財(cái)政科技資金管理使用的存在問題及監(jiān)管對(duì)策

林麗嬋

摘 要：目前財(cái)政科技資金在投入分配，管理使用方面存在著許多不容忽視的問題，近年有些地區(qū)的科技領(lǐng)域更是出現(xiàn)了一些貪腐窩案，因此，凾待加強(qiáng)對(duì)財(cái)政科技資金的管理使用的監(jiān)督管理。本文針對(duì)近年來(lái)財(cái)政科技資金在投入使用、管理分配和效率公平等各環(huán)節(jié)存在的問題，剖析了產(chǎn)生問題的原因，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政科技資金監(jiān)管的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：科技資金 監(jiān)管 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）04（a）-0249-02

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)以及國(guó)家財(cái)政科技資金投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制的建立，各級(jí)政府對(duì)科技的投入總量逐年增加，財(cái)政投入成為我國(guó)科技投入的主要來(lái)源，在全社會(huì)科技投入中占主導(dǎo)地位并發(fā)揮著指導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用。與此同時(shí)，政府及有關(guān)部門也加大了對(duì)財(cái)政科技資金的管理監(jiān)督力度，制定了加強(qiáng)對(duì)科技資金管理的政策法規(guī)，一定程度上從制度上規(guī)范財(cái)政科技資金的管理和使用，促進(jìn)科研單位加強(qiáng)管理，提高科技資金的使用效益。但是目前財(cái)政科技資金在投入分配，管理使用方面存在著許多不容忽視的問題，如何加強(qiáng)對(duì)財(cái)政科技資金的監(jiān)管，堵塞財(cái)政科技資金的管理漏洞，提高財(cái)政科技資金的使用效益，成為擺在審計(jì)人員面前的一個(gè)重要課題。

1 財(cái)政科技資金各環(huán)節(jié)的存在問題

1.1 立項(xiàng)分配環(huán)節(jié)錯(cuò)位

一是科技資金安排單位和預(yù)算單位嚴(yán)重脫節(jié)。地方的財(cái)政科技資金并不是全部由科技部門統(tǒng)一預(yù)算安排，而是一部分是由科技部門按項(xiàng)目做預(yù)算，項(xiàng)目的申報(bào)、審核、立項(xiàng)到評(píng)估驗(yàn)收等全過(guò)程基本按科技部門的管理辦法進(jìn)行管理；另一部分卻由發(fā)改委等部門以二次分配資金的方式安排，這部分資金絕大部分是依照當(dāng)?shù)卣蛘I(lǐng)導(dǎo)的意志安排，并沒有經(jīng)上述的程序立項(xiàng)，也無(wú)法按項(xiàng)目進(jìn)行管理和跟蹤監(jiān)督。預(yù)算部門和資金管理使用部門的嚴(yán)重脫節(jié)，使得不在科技部門做預(yù)算的科技資金從立項(xiàng)時(shí)起就沒有了監(jiān)管，造成了監(jiān)管的真空地帶。二是科技資金重復(fù)投入，嚴(yán)重影響科技資金使用效益。科研計(jì)劃項(xiàng)目分屬多個(gè)部門安排，缺少國(guó)家層面上的規(guī)劃協(xié)調(diào)，容易產(chǎn)生科技計(jì)劃項(xiàng)目的重復(fù)申報(bào)。既有一個(gè)單位重復(fù)申報(bào)多項(xiàng)科技專項(xiàng)資金的情況，也有多個(gè)單位重復(fù)同一課題的科技專項(xiàng)資金的情況。

1.2 制度建設(shè)環(huán)節(jié)薄弱

由科技部門立項(xiàng)安排預(yù)算進(jìn)行管理的科技專項(xiàng)資金，也存在種種制度管理的空缺。一是科技部門每年設(shè)置各種名目繁多的專項(xiàng)資金，其申報(bào)指南目標(biāo)空泛，考核指標(biāo)不具體，體現(xiàn)不了國(guó)家對(duì)科技重點(diǎn)領(lǐng)域的目標(biāo)導(dǎo)向。二是有的專項(xiàng)資金沒有具體管理辦法，項(xiàng)目資金分配不透明、不規(guī)范。三是有的專項(xiàng)資金管理辦法操作性不強(qiáng)，缺乏對(duì)項(xiàng)目的概預(yù)算的要求、缺乏資金的具體使用范圍、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，項(xiàng)目承擔(dān)單位缺乏具體的監(jiān)管責(zé)任。四是有的專項(xiàng)資金沒有要求簽訂任務(wù)書，難以對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。五是有的專項(xiàng)資金按相同金額平均分配給各項(xiàng)目單位，使科技資金成為變相發(fā)補(bǔ)助；有的專項(xiàng)資金分配給各使用單位的資金額卻相差甚遠(yuǎn)且依據(jù)不足，資金分配部門擁有較大的自由裁量權(quán)。六是有的專項(xiàng)資金規(guī)定可以按比例提取管理費(fèi)用，有的專項(xiàng)資金卻不提取。七是對(duì)課題的預(yù)算編制重視不夠，項(xiàng)目預(yù)算的編報(bào)隨意性較大，預(yù)算內(nèi)容不夠細(xì)化，預(yù)算分類不夠規(guī)范。

1.3 項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)缺位

一是科技部門管理缺位。過(guò)去一段時(shí)間，科技部門往往以人員少，項(xiàng)目多，管理難到位等理由，將科技項(xiàng)目的申報(bào)、初篩、審核、立項(xiàng)到評(píng)估驗(yàn)收等等一條龍的工作全部委托給一個(gè)中介管理機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，科技部門將管理職責(zé)轉(zhuǎn)移給中介管理機(jī)構(gòu)之后，表面上似乎通過(guò)第三方的力量介入可以互相制約，但對(duì)中介管理機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量并沒有跟進(jìn)，實(shí)質(zhì)上等于放棄了對(duì)項(xiàng)目全程的跟蹤責(zé)任，使得科技資金分配使用過(guò)程產(chǎn)生種種的違規(guī)問題，也產(chǎn)生巨大的利益尋租空間。二是中介管理機(jī)構(gòu)的管理缺位。上述的中介管理機(jī)構(gòu)往往屬于科技部門的系統(tǒng)內(nèi)單位，在做管理機(jī)構(gòu)同時(shí)又以自己為項(xiàng)目單位申報(bào)科技項(xiàng)目資金，既做運(yùn)動(dòng)員，又做裁判員，嚴(yán)重影響了科技資金分配的公平性和公正性。三是專家管理環(huán)節(jié)缺位。雖然目前科技部門已經(jīng)建立了專家?guī)?，?xiàng)目的初篩、審定、中期評(píng)審、驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)都規(guī)定要有專家參與，而且將專家的意見作為重要的依據(jù)，但在管理辦法中沒有明確所有項(xiàng)目的專家必須從專家?guī)斐槿?，也沒有明確專家的責(zé)任、專家的回避情形、專家的退出機(jī)制等。部分專家對(duì)項(xiàng)目發(fā)表的意見不負(fù)責(zé)任，直接造成了財(cái)政科技資金的損失而無(wú)法追究其責(zé)任。

1.4 資金使用環(huán)節(jié)失控

一是沒有按規(guī)定配套資金。一些科技資金在安排時(shí)要求使用地區(qū)和單位按一定比例配套，但使用單位收到資金后往往是先使用財(cái)政資金，配套資金遲遲不到位，沒有發(fā)揮國(guó)家投入對(duì)地方科技的拉動(dòng)作用。二是普遍存在擠占挪用、截留、套取科技資金的現(xiàn)象。由于缺乏必要的監(jiān)管，有的使用單位虛列支出轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，有的使用單位將專項(xiàng)資金挪用購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品，有的使用單位用假合同、假發(fā)票套取財(cái)政資金。三是會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，財(cái)務(wù)信息不真實(shí)。盡管科技項(xiàng)目資金管理辦法規(guī)定科技項(xiàng)目資金要專賬核算，但卻沒有明確具體的會(huì)計(jì)核算方法，資金使用單位出于各自的目的采取各種不同的賬務(wù)處理方法規(guī)避財(cái)務(wù)監(jiān)管，使資金實(shí)際使用的財(cái)務(wù)信息不真實(shí)。

2 原因分析

深入剖析財(cái)政科技資金在分配、管理、使用的各環(huán)節(jié)暴露的種種問題，可以發(fā)現(xiàn)其中既有科技資金安排頂層制度設(shè)計(jì)不科學(xué)的原因，也有科技部門管理制度不健全，執(zhí)行不力等原因。

（1）科技資金安排不科學(xué)?！吨腥A人民共和國(guó)科技進(jìn)步法》規(guī)定，國(guó)家財(cái)政用于科學(xué)技術(shù)的經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度，高于國(guó)家財(cái)政性收入的增長(zhǎng)幅度。國(guó)家法定支出的規(guī)定在一定時(shí)期內(nèi)使政府在科技領(lǐng)域的投入增長(zhǎng)得到保證，但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，法定支出壓力越來(lái)越大，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)為達(dá)到法定支出，往往將根本不屬于科技經(jīng)費(fèi)開支范圍的項(xiàng)目或不需要財(cái)政扶持的科技項(xiàng)目也通過(guò)行政干預(yù)在科技經(jīng)費(fèi)中給予安排，從源頭上造成部分科技項(xiàng)目安排不合規(guī)不合理，也一定程度上助長(zhǎng)了地方政府弄虛作假的風(fēng)氣。

（2）科技部門管理制度不健全?？萍假Y金數(shù)額巨大，涉及項(xiàng)目多，科技部門作為專業(yè)管理部門，應(yīng)該承擔(dān)起對(duì)科技資金的預(yù)算和經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督職責(zé)。但科技部門在項(xiàng)目申報(bào)、初篩、專家的選擇、委托中介機(jī)構(gòu)管理程序科技經(jīng)費(fèi)的管理等方方面面的制度存在不少漏洞，專家的責(zé)任、中介管理機(jī)構(gòu)責(zé)任、科技部門的責(zé)任不明確，發(fā)生問題時(shí)互相推諉，致使科技領(lǐng)域產(chǎn)生利益尋租空間，成為了貪腐的多發(fā)區(qū)。

（3）監(jiān)管機(jī)制和問責(zé)機(jī)制不完善。目前在分配環(huán)節(jié)尚未建立必要的制衡機(jī)制，項(xiàng)目的申報(bào)、篩選和審定過(guò)程未向全社會(huì)公開，人大要對(duì)科技資金的預(yù)算審議未具體到項(xiàng)目單位，資金分配不公開、不明細(xì)使監(jiān)管難以到位。

3 全方位加強(qiáng)財(cái)政科技資金監(jiān)管的對(duì)策

3.1 改進(jìn)機(jī)制，統(tǒng)籌分配

各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，在政府層面的統(tǒng)籌規(guī)劃方面，對(duì)科技資金進(jìn)行統(tǒng)一管理。要根據(jù)本地的實(shí)際情況實(shí)事求是地安排科技經(jīng)費(fèi)，改變只求數(shù)量不求質(zhì)量的做法。對(duì)不是完全具有公共需要性質(zhì)的科技項(xiàng)目，財(cái)政不應(yīng)對(duì)其經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，而應(yīng)根據(jù)政府職能、財(cái)政職能及科技事業(yè)發(fā)展的需要，重新界定支出范圍，對(duì)公益性的，財(cái)政要予以保障；對(duì)準(zhǔn)公益性的，財(cái)政可以予以資助；對(duì)經(jīng)營(yíng)性的，應(yīng)逐步推向市場(chǎng)。要改變目前由多個(gè)部門多頭安排科技資金的狀況，統(tǒng)籌安排財(cái)政科技資金。要削弱政府部門和領(lǐng)導(dǎo)直接介入項(xiàng)目的決策權(quán)，減少立項(xiàng)決策環(huán)節(jié)的行政干預(yù)及長(zhǎng)官意志，杜絕立項(xiàng)決策方面不公開、不透明的現(xiàn)象發(fā)生。

3.2 完善制度，堵塞漏洞

在科技項(xiàng)目管理和監(jiān)督上，要打破現(xiàn)存的由中介管理機(jī)構(gòu)一條龍控制科技項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的格局，建立科技項(xiàng)目的決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督、評(píng)價(jià)既相互分離而又相互銜接、相互制約的機(jī)制。在立項(xiàng)和管理環(huán)節(jié)中充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在監(jiān)督、評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)建立嚴(yán)格有效的跟蹤問效機(jī)制和科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。建立對(duì)科技資金分配進(jìn)行監(jiān)督的法規(guī)制度，在分配環(huán)節(jié)建立必要的制衡機(jī)制，項(xiàng)目的申報(bào)、篩選和審定過(guò)程要向全社會(huì)公開，人大要對(duì)科技資金的預(yù)算審議到具體項(xiàng)目單位。要結(jié)合科技自身的特點(diǎn)，制定客觀可行的科研單位預(yù)算編制辦法以規(guī)范預(yù)算編制，完善科技資金管理辦法，明確項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開支范圍、核算方法等。

3.3 明確責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管

為避免管理缺位或重疊，應(yīng)進(jìn)一步明確各方管理職責(zé)。對(duì)主管部門、承擔(dān)單位、課題負(fù)責(zé)人、專家等各方的職責(zé)權(quán)限作出明確規(guī)定。建立健全多部門參與的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系，強(qiáng)化承擔(dān)單位內(nèi)部控制，綜合利用財(cái)務(wù)報(bào)告、巡視檢查、專項(xiàng)審計(jì)、財(cái)務(wù)驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等多種方式對(duì)經(jīng)費(fèi)使用及其結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。建立科技項(xiàng)目倒查跟蹤機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，并制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，依法依規(guī)進(jìn)行監(jiān)督管理。

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