地方立法權(quán)的放與限

偉民

2014年8月25日，隨著立法法修正案草案提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議初審，在中國(guó)立法史上具有里程碑意義、有“小憲法”之稱的立法法在施行14年后，邁出了首次修改的實(shí)質(zhì)性步伐。

綜觀立法法修法草案，最具分量的改革方案莫過(guò)于：擬將以往49個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)，全面擴(kuò)展至其余233個(gè)設(shè)區(qū)的市，其力度、規(guī)?？胺Q空前。然而，也正因?yàn)檫@一修法動(dòng)議可能引發(fā)利弊參半的后果，該不該放權(quán)、如何放權(quán)等等，成為此次修法最大的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

放權(quán)的歷程

“較大的市”及其立法權(quán)，是我國(guó)立法體制中極富特色的一個(gè)概念，也是我國(guó)立法權(quán)不斷變遷、日趨開放的縮影。

改革開放前，我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行中央高度集權(quán)的立法體制，除了民族自治地方外，立法權(quán)由全國(guó)人大集中掌握。然而，單一制的國(guó)家性質(zhì)，幅員遼闊而又各地發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，決定了我國(guó)必須塑造既統(tǒng)一又分層次的立法體制，合理配置中央與地方的立法權(quán)力，以扭轉(zhuǎn)法制供應(yīng)不足的困境。1979年出臺(tái)的地方組織法，正是在此背景下首次賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，并由1982年出臺(tái)的新憲法進(jìn)一步加以確認(rèn)。這是我國(guó)立法體制的歷史性變革，由此揭開了一般地方立法的帷幕。

然而隨著改革開放的推進(jìn)，地方立法權(quán)僅僅限于省級(jí)人大及其常委會(huì)，已不能完全滿足地方需求，尤其是一些政治、經(jīng)濟(jì)、文化迅速崛起的中心城市，更是亟需通過(guò)立法構(gòu)建契合本地實(shí)際的公共治理制度，地方立法權(quán)的進(jìn)一步下放因此勢(shì)在必然。1982年地方組織法修改后，明確規(guī)定省會(huì)市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)“可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)制定、公布，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！?986年地方組織法再次修改后，將這兩類城市的地方立法“擬訂權(quán)”上升為“制定權(quán)”，但需報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2000年立法法出臺(tái)后，又將此種立法權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。至此，“省會(huì)市”、“國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”、“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市”這三類主體，共同擁有了我國(guó)立法體制中特有的“較大的市”立法權(quán)，同時(shí)由于設(shè)置了“批準(zhǔn)”這一立法程序，這種地方立法權(quán)通常又被稱作“半個(gè)立法權(quán)”或“準(zhǔn)立法權(quán)”。

1984年至1993年，國(guó)務(wù)院依據(jù)地方組織法，分四次批準(zhǔn)了19個(gè)設(shè)區(qū)的市享有較大的市地方立法權(quán)，其中，重慶市于1997年升格為直轄市后，直接獲得了省級(jí)人大立法權(quán)。截至目前，全國(guó)282個(gè)設(shè)區(qū)的市中，享有較大的市立法權(quán)的有49個(gè)，即27個(gè)省會(huì)市、18個(gè)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，另有233個(gè)尚未獲得地方立法權(quán)。

地方立法權(quán)從無(wú)到有、不斷開放的變遷，呼應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下制度選擇差異性的現(xiàn)實(shí)需要，也折射了公共治理方式民主化的理念進(jìn)步。包括較大的市在內(nèi)的地方立法實(shí)踐，不僅調(diào)動(dòng)了地方的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，也激活了立法全局。有統(tǒng)計(jì)表明，2000年立法法頒行后一年，全國(guó)共制定地方性法規(guī)603件，其中三類城市行使較大的市立法權(quán)所制定的達(dá)207件，占34.3%。較大的市的地方立法，彌補(bǔ)了中央立法過(guò)于原則的法制短板，豐富了城市治理的制度資源，推進(jìn)了以法治市的歷史進(jìn)程，亦成為見證地方立法民主、效率、創(chuàng)新價(jià)值的重要窗口。

城市的訴求

盡管較大的市立法權(quán)不斷延伸，但“限量放權(quán)”的模式，卻難以跟上飛速前行的城市化步伐。經(jīng)過(guò)數(shù)輪提速后，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已由20世紀(jì)80年代初的20%猛增至目前的53%，尤其是以溫州、張家港、順德等為代表的東部地區(qū)城市，其綜合實(shí)力已遠(yuǎn)超中西部地區(qū)一些已獲得較大的市立法權(quán)的城市，由此，如何公平分配城市的地方立法權(quán)，成為立法體制必須面對(duì)的改革議題。

然而，國(guó)務(wù)院自1993年批準(zhǔn)蘇州、徐州為“較大的市”后，此后二十多年再未作出新的審批。與此同時(shí)，許多城市因立法權(quán)的缺失，日益陷入“事權(quán)與立法權(quán)不匹配”的治理困境。

其中典型當(dāng)數(shù)城管執(zhí)法領(lǐng)域，由于中央立法層面尚無(wú)統(tǒng)一的城管法律或行政法規(guī)，目前不具立法權(quán)的城市雖然大多設(shè)立了城管執(zhí)法局之類的機(jī)構(gòu)，且集中行使由公安、工商、城建、衛(wèi)生、環(huán)保等部門轉(zhuǎn)授的執(zhí)法權(quán)，但無(wú)論是機(jī)構(gòu)設(shè)置還是權(quán)力轉(zhuǎn)授都缺乏明確的法律依據(jù)，因此飽受輿論爭(zhēng)議，也成為引發(fā)城管違法乃至暴力沖突的重要根源。

可以說(shuō)，立法權(quán)的缺失，已經(jīng)成為許多城市的治理瓶頸，嚴(yán)重抑制了其發(fā)展和活力。尤其是，不少城市在中央或省級(jí)立法無(wú)法適應(yīng)本地治理實(shí)際的情形下，轉(zhuǎn)而制定大量“紅頭文件”，進(jìn)行事實(shí)上的變相立法，雖然滿足了一時(shí)急需，卻頻頻侵入無(wú)權(quán)規(guī)制的領(lǐng)域、傷及法制權(quán)威，而且很可能因主政官員的更替而引發(fā)“朝令夕改”的政策搖擺。

彌漫在諸多城市的集體焦慮，導(dǎo)致國(guó)務(wù)院審批的“較大的市”及其背后的立法權(quán)資源，成為各地競(jìng)相爭(zhēng)奪的目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至少有30多個(gè)城市先后行文國(guó)務(wù)院，表達(dá)了晉身為“較大的市”的強(qiáng)烈愿望，典型者如廣東佛山市，自2003年起就向國(guó)務(wù)院提出申請(qǐng)，持續(xù)十年追夢(mèng)不止。近年來(lái)的全國(guó)和地方“兩會(huì)”上，一些人大代表、政協(xié)委員也持續(xù)提出議案、建議和提案，呼吁增加“較大的市”數(shù)量，為本地爭(zhēng)取立法權(quán)而奔走。

對(duì)于諸多申請(qǐng)經(jīng)年無(wú)果的城市而言，2013年11月召開的中共十八屆三中全會(huì)帶來(lái)了希望的轉(zhuǎn)機(jī)，此次會(huì)議明確提出：“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，這被各地普遍解讀為停批二十年的“較大的市”重新“開閘”的信號(hào)，贛州、佛山等三、四線城市隨之掀起新一輪申請(qǐng)“較大的市”的高潮，泉州、臨沂等地的人大代表、政協(xié)委員亦紛紛建言本市加入申請(qǐng)之列，江西省甚至在2014年政府工作報(bào)告中明確寫入“支持贛州申報(bào)較大的市”，渴求之心可見一斑。

無(wú)論是中央的決策意向，還是地方的現(xiàn)實(shí)需求，都意味著地方立法權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)容已成共識(shí)。然而對(duì)于放權(quán)松綁的具體路徑仍存相當(dāng)爭(zhēng)議，普遍的擔(dān)憂是，如果仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚、缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)的行政審批模式，難以滿足地方的普遍需求，極易陷入“撒胡椒面”式的困窘，而且難免助長(zhǎng)地方“進(jìn)京攻關(guān)”的沖動(dòng)，放大審批潛規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)。

及至立法法修法草案浮出水面，不僅徹底打消了種種疑慮，其一步到位式的放權(quán)力度，更是出人意料。根據(jù)修法草案，享有較大的市立法權(quán)的主體，由以往的省會(huì)市、國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市，全面擴(kuò)展到“其他設(shè)區(qū)的市”。該方案一旦通過(guò)，享有立法權(quán)的城市將由目前的49個(gè)猛增至282個(gè)，這實(shí)際上意味著，除了中山、東莞、嘉峪關(guān)、三沙4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市外，其余233個(gè)地級(jí)市將全部獲得立法權(quán)。以往省級(jí)和少數(shù)城市享有的一般地方立法權(quán)，將向地級(jí)市全面開放，從而形成地方立法進(jìn)一步縱深、下沉的格局。對(duì)于我國(guó)立法體制而言，這無(wú)疑是一次突飛猛進(jìn)的放權(quán)改革之舉。

權(quán)限的考量

地方立法權(quán)全面擴(kuò)容后的直接受益者，莫過(guò)于能夠因此獲得巨大政策紅利的地級(jí)市。

以溫州為例，雖然很早就開始申請(qǐng)“較大的市”立法權(quán)，卻多年苦苦追求不得。無(wú)奈之下，溫州只好轉(zhuǎn)而求助省人大常委會(huì)的立法權(quán)進(jìn)行“曲線立法”，盡管得到大力支持，但由于后者每年立法總量有限，并需著重全省事務(wù)，迄今為止，溫州僅收獲了5部專門規(guī)制本市事務(wù)的省級(jí)地方性法規(guī)，且通常耗時(shí)數(shù)年。正是基于這樣的歷史困境，立法法修法草案所釋放的利好令溫州備受鼓舞，有關(guān)人士預(yù)測(cè)，一旦溫州獲得立法權(quán)，以每年立法兩到三部的速度，一屆人大過(guò)后，即可基本解決需要立法支撐的主要問題，為進(jìn)一步邁向大城市奠定法制基礎(chǔ)。

不難預(yù)見，地方立法權(quán)擴(kuò)容的修法方案一旦落地，地方立法當(dāng)可再次迎來(lái)寶貴的歷史機(jī)遇，對(duì)進(jìn)一步適應(yīng)大國(guó)治理中的地區(qū)差異、激活地方自治活力、改善地方法制水平乃至完善國(guó)家法律體系等等，影響深遠(yuǎn)。

不過(guò)對(duì)于“放權(quán)”動(dòng)議，亦不乏爭(zhēng)議之聲。有質(zhì)疑指出，目前中央立法日趨完備、細(xì)致，地方立法的空間已頗為有限，不少地方性法規(guī)深陷照抄上位法等通病，普遍賦予地級(jí)市以立法權(quán)，并無(wú)多大意義。也有擔(dān)憂認(rèn)為，如此大規(guī)模的放權(quán)，很可能加劇各地市場(chǎng)分割、自行其是的局面，甚至使立法被不當(dāng)?shù)恼?jī)沖動(dòng)所左右，淪為附庸行政權(quán)力、迎合長(zhǎng)官意志的工具。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在很大程度上，地方立法權(quán)是一把機(jī)遇與隱患并存的雙刃劍。尤其是較大的市立法權(quán)全面下放至設(shè)區(qū)的地級(jí)市，鑒于基層立法水平有限、地方利益糾纏等因素，很可能導(dǎo)致立法權(quán)的濫用，滋生立法數(shù)量過(guò)度膨脹、立法質(zhì)量低下、沖擊法制統(tǒng)一等風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步惡化當(dāng)下地方立法實(shí)踐業(yè)已存在的重復(fù)立法、越權(quán)立法、立法沖突抵觸乃至借法擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)利、地方保護(hù)主義立法化等痼疾，對(duì)此不能不抱有應(yīng)有的警惕。

從本質(zhì)而言，地方立法權(quán)并非簡(jiǎn)單選擇放或收，而是如何合理平衡中央集權(quán)與地方分權(quán)。正因此，防止地方立法權(quán)擴(kuò)容后失序脫韁的關(guān)鍵，在于“開閘”的同時(shí)也要“設(shè)限”，首要的一點(diǎn)就是劃定立法權(quán)力的邊界。

事實(shí)上，立法法修法草案對(duì)此已預(yù)設(shè)了制度的籠子，明確“較大的市制定地方性法規(guī)限定于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項(xiàng)”。顯然，這是試圖通過(guò)厘清城市立法權(quán)的權(quán)限、定位、功能，防止其濫用。

不過(guò)一些學(xué)者擔(dān)心，上述條款中的“等”字，很可能給實(shí)踐中的擴(kuò)大化解釋留下可乘之機(jī)，從而依然難免越權(quán)立法等危險(xiǎn)，因而有必要進(jìn)一步加以明晰。與此同時(shí)，亦有主張認(rèn)為，將較大的市立法權(quán)限限定于城市管理事項(xiàng)，過(guò)于狹窄，基于城市治理的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)當(dāng)將社會(huì)事務(wù)納入其中，尤其是城市低保、流動(dòng)人口管理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等涉及民生的事項(xiàng)，不應(yīng)成為立法禁區(qū)。

種種分歧意味著，如何進(jìn)一步合理界定較大的市立法權(quán)限，尤其是消除模糊空間，將是完善立法法修法草案時(shí)的重點(diǎn)議題。