(zhí)行這些對策。而且，只要決定對社會事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，（無論訴諸已知數(shù)據(jù)還是政治論斷）就假定政府會為干預(yù)提供必要的資源。對此，Elmore[4]指出，“在過去的15或20年間，社會政策……已被證明是完全錯誤的，至少足以質(zhì)疑這些政策建立在不可靠的基礎(chǔ)上。隨著我們對過去的干預(yù)了解得越多，這種在掌握科學(xué)技巧的決策中心操控下的累積過程的觀念——通過系統(tǒng)地、理性地使用善意的強(qiáng)制，似乎顯得更加行不通了”。對改革可能性的悲觀態(tài)度是與對基于理性論述的公共政策缺乏信心相聯(lián)系的。通過對“偉大社會”計劃前后相當(dāng)有爭議的和高度批判性的統(tǒng)計對比， Murray認(rèn)為，旨在改善窮人狀況的該計劃并未帶來任何可察覺的好處，反而使得那些陷入困境的受惠者逐漸形成了一種習(xí)得的無助感[5]。無獨(dú)有偶，1985年，瑞典社會民主黨政府發(fā)起一項名為“瑞典民主與權(quán)力調(diào)查”（通常稱為“權(quán)力研究”）大規(guī)模社會科學(xué)調(diào)查計劃。該計劃于1990年提出的項目最終報告指出，“實現(xiàn)國家作為公共服務(wù)生產(chǎn)者的原則，就必然要求大規(guī)模的官僚體制，這一體制越來越難以監(jiān)督和指導(dǎo)。按照這一理論，公共部門之上的權(quán)力本應(yīng)置于選舉產(chǎn)生的代表手中，現(xiàn)在卻很大程度上是由官員和專家來行使的。官僚體制的權(quán)力增加了，但其效率卻下降了”[6]。在許多已經(jīng)實施了改革的領(lǐng)域——例如學(xué)校教育和醫(yī)療保健，大多數(shù)接受服務(wù)者在面對業(yè)已形成的大官僚體制時感到無能為力。

其次，對政策執(zhí)行組織和管制有效性的悲觀判斷。自從Simon質(zhì)疑組織尤其是大型組織做出理性決定的可能性以來，對政策執(zhí)行組織和管制有效性的悲觀論調(diào)就不絕如縷。Schmidt[7]提出，“如果制定經(jīng)濟(jì)政策的是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主西蒙所刻畫‘經(jīng)濟(jì)人，那他就總能確切地知道，他想要什么和可以做什么，以及如果他按照某種方式或其他方式付諸行動將會有什么結(jié)果。我懷疑，在國會或產(chǎn)業(yè)部門或其他任何地方的左右決策的權(quán)力中心，去尋找這種不太可能存在的人是否有意義”。不僅如此，Brunsson[8]甚至懷疑在政策領(lǐng)域存在有限理性的可能性，“通過在言語、決策和行動之間系統(tǒng)地制造矛盾，組織也可以反思彼此矛盾準(zhǔn)則。也就是說，它們可以做出虛偽的行為。那么，它們可以按照一種方式表態(tài)，按照另一種方式做出決策，而按照第三種方式展開行動”。此外，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)者提出：假定雙方都是理性的效用最大化者，那么，怎樣才能使政府當(dāng)局（代理人）忠實地奉行選舉的官員（委托人）委托的政策。這個問題表明：代理人擁有委托人所沒有的政策過程的關(guān)鍵信息；如果代理人知道委托人可能利用這些信息反對其利益（如精簡機(jī)構(gòu)），那么代理人就不可能向委托人提供這些關(guān)鍵的信息。因此，在設(shè)計政策和體制時，委托人很可能因為沒有完整的信息而做出錯誤的決策。從博弈論的角度來看，如果委托人能使代理人相信，他們不會用這些重要的信息威脅到代理人的利益，這種情況就可以避免了。問題在于，民主社會里經(jīng)常發(fā)生這樣的情況，委托人被認(rèn)為應(yīng)該這樣做：滿足選舉人的利益，有效反對（假定的）管理者關(guān)于組織“懈怠”的利益。

最后，對政策執(zhí)行過程種種消極問題的憂慮。按照決策與執(zhí)行相對分離的制度安排，面對復(fù)雜、動態(tài)和多變的現(xiàn)實問題，政策執(zhí)行過程中往往充滿各種不確定性，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行與政策目標(biāo)之間缺乏有效的、約束性的聯(lián)系。在一般的情況下，決策部門要對每一個政策領(lǐng)域制定政策準(zhǔn)則，做出各種各樣的政策決定，且每一個決定都涵蓋了一種現(xiàn)實情況。在公共問題日益繁多、復(fù)雜、多樣的背景下，決策部門并不能對每一種現(xiàn)實問題的政策執(zhí)行都實現(xiàn)有效的監(jiān)督，甚至由于信息問題不可能就每一種現(xiàn)實情況都做出決策，因此，不得不依賴于政策執(zhí)行者的自由裁量和動態(tài)判斷。由于政策執(zhí)行過程本身必然是動態(tài)的，許多舉措是由具體執(zhí)行人員決定的。因為解決每一種情況都需要采取不同的措施，考慮到之前提到的不確定因素，由決策部門或者最高級政策機(jī)關(guān)來詳細(xì)地規(guī)定所有不同的措施是不可能的。為此，賦予這些與服務(wù)對象面對面工作的職員（包括教師、健康專員、社會工作者、警察，等等）相對廣泛的行動自由，以使他們能夠準(zhǔn)確地選擇適應(yīng)個案的措施，就是必需的。也就是說，必須賦予他們獨(dú)立的、承擔(dān)責(zé)任的判斷權(quán)力。相應(yīng)地，對于公民來說，許多非常重要的決定是由當(dāng)?shù)貓?zhí)行機(jī)構(gòu)以及個別官員做出的。這就可能出現(xiàn)所謂“民主黑洞”問題，即讓那些決定公民福利的管理者與政府官員，在任何情況下都能夠?qū)λ麄兊男袨樨?fù)責(zé)，這是很困難的。換言之，對于公共政策的實質(zhì)后果，決策者只能施加有限的影響，或者更直接地說，在這種情況下，他們對政府實際上能夠為公民做的事情只能產(chǎn)生有限的影響。因為這些工作人員必須被賦予在他們的理解下對不斷變化的情況進(jìn)行判斷、并依據(jù)這些判斷而采取措施的特權(quán)。于是，在執(zhí)行過程中的官僚主義、浪費(fèi)、低效、腐敗和濫用權(quán)力等現(xiàn)象就不可避免了。對此， Lindblom[9]曾給出了一個經(jīng)典的表述，政府有“強(qiáng)壯的拇指，卻沒有手指”。

三、政策執(zhí)行的分析框架

執(zhí)行研究揭示了一個大規(guī)模政策行動的現(xiàn)實尷尬問題：旨在解決諸多現(xiàn)實問題的政策行動，大多數(shù)很少能夠解決原本存在的現(xiàn)實問題，因為它們還是一直在繼續(xù)[5]。然而，從執(zhí)行研究興起以來的歷史現(xiàn)實來看，現(xiàn)代國家要應(yīng)對和解決的經(jīng)濟(jì)和社會問題，以及相應(yīng)的政策行動并沒有減少，而是呈現(xiàn)出日益繁多和復(fù)雜的趨勢。顯然，政府所要承擔(dān)和完成的事務(wù)是永無止境的，至少在適當(dāng)?shù)臈l件下，政府還是能夠?qū)崿F(xiàn)多樣化的政策目標(biāo)。在此背景下，總是對公共政策持保守和悲觀的態(tài)度實際上是不可取的，政策執(zhí)行研究也面臨著更深刻的研究命題：政府行動的合理邊界在哪里？在這個合理的邊界內(nèi)，政策成功執(zhí)行的影響因素有哪些？它們的作用機(jī)理是什么？

政策的成功執(zhí)行首先要對可能導(dǎo)致政策失敗的因素進(jìn)行分析，即政策失敗的原因是在于政策目標(biāo)本身已經(jīng)超出了政府的能力？還是政策執(zhí)行被交付給不適合完成該任務(wù)的組織？或者是在執(zhí)行過程中遇到了不可解決的難題？顯然，任何一個政策方案，無論它可能被設(shè)計的多么精巧，如果問題本身不適合通過政策行動來解決，或者委托給一個不適合完成這個方案目標(biāo)的組織來執(zhí)行，或者在執(zhí)行過程中無法遏制可能出現(xiàn)的阻礙因素，又或者政策方案沒有贏得直接影響群體或大多數(shù)公民的足夠信心，它幾乎不可能成功地實施。因此，要分析政策成功執(zhí)行的構(gòu)成條件，必須著眼于政策目標(biāo)的合理性、組織管理的合理性、政策過程的合理性以及政策的正當(dāng)性等因素。

1政策目標(biāo)的合理性

政策問題的適當(dāng)性。政府職能實際上也不是從抽象的理論推演出來的，而是社會的現(xiàn)實需求引致的。然而，并不是所有社會問題都需要政策行動來解決，或者說政策行動并不一定對于所有社會現(xiàn)實問題都有效。對于某些社會問題，即便它是公共性的，相應(yīng)的政策解決措施可能也存在，但是由于某些倫理的、法律的、政治的和經(jīng)濟(jì)的因素，這些政策措施也不太可能有效施行。因此，盡管在現(xiàn)實中也存在著不少實際上不必要的政策行為，但它們往往不是由于問題本身，而是因為政治上的原因?qū)е碌?，在實踐上也很難達(dá)到效果。

政策目標(biāo)的明晰性。政策方案的重點(diǎn)是能否實現(xiàn)方案的目標(biāo)，而清晰、準(zhǔn)確的目標(biāo)是政策執(zhí)行的必要條件。因為只有如此，政策評估者才能在付出的努力與取得的成果之間進(jìn)行判斷和衡量。Nakamura和Smallwood[10]認(rèn)為，“政策的目標(biāo)和實現(xiàn)這些目標(biāo)的手段必須用足夠準(zhǔn)確的術(shù)語表達(dá)出來，從而使得執(zhí)行者知道他們應(yīng)該做什么”。然而，在很多情況下，政策的制定和執(zhí)行往往受政治過程的制約和影響，而政治上的沖突和妥協(xié)，要求照顧或包容不同政治群體的利益偏好，從而導(dǎo)致政策項目執(zhí)行整體目標(biāo)不清晰。Lewis[11]指出，“執(zhí)行妥協(xié)政策必須滿足所有互相沖突的利益。政治家在進(jìn)行討價還價過程中所做出的承諾會形成政策條款，……這意味著要把模棱兩可的字句和符號轉(zhuǎn)變成明晰的或者至少不那么含混的現(xiàn)實?！行┡c此相關(guān)的人最終會失望和不滿，看起來幾乎是不可避免的”。

政策目標(biāo)的層次性。政策的成功執(zhí)行常常需要不同的層級實施政策措施，這些層級包括中央的、區(qū)域的和地方的。與此同時，權(quán)力的分散即政治責(zé)任和執(zhí)行權(quán)力彼此分離，勢必阻礙政策的成功執(zhí)行。因此，不同的政策執(zhí)行層級都需要有明晰的目標(biāo)約束。因為目標(biāo)的不確定性越高，就會有越多的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象，地方機(jī)構(gòu)及執(zhí)行人員就必然擁有更廣泛的行動自由。這樣，具體執(zhí)行人員濫用這種行動自由，按照自由裁量的方式而不是約束性較強(qiáng)的方式執(zhí)行政策。這個問題的實質(zhì)，并不反對權(quán)力分散，而是反對不同層級按照籠統(tǒng)的政策目標(biāo)履行執(zhí)行權(quán)力。當(dāng)中央層級為實施方案而承擔(dān)政治責(zé)任，卻把執(zhí)行權(quán)委托給地方政治機(jī)構(gòu)的時候，就很容易產(chǎn)生問題。

2組織管理的合理性

沒有一種組織結(jié)構(gòu)對公共政策執(zhí)行來說是普遍有效的。由于公共項目的不確定性，一個特定的組織類型適當(dāng)與否，與所要執(zhí)行的政策特點(diǎn)密切相關(guān)。在傳統(tǒng)上，公共項目的執(zhí)行往往指派給一個單獨(dú)的公共組織，如果事情出現(xiàn)錯誤，這個組織能夠承擔(dān)責(zé)任。但是在現(xiàn)實社會中，一些不同的組織總是同時參與到執(zhí)行過程中。這些組織的性質(zhì)可以是公共的或者是私人的，或者是介于兩者之間的混合型組織。這樣，政策執(zhí)行就需要公共組織、私人的、非盈利組織之間的合作。此外，政策執(zhí)行常常涉及中央的、區(qū)域的以及地方政府的共同努力，由于政治體制的不同層級都承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任（例如普選），那么這種多組織的共同努力就可能產(chǎn)生很多復(fù)雜的結(jié)果。

公共項目的執(zhí)行通常并不只是包含政府與公民之間的兩維關(guān)系，而是包含政府、生產(chǎn)者與公民之間的三方關(guān)系。生產(chǎn)者可能是地方政府的組織、私人組織、中央行政機(jī)構(gòu)、利益群體、基金會或者是其中的聯(lián)合體。實際上，許多公共政策很少由政府實施，而是由部分自治的機(jī)構(gòu)實施的。在形式上，后者必須依據(jù)由前者設(shè)定的目標(biāo)和指令執(zhí)行政策，但是在政策的實際制定中，它們擁有重要的行動自由。政策常常由不同自治程度的機(jī)構(gòu)執(zhí)行的，并受到不同形式的非國家機(jī)構(gòu)的影響（市場機(jī)制、職業(yè)規(guī)范和地方權(quán)力中心等），這就使得圍繞政策執(zhí)行形成一系列彼此相互影響的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)組織。這種相對分散的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可能會導(dǎo)致不同執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)分離問題。因此，決策制定者應(yīng)該使執(zhí)行過程和責(zé)任分散盡可能的簡單和透明。

3政策過程的合理性

在政策執(zhí)行過程中，地方官員和具體人員有時必須使用自由裁量權(quán)，如何解決執(zhí)行中的自由裁量權(quán)也是需要關(guān)注的問題。傳統(tǒng)控制權(quán)力的方法包括：正式的評估制度、審計制度、視察、上訴程序和反貪調(diào)查等。然而，在許多情況下，這些控制機(jī)制幾乎不起作用，因為無法準(zhǔn)確地對這種正式控制體制所需要的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則進(jìn)行規(guī)范。為此，政策的執(zhí)行過程需要正式的、精確的規(guī)則，這些規(guī)則可以用來迫使官員采取明確規(guī)定的行動。同時，這種規(guī)則也可能被官員所操控，借口沒有明確的規(guī)則規(guī)定，從而在特定的案例中不去作為。于是，政策執(zhí)行中就可能成為在尋求利用法律漏洞的人和試圖填補(bǔ)漏洞的人之間的無休止的斗法[13]。這是公共政策傳統(tǒng)的困境，沒有簡便易行的解決方法。

為了解決這些問題，政府通常致力于從兩個方面加強(qiáng)政策的執(zhí)行管理：一是強(qiáng)化對政策執(zhí)行人員的道德約束，通過健全專業(yè)道德規(guī)章來提高執(zhí)行人員的道德責(zé)任。當(dāng)公民認(rèn)為官員沒有履行其職責(zé)時，可以轉(zhuǎn)而向類似法院的特殊機(jī)構(gòu)訴請強(qiáng)制執(zhí)行。與其他方式相比，要求官員對其決策進(jìn)行公開解釋應(yīng)該更能夠促使官員對其決策可能存在的道德問題進(jìn)行檢查。二是給予公民“用腳投票”的機(jī)會，即選擇其他服務(wù)方案的機(jī)會。這種選擇并非只是在公共的和私人的（或半私人的）生產(chǎn)者之間，它也可以在公共物品的備選生產(chǎn)者之間。如果公共服務(wù)對象認(rèn)為公共雇員任意濫用權(quán)力，可以通過正式的或非正式的渠道表達(dá)訴求。但如果公民有機(jī)會進(jìn)行不同的選擇，他們就可以放棄那些沒有達(dá)到自己滿意的服務(wù)提供者。通過類似市場原則組織執(zhí)行過程，中央決策制定者可以確保能夠獲得哪些生產(chǎn)者成功滿足公民的需求、哪些生產(chǎn)者沒有滿足公民需求的穩(wěn)定信息流。

4公共政策的合法性

國家的正當(dāng)性以及民眾對政治制度的信任是非常重要、但卻經(jīng)常被執(zhí)行研究所忽視的問題。一般來講，政策的合法性有三個方面：一是公民對國家干預(yù)的容忍度；二是公民對旨在影響群體個人行為的國家決定的認(rèn)同度；三是公民與國家合作以實現(xiàn)政策目標(biāo)的意愿程度[14]。對于公民來講，要求國家提供所有的一切普遍福利，卻拒絕承認(rèn)提供這些服務(wù)是國家的責(zé)任的觀念，是非?？赡艿?。如果公民將國家行動看做是浪費(fèi)的、腐敗的或管理不善的機(jī)構(gòu)，則那些足夠理性和經(jīng)過深思熟慮的公共項目也可能遭到人們的抵制。換言之，如果沒有對負(fù)責(zé)執(zhí)行公共政策機(jī)構(gòu)的信任，政策執(zhí)行很有可能流于失敗。

如前所述，執(zhí)行一項在良好的政治制度中選擇的政策遠(yuǎn)非如此簡單。因為沒有任何政府能夠制定出如此詳盡徹底的規(guī)則，以涵蓋所有的偶然情況；沒有任何政府能夠確保公民把所有公共主體的決策都看做是正當(dāng)民主程序的反映，即使是民眾意愿的直接表達(dá)。在公民看來，即便在政策執(zhí)行階段運(yùn)用的權(quán)力是合法的，也還需要其他的措施。Weber認(rèn)為，政治合法性并不依賴于政治制度的輸入方面，即不依賴于公民是否經(jīng)由投票選舉和民主代表以民主程序方式?jīng)Q定政策，而是在于政治制度的輸出方面——由官僚主導(dǎo)的政策執(zhí)行，至少也是重要的，因為輸出方面才是國家與公民直接發(fā)生聯(lián)系的，也是公民所依靠的。因此，如何在政策執(zhí)行過程中增強(qiáng)公民對國家政策輸出的認(rèn)同，是保障政策成功執(zhí)行的重要條件。在此方面，法律框架、專業(yè)權(quán)威、獨(dú)立裁判以及“用腳投票”等都可能成為影響公民認(rèn)同的因素。

四、結(jié)論

總的來看，執(zhí)行研究剖析到許多在政策層面發(fā)揮作用的變量，它們可能都是重要的、能夠“嵌入”到更深層次的結(jié)構(gòu)條件。這些條件構(gòu)成了通過利用有限的資源可能改變政策執(zhí)行過程的限制因素。在更深層次上，它們包括了意識形態(tài)的、社會的、地理的、組織的或經(jīng)濟(jì)的等多重考量。通過制度改進(jìn)來改變這些條件，似乎需要更廣闊的視野、更豐富的智識和更加多樣化的途徑。然而，至少在現(xiàn)有的水平上，執(zhí)行研究已經(jīng)能夠給我們提供一些重要的啟示。

第一，國家必然要采取行動，無論它能否確切地知道要做什么或不要做什么。成功的政策執(zhí)行通常更多的是一個組織實施過程的問題，以適應(yīng)政策執(zhí)行靈活性和不確定性的需要。在此過程中，政策執(zhí)行的不確定性越強(qiáng)，對組織合法性的要求就越強(qiáng)。反過來，政策執(zhí)行越具有確定性，組織任務(wù)越簡單，執(zhí)行過程的合法性就越容易實現(xiàn)。這些決定了國家的政策能力。

第二，國家行動不能無所不包，而是有限度的。社會問題甚至公共問題存在的本身，并不是建立政策項目的無可辯駁的理由。如果國家能夠掌握政策問題的信息是不確定的，或者合法性問題沒有得到有效解決，它的政策能力就會大打折扣。另外，即便合法性不存在問題，國家如果缺少干預(yù)和安排好公民生活的組織能力，政策執(zhí)行也有可能遭到挫敗。

第三，沒有一種組織結(jié)構(gòu)對公共政策執(zhí)行是普遍有效的。如果國家能夠合理地選擇那些適合于政策的組織類型以及必然要用的技術(shù)類型，它就可能成功地解決很多問題。

第四，在很多情況下，政策執(zhí)行并不是一種在公民和國家之間的雙向選擇，而是涉及第三方的多重組織網(wǎng)絡(luò)。公共服務(wù)生產(chǎn)者既可以是公共的，也可以是私人的，在執(zhí)行其任務(wù)時沒有絕對的行動自由。因此，國家能夠成功地做些什么，取決于它如何處理部分自治組織的生產(chǎn)者與公民之間的關(guān)系。參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：于振榮）