中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

王永茂　祁曉玉

摘 要：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國(guó)社會(huì)保障制度的第一支柱，它的建立與完善，對(duì)于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的發(fā)展，有著至關(guān)重要的作用。隨著人口老齡化問(wèn)題的日益嚴(yán)重，中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題逐步凸顯，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌形成的隱性債務(wù)規(guī)模不容小覷、個(gè)人賬戶尚未做實(shí)、養(yǎng)老保險(xiǎn)法制不健全、保障水平低、覆蓋面狹窄等問(wèn)題嚴(yán)重影響著中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面的發(fā)展。如何改善中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀，全面加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度首要完成的任務(wù)。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；政策性建議

中圖分類號(hào)：F842.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）28-0062-02

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是指按照國(guó)家的法律法規(guī)，保證達(dá)到國(guó)家規(guī)定解除勞動(dòng)義務(wù)的法定年齡的勞動(dòng)者或者因年老喪失勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者擁有基本生活保障，能夠依法獲得經(jīng)濟(jì)收入、生活服務(wù)和物質(zhì)幫助的社會(huì)保險(xiǎn)制度[1]。20世紀(jì)90年代末，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一系列改革，在堅(jiān)持國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的原則下，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，完善了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)的多層次結(jié)構(gòu)。

一、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)研究的現(xiàn)狀

根據(jù)聯(lián)合國(guó)定義的老齡化社會(huì)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)60歲以上人口達(dá)到10%，或者65歲以上人口達(dá)到7%，該國(guó)家和地區(qū)就可以視為已經(jīng)步入老齡化社會(huì)。2000年11月底，中國(guó)第五次人口普查的結(jié)果顯示，60歲以上人口數(shù)量達(dá)到1.3億，占人口總數(shù)的10.2%，65歲以上人口達(dá)到8 811萬(wàn)人，占人口總數(shù)的6.96%[2]。按照聯(lián)合國(guó)定義的老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)，從2000年開始，中國(guó)就開始進(jìn)入了老齡化社會(huì)。更為突出的是，這個(gè)趨勢(shì)正在以驚人的速度增長(zhǎng)，中國(guó)人口老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)重。

隨著老齡化社會(huì)的到來(lái)，中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，養(yǎng)老金支付壓力逐步增大，面臨著嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)人口老齡化給養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來(lái)的沖擊，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了一次徹底的改革。1997年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》[3]，將原來(lái)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)橐越y(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，統(tǒng)籌賬戶仍沿用之前的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，而個(gè)人賬戶實(shí)行完全積累模式?！稕Q定》規(guī)范了社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶的規(guī)模、企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)比例以及養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法。2005年頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》[4]，對(duì)繳費(fèi)比例以及養(yǎng)老金的發(fā)放辦法重新進(jìn)行了調(diào)整。在這樣一個(gè)大形勢(shì)下，有學(xué)者[5]對(duì)社會(huì)保障理論進(jìn)行系統(tǒng)的闡述與研究，也有學(xué)者結(jié)合外國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)養(yǎng)老保障制度的改革就行了探索[6]。

二、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以后，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索和發(fā)展，取得了一定的成效，但是隨著老齡人口的急劇增加，許多問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，影響著中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更好的發(fā)展。

1.養(yǎng)老金隱性債務(wù)問(wèn)題

1997年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，使得舊制度遺留下來(lái)的轉(zhuǎn)軌成本形成了巨額的隱性債務(wù)。將債權(quán)人劃分為“老人”、“中人”和 “新人”三類，在實(shí)行新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，由于“老人”沒(méi)有個(gè)人賬戶，“中人”個(gè)人賬戶金額不足等問(wèn)題，當(dāng)他們退休時(shí)，國(guó)家需要對(duì)他們履行法定的養(yǎng)老金支付責(zé)任，但是個(gè)人賬戶又沒(méi)有相應(yīng)的繳費(fèi)資金積累，由此就產(chǎn)生了資金缺口，形成了養(yǎng)老金隱性債務(wù)。再者，由于新制度下的個(gè)人賬戶中的繳費(fèi)資金，很大一部分被轉(zhuǎn)移用來(lái)支付已退休職工的養(yǎng)老金，并沒(méi)有如預(yù)期產(chǎn)生養(yǎng)老金的積累，這也就導(dǎo)致了隱性債務(wù)的產(chǎn)生。

2014年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人壽保險(xiǎn)公司原總裁楊超在接受《中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)》記者專訪時(shí)指出：“未富先老的國(guó)情和家庭小型化的結(jié)構(gòu)疊加在一起，養(yǎng)老問(wèn)題異常嚴(yán)峻，養(yǎng)老保障有可能成為社會(huì)危機(jī)”。中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文推測(cè)，截至2012年底，中國(guó)養(yǎng)老金備付能力僅為154%，只夠支付一年半，據(jù)此判斷中國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)的規(guī)?？隙ù笥?0萬(wàn)億，可見(jiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問(wèn)題日益嚴(yán)重，給養(yǎng)老保障體系造成了巨大壓力。

2.個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行

由于中國(guó)當(dāng)前還沒(méi)有一個(gè)專門管理養(yǎng)老金基金的管理行業(yè)，也沒(méi)有具體的監(jiān)管機(jī)制來(lái)保障其安全運(yùn)行，個(gè)人賬戶資金管理很難得到保障，這就失去了個(gè)人賬戶的本質(zhì)意義。另外，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌造成的養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)制成本及隱性債務(wù)數(shù)額巨大，當(dāng)前個(gè)人賬戶的融資方式其實(shí)本質(zhì)上沿用的仍是現(xiàn)收現(xiàn)付制，個(gè)人賬戶的資金被社會(huì)統(tǒng)籌賬戶挪用，個(gè)人賬戶一直在空賬運(yùn)行，這就會(huì)導(dǎo)致個(gè)人賬戶養(yǎng)老金支付日期到來(lái)時(shí)，政府為了償還這一部分債務(wù)，不得不進(jìn)一步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率，從而使企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)更重。只有個(gè)人賬戶真正地做到部分積累制的融資模式，才能保障中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)的發(fā)展。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值困難，運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體系不完善

中國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資種類和數(shù)量比例進(jìn)行嚴(yán)格的限制，基金投資種類主要是一些風(fēng)險(xiǎn)低、投資性好的金融工具，例如銀行存款和國(guó)債。同時(shí)還限制投資的數(shù)量和比例，這就導(dǎo)致了基金的收益性差、增值率低，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要實(shí)現(xiàn)保值增值很困難。除此之外，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管體系主要是一個(gè)部門負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致了腐敗問(wèn)題的滋生，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被私自挪用侵吞的例子時(shí)有發(fā)生，監(jiān)管部門不能很好地實(shí)現(xiàn)它的監(jiān)管作用，運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管體系極不完善。

4.養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面低，企業(yè)負(fù)擔(dān)重

養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的對(duì)象應(yīng)該是全體社會(huì)成員，但是，目前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋的范圍主要還是城鎮(zhèn)企業(yè)的正式職工，而靈活就業(yè)的人員、個(gè)體勞動(dòng)者、一些私營(yíng)企業(yè)的人員等居民，就成為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋的“盲點(diǎn)”。另一方面，雖然新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作已經(jīng)開展，但是由于農(nóng)村收入低，參保意識(shí)差等原因，使得農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的工作進(jìn)展緩慢。endprint

三、完善中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨著許多問(wèn)題，如果不及時(shí)采取措施解決這些問(wèn)題，而是任其發(fā)展，那么一旦出現(xiàn)危機(jī)，不僅損害廣大投保人的切身利益，更會(huì)嚴(yán)重影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的穩(wěn)定發(fā)展。因此，必須盡快采取有效的措施來(lái)解決目前存在的各種問(wèn)題，為中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。根據(jù)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀，本文提出了如下建議：

1.妥善解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)制成本

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革造成了龐大的轉(zhuǎn)制成本，解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于尋求合適的融資渠道，國(guó)際上的成功經(jīng)驗(yàn)主要有兩方面：一是智力的方式，轉(zhuǎn)軌成本全部由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，或者政府通過(guò)財(cái)政收入和保留的社會(huì)統(tǒng)籌基金共同負(fù)擔(dān)，二是削減隱性債務(wù)規(guī)模。針對(duì)中國(guó)的具體國(guó)情，政府可以發(fā)行特種國(guó)債，募集的資金記在社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，還可以變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)，以變現(xiàn)收入和經(jīng)營(yíng)增值收入來(lái)償還養(yǎng)老金隱性債務(wù)。

2.加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值問(wèn)題

提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值能力，必須要進(jìn)行投資，在確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金安全性的原則下，使投資多元化，改變單一的投資渠道，實(shí)現(xiàn)多元化的組合投資，例如可以進(jìn)行銀行存款、購(gòu)買債券和股票、委托投資、抵押貸款、投資不動(dòng)產(chǎn)等，不僅可以分散風(fēng)險(xiǎn)，而且可以獲取較高的回報(bào)，提高投資的收益率。最重要的是在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資過(guò)程中，要找到風(fēng)險(xiǎn)與安全的平衡點(diǎn)，在保證安全性的同時(shí)，達(dá)到最大收益率，才能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的目標(biāo)。

3.擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面

加強(qiáng)城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系的發(fā)展，規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，逐步把外資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體工商戶等城鎮(zhèn)勞動(dòng)者納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的范圍內(nèi)，政府應(yīng)結(jié)合各類企業(yè)的實(shí)際情況，制定一套具有針對(duì)性的，適合這些企業(yè)發(fā)展的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這樣才能吸引更多的企業(yè)加入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。企業(yè)用工都必須簽訂勞務(wù)合同，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，擴(kuò)大參保人數(shù)。同時(shí)，加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老體系，由點(diǎn)到面、逐步推進(jìn)、重點(diǎn)突破，有計(jì)劃分步驟地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建設(shè)，做到全方位的增加養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。

4.改革管理模式

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金數(shù)額巨大，原有的管理模式已經(jīng)不能達(dá)到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的要求，因此要對(duì)其進(jìn)行改革，建立一個(gè)全國(guó)性的、專門的基金管理機(jī)構(gòu)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行統(tǒng)一的運(yùn)營(yíng)管理，形成整體的統(tǒng)籌規(guī)劃。同時(shí)，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社保基金投資管理公司的監(jiān)管力度，社?；饝?yīng)獨(dú)立核算，單獨(dú)建賬，以此來(lái)縮小風(fēng)險(xiǎn)，充分保障社保基金運(yùn)作的安全。其次，保證社?；鸬耐该鞫?，這樣才能增強(qiáng)參保人的充分信任，激發(fā)人們的參保意識(shí)，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更穩(wěn)定的發(fā)展。

5.健全養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，加強(qiáng)監(jiān)管體制

完善中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管體系，制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，對(duì)于私自侵吞養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的部門和個(gè)人加大處罰力度，加強(qiáng)對(duì)腐敗之風(fēng)的整治。落實(shí)個(gè)人繳費(fèi)、集體籌資和國(guó)家補(bǔ)助相結(jié)合的制度，細(xì)化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律規(guī)定，明確資金保證、實(shí)施步驟、保障目標(biāo)和政府責(zé)任。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，應(yīng)該按照“目標(biāo)一致、逐步統(tǒng)一、有機(jī)銜接、積極過(guò)渡”的思路，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在法律上的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的有機(jī)結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的全國(guó)統(tǒng)籌。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]endprint