明代監(jiān)察制度的制衡功能

摘 要：明代建立了一套比較完善的監(jiān)察制度體系，六科給事中制度、監(jiān)察御史制度和巡按御史制度、巡道制度等，構(gòu)成了從中央到地方縱橫交錯的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。明代各監(jiān)察主體監(jiān)察權(quán)的運作過程，體現(xiàn)出了較為明顯的制衡思想，各級監(jiān)察機構(gòu)能夠發(fā)揮以卑臨尊、上下相維的監(jiān)察效果，在肅貪倡廉、懲治腐敗等方面發(fā)揮了重要作用。將這種監(jiān)察制衡關(guān)系置于傳統(tǒng)社會的政治運行模式中考察，有利于全面挖掘中國古代監(jiān)察制度的廉政功能。

關(guān)鍵詞：明代，監(jiān)察制度，制衡功能

中國古代很早就建立了監(jiān)察制度，歷代統(tǒng)治者根據(jù)不同政治形勢和統(tǒng)治需求，對監(jiān)察制度不斷改革和創(chuàng)新，到明代已經(jīng)發(fā)展成一套較為完善的監(jiān)察制度體系。明代監(jiān)察制度之完善、監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)之復雜、監(jiān)察機構(gòu)之龐大，遠超前代。六科給事中制度的創(chuàng)立、監(jiān)察御史制度的發(fā)展以及地方巡道制度的完善，構(gòu)成了一張從中央到地方的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，皇帝即可總制其綱，監(jiān)督協(xié)調(diào)國家機器的運轉(zhuǎn)。明代監(jiān)察制度運作過程中蘊含著較為明顯的制衡思想，縱橫交錯的各級監(jiān)察機構(gòu)遵循以卑臨尊、上下相維的原則，較為充分地發(fā)揮了監(jiān)察制度內(nèi)外相制、監(jiān)督制衡的效果，對明代政治生活產(chǎn)生了深刻的影響。

一、六科給事中制度的制衡功能

給事中始置于秦，最初為皇帝顧問，掌侍從規(guī)諫，封駁制詔。明初給事中屬于諫官系統(tǒng)，洪武六年開始對應(yīng)六部分設(shè)六科給事中，偏重于劾奏不法，幾乎與御史相近，逐漸成為直屬于皇帝的獨立監(jiān)察機構(gòu)，“國家毗倚甚重”[1]。六科給事中制度定型以后，按吏、戶、禮、兵、刑、工六科分別設(shè)置，各科設(shè)都給事中一人，左、右給事中各一人，各科給事中人數(shù)不一，均為從七品。六科給事中是明代中央特設(shè)的獨立監(jiān)察機構(gòu)，與各衙門互不統(tǒng)屬，品秩不高但職權(quán)極廣，對口中央六部行使橫向監(jiān)察權(quán)，在明代政治生活中發(fā)揮著獨特的制衡功能。

1.六科給事中的建制

明太祖洪武初年，統(tǒng)設(shè)給事中，先后隸屬于承敕監(jiān)、通政司等，人數(shù)和品秩時有變化。洪武六年開始分科，設(shè)給事中十二人，每科二人，有給事中印，推舉年長者掌之。十三年廢中書省，置諫院作為專職言諫官署，十五年置諫議大夫，但不久即裁諫官，只設(shè)六科給事中為正七品衙門，對口中央六部專職監(jiān)察。洪武二十四年更定科員，每科設(shè)都給事中一人，左、右給事中二人，六科給事中共四十人，其中吏科四人，戶科八人，禮科六人，兵科十人，刑科八人，工科四人，六科給事中制度得以確立。[2]建文年間，升都給事中為正七品，給事中為從七品；永樂初年，復置左、右給事中，仍為從七品；宣德八年，增設(shè)戶科給事中一人，專理黃冊。六科給事中為正七品衙門，與其他各衙門互不統(tǒng)屬，直接對皇帝負責，是中央監(jiān)察六部百官的獨立監(jiān)察機構(gòu)。

2.六科給事中制衡功能的實現(xiàn)

明代六科給事中位卑權(quán)重，“掌侍從、規(guī)諫、補闕、拾遺、稽察六部百司之事”[3]，都察院雖為中央最高監(jiān)察機關(guān)，也對六科沒有統(tǒng)轄權(quán)，事實上強化了六科對口六部乃至整個國家行政機關(guān)的監(jiān)督與制衡。從六科給事中監(jiān)察權(quán)的縱向運行來看，皇帝發(fā)出的制敕，由給事中復核，發(fā)現(xiàn)不當之處則封還奏報；百官送達皇帝的奏章經(jīng)皇帝批復后，六科分類抄寫交由六部執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)違誤可提出駁正意見，交還重擬。從六科給事中監(jiān)察權(quán)的橫向運行來看，六科執(zhí)掌官均要會同文武大臣參與廷議、廷推、會審，糾劾兩京大臣和六部諸司的不公不法和失職行為；吏科還負責中央到地方各衙門大小官員的選任與稽考。從六科給事中監(jiān)察權(quán)的外部運行來看，六科給事中平常主要對六部諸司的施政工作稽察建檔，發(fā)現(xiàn)違法失職者則進行彈劾；各級科舉考試時還充當監(jiān)考官和閱卷官。從六科給事中監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部運行來看，六科之間實行互相監(jiān)督，每科雖以都給事中為掌科，但每遇大事，六科可以聯(lián)署通奏；同科不同級的給事中也并非嚴格的隸屬關(guān)系，既可以單獨上疏也可以互相糾劾。

二、監(jiān)察御史制度的制衡功能

明代都察院是中央最高監(jiān)察機關(guān)，機構(gòu)龐大、職權(quán)廣泛、人員眾多，構(gòu)成國家監(jiān)察體系的核心，其所屬的各道監(jiān)察御史也成為明代監(jiān)察體系中最重要的組成部分。監(jiān)察御史是都察院直接行使監(jiān)察權(quán)的屬官，但由于其可以不經(jīng)由本院而直接向皇帝劾奏，事實上成為直屬于皇帝的獨立監(jiān)察官。監(jiān)察御史名義上歸都察院管轄，品秩不高，但地位特殊，一身二任。監(jiān)察御史分為兩個序列，在中央的監(jiān)察御史與六科給事中俱為風憲官，具有獨立的監(jiān)察權(quán)，甚至將六科和都察院也列入其監(jiān)察范圍。[4]監(jiān)察御史派駐地方之后，則為天子耳目，對地方三司行使監(jiān)察權(quán)。明代監(jiān)察制度這種縱向的制衡功能體現(xiàn)為一種嚴密的監(jiān)察責任制。

1.十三道監(jiān)察御史的建制

明初延元制，置御史臺為中央最高監(jiān)察機關(guān)，設(shè)左、右御史大夫各一名，御史中丞兩名，以及侍御史、察院監(jiān)察御史等屬官。洪武九年罷侍御史、治書侍御史及殿中侍御史，其職掌合并于監(jiān)察御史。十三年廢中書省，罷御史大夫，僅設(shè)左、右御史中丞和左、右侍御史，實際上撤銷了御史臺。洪武十五年置都察院作為國家最高監(jiān)察機關(guān)，設(shè)監(jiān)察都御使八名，下轄十二道監(jiān)察御史共計六十人。洪武十七年將都察院升格為正二品衙門，升左、右都御使為正二品，左、右副都御使為正三品，左、右僉都御使為正四品，三者均稱都察院掌上官；所轄十二道監(jiān)察御史也升為正七品，共一百一十人。到宣德十年，劃定全國為十三道監(jiān)察御史，均為正七品，成為定制。[5]至此，都察院與六部平級，都御使與六部尚書合稱“七卿”，都察院總領(lǐng)十三道監(jiān)察御史，專司察事，實現(xiàn)了中央最高監(jiān)察機關(guān)的臺、殿、察三院合一。

2.監(jiān)察御史制衡功能的實現(xiàn)

十三道監(jiān)察御史作為都察院屬官，其總的職掌是“主察糾內(nèi)外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”[6]。對內(nèi)的監(jiān)察御史不僅負責本部門的監(jiān)察，而且也協(xié)管兩京、直隸衙門乃至中央各衙門的監(jiān)察，擁有廣泛的監(jiān)察權(quán)。從十三道監(jiān)察御史監(jiān)察權(quán)的縱向運行來看，監(jiān)察御史可與都察院長官一并參與廷議、廷推，預決國家重大事項；檢查群臣在禮儀活動中是否合乎規(guī)范，上疏匡正君德，對國家大政提出議論和批評。從十三道監(jiān)察御史監(jiān)察權(quán)的橫向運行來看，監(jiān)察御史負責對中央各衙門的督察以及官員品行的監(jiān)督，可以當面奏劾也可以封章彈劾朝臣之失；與六科給事中一道糾舉官吏考核不公及疏漏之處。從十三道監(jiān)察御史監(jiān)察權(quán)的外部運行來看，監(jiān)察御史可以考察與糾劾從中央到地方政府各部門各級官吏之表現(xiàn)，對各衙門檔案、文卷、公文、案牘進行編目查閱并分別給予評語；還可以提督學校，巡視京營，巡視皇城，監(jiān)考科舉，監(jiān)理錢糧，核對賬目，祭祀監(jiān)禮等。從十三道監(jiān)察御史監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部運行來看，監(jiān)察御史糾察百官不受都察院控制，可以不經(jīng)由都察院而直接向皇帝上奏；監(jiān)察御史與都御使同為皇帝耳目，可以互相糾察，監(jiān)察御史甚至可以主管都察院屬官的日常考核。endprint

三、巡按御史制度的制衡功能

十三道監(jiān)察御史對內(nèi)雖然受都察院點差和考核，但可以獨立向皇帝直接奏事；對外的監(jiān)察御史奉敕巡按地方、專事巡察則稱為巡按御史。各道御史出巡，巡按區(qū)與地方布政司對應(yīng)，名義上代表天子巡視，實則在各道定期巡回考察，不僅糾察地方百官廉潔與否，而且巡視該地民治狀況，形成了道、院相互牽制、交錯監(jiān)督的制衡局面。巡按御史由皇帝欽點出巡，具有欽差監(jiān)察官性質(zhì)。各道均有固定的巡按區(qū)，出巡期限亦有詳細規(guī)定，凡地方文武官員、鄉(xiāng)老里長均可糾劾。這種下臨民間、上達天子的監(jiān)察權(quán)，體現(xiàn)出明代中央監(jiān)察權(quán)對地方的制衡功能。

1.巡按御史的建制

明初就已推行巡按御史制度。洪武二年七月，太祖遣監(jiān)察御史謝恕巡按松江，逮系一百九十余人至京師，成為明代巡按御史制度的嘗試。洪武十年七月，太祖遣監(jiān)察御史巡按州縣，被認為是明代派遣御史巡按地方之始。[7]洪武十五年置都察院以后，規(guī)定凡外察御史出巡皆受御史印，事畢回京復命交還，都察院對其考核稱職與否。洪武二十三年分鑄十二道巡按御史印，解決了巡按御史相互傾軋的弊端。二十六年規(guī)定巡按御史所至州縣必須遍歷，不拘期限，健全了巡按御史制度。至永樂元年，遣御史分巡天下成為定制。[8]洪熙元年規(guī)定巡按以每年八月出巡，宣德十年劃定全國為十三道，至此十三道巡按御史成為定制。正統(tǒng)四年規(guī)定，巡按御史回京不須經(jīng)由本院而徑直赴御前奏復，表明巡按御史作為中央派駐地方的監(jiān)察官，其監(jiān)察權(quán)的制衡功能進一步凸顯。

2.巡按御史制衡功能的實現(xiàn)

明代由中央派出監(jiān)察地方的巡按御史，“所按藩服大臣，府州縣諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷”[9]，對各級地方官員具有很強的監(jiān)督和威懾作用。從巡按御史監(jiān)察權(quán)的縱向運行來看，明初規(guī)定巡按御史的監(jiān)察對象是省級以下所有官員，正統(tǒng)年間頒布《憲綱》規(guī)定，巡按御史可以監(jiān)察地方三司及其長官，表明巡按御史有了監(jiān)察省級官員的職權(quán)；若御史訪察出有違法失職情節(jié)的官員，根據(jù)不同的品級指明實跡參劾，甚至對貪酷顯著者可以就便拿問。從巡按御史監(jiān)察權(quán)的橫向運行來看，巡按御史出巡，管轄范圍極廣，“按臨所至，必先審錄罪囚，有故出入者理辯之。諸祭祀壇場，省其墻宇祭器。存恤孤老，巡視倉庫，查算錢糧，勉勵學校，表揚善類，剪除豪惡，以正風俗、振綱紀?！舱碌檬?，軍民利弊，皆得直言無避”[10]。從巡按御史監(jiān)察權(quán)的外部運行來看，巡按御史每到一地都要追問刑名，受理冤獄，復核已結(jié)案件，還要聽地方官講讀律令，不能通曉者給予懲處，并向皇帝舉奏守法奉公、廉能昭著的地方官員；還要分別審查各衙門六房文卷，寫出批語，作為考核地方官員政績的標準。從巡按御史監(jiān)察權(quán)的內(nèi)部運行來看，巡按御史所至州郡還要監(jiān)理地方庶務(wù)，如勘察地方堤壩、橋梁、城池、驛站、倉庫、房屋等公共設(shè)施的建造，督促墾荒，救災(zāi)恤民等，以維護基層統(tǒng)治秩序；[11]后期更增加了巡按御史對地方軍政和行政的參議權(quán)，加強了中央對地方的直接監(jiān)督與控制。

四、巡道制度的制衡功能

明代地方實行三司分權(quán)的政治體制，按察司作為省級最高監(jiān)察機關(guān)，是地方藩司三大臺柱之一，掌一省刑名糾劾之事，其監(jiān)察地位也十分重要。按察司在各道所屬府州縣設(shè)按察分司，按察司的輔佐官定期分巡各道即為巡道制度。各道按察分司的巡道官稱為分巡道，其職責一是專業(yè)性的，如清軍、刷軍、提學、撫民、巡海、水利、屯田、招練、監(jiān)軍等；二是區(qū)域性的，主要是不定期巡視所屬府州縣，監(jiān)察考核所屬官員，監(jiān)督審理所屬司法案件。明初按察司與都察院相對而設(shè)，二者俱為風憲官，按察司被稱為外臺，“故大明令按察司、都察院并列，不視為外官也”[12]。雖然后來都察院派出巡按御史，監(jiān)察權(quán)位列按察司之上，按察司下降為協(xié)助性監(jiān)察機構(gòu)，但各道按察分司作為省級監(jiān)察機關(guān)的派出機關(guān)，在地方府州縣仍然擁有較大監(jiān)察權(quán)威，體現(xiàn)出明代省級監(jiān)察權(quán)對府州縣的制衡功能。

1.按察分司及分巡道的建制

吳元年，朱元璋組建中央政權(quán)之初，就設(shè)置了地方按察司，設(shè)按察使一名，按察副使二名，僉事若干名。按察司的設(shè)置標志著明代地方監(jiān)察機構(gòu)開始建立。[13]洪武九年，廢行中書省，設(shè)地方三司，以提刑按察使司掌刑獄與監(jiān)察，按察司作為省級監(jiān)察機構(gòu)正式確定下來。洪武十四年于各省之下開始置各道按察分司，十五年又在府州縣置按察分司；十六年改按察使為從三品，按察副使為從四品，二十二年復定按察司為正三品衙門。洪武二十五年，劃分全國按察分司為四十八道，各道均設(shè)按察分司；二十九年規(guī)定除兩京不設(shè)按察司外，其余每省各置一司，改置按察分司為四十一道，謂之分巡道，按察所屬府州縣，“此分巡之始也”[14]。建文時改按察司為肅政按察司，成祖初年又復按察司之設(shè)；永樂五年置交趾按察司，十二年置貴州按察司，宣德五年革交趾按察司，此后按察司隨布政司而設(shè)，共十三按察司；按察分司則時有增減，至萬歷時，按察分司多達六十道。

2.分巡道制衡功能的實現(xiàn)

按察司的長官為按察使，“掌一省刑名按劾之事。糾官邪，戢奸暴，平獄訟，雪冤抑，以振揚風紀，而澄清其吏治”[15]，地方一應(yīng)糾舉官邪、刑名、訴訟皆為按察使掌理。按察司的輔佐官為按察副使和僉事，巡察各道府州縣，被稱為分巡道。其職權(quán)也十分廣泛，包括管理地方府州縣的兵備、提學、撫民、巡海、清軍、驛傳、水利、屯田、招練、監(jiān)軍等事務(wù)。分巡道受上級按司派遣，監(jiān)察下級事務(wù)，“每季終，分巡官將問遍贓污官吏之數(shù)，追過贓罰等項目數(shù)，各開報撫、按處查考”[16]。明太祖曾對各道分巡官說“風憲之設(shè)，本在整肅綱紀，澄清吏治，非專理刑名。爾等往修厥職，務(wù)明大體，毋徒效俗吏，拘之于繩墨之末”[17]?？梢姡盅驳涝O(shè)置的主要目的還在于對地方府州縣的監(jiān)察與制衡。分巡道大都因事而設(shè)，名稱也不盡相同，是省級按察司派出的督辦監(jiān)察機構(gòu)，其監(jiān)察范圍主要是本司所轄的府州縣，同時監(jiān)督審理其司法案件，并可以干預地方庶政。對于總領(lǐng)一地大權(quán)的地方府州縣首腦來說，作為省級按察司派出監(jiān)察府州縣的分巡道，雖然品秩不高，但職權(quán)廣泛，對地方府州縣官員能夠形成特定的威懾力，在基層社會發(fā)揮著獨特的監(jiān)察制衡功能。

結(jié)語

明代監(jiān)察制度縱橫交錯，交互重疊，在很大程度上體現(xiàn)了自秦漢以來傳統(tǒng)社會監(jiān)察體系以卑臨尊、上下相維的監(jiān)察制衡原則，在澄清吏治、匡正政風、肅貪倡廉、懲治腐敗等方面發(fā)揮了十分重要的作用，也在一定時期和范圍內(nèi)保證了明代國家機器的正常運轉(zhuǎn)。正如明人顧炎武所言：“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制，內(nèi)外相維之意”[18]。毋庸置疑，這種小大相制、監(jiān)督制衡的監(jiān)察體系為調(diào)整統(tǒng)治集團的關(guān)系、保障國家政權(quán)的穩(wěn)定發(fā)揮了顯著的作用。然而，由于明代國家監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置重疊、權(quán)力交互，又會產(chǎn)生新一輪的辦事推諉、效率低下的問題；而且隨著后來各級監(jiān)察官權(quán)力加重，使其有條件干預地方行政事務(wù)，又在一定程度上構(gòu)成新的運轉(zhuǎn)不靈和吏治腐敗。在傳統(tǒng)社會的政治運行模式中，明代監(jiān)察制度的這種制衡功能往往體現(xiàn)出統(tǒng)治者對官吏的不信任和較為敏感、緊張的君臣關(guān)系，也體現(xiàn)了統(tǒng)治者使任事者無權(quán)、有權(quán)者難任事的政治策略，又在一定程度上消解著監(jiān)察制度的制衡功能。

注釋：

[1]《春明夢余錄》卷二十五《六科》。

[2][3]《明史》卷七十四《職官志三》。

[4]《大明會典》卷二百九十《糾劾官邪》。

[5][6]《明史》卷七十三《職官志二》。

[7]《太祖實錄》卷一百一十三。

[8]《明史》卷六《成祖本紀二》。

[9][10]《明史》卷七十三《職官志二》。

[11]《大明會典》卷一百六十五《都察院二》。

[12]《大明會要》卷四十《職官十二》。

[13]《太祖實錄》卷二十六。

[14][15]《明史》卷七十五《職官志四》。

[16]《御選明臣奏議》卷六《馬文升陳治道疏》。

[17]《太祖實錄》卷八十九。

[18]《日知錄》卷九《部刺史》。

本文為中國政法大學研究生創(chuàng)新基金項目“明代監(jiān)察機制的廉政效應(yīng)研究”（1312SSSJ76）。相關(guān)研究亦可參見朱建磊：《明代地方監(jiān)察體系的制衡機制》，發(fā)表于《中共太原市委黨校學報》2014年第4期。

作者：中國政法大學政治學系（北京）2012級碩士研究生endprint