中國養(yǎng)老保險制度存在的問題及對策研究

王永茂　祁曉玉

摘 要：養(yǎng)老保險制度是中國社會保障制度的第一支柱，它的建立與完善，對于維護社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展，有著至關重要的作用。隨著人口老齡化問題的日益嚴重，中國社會養(yǎng)老保險制度存在的問題逐步凸顯，養(yǎng)老保險制度轉軌形成的隱性債務規(guī)模不容小覷、個人賬戶尚未做實、養(yǎng)老保險法制不健全、保障水平低、覆蓋面狹窄等問題嚴重影響著中國養(yǎng)老保險制度全面的發(fā)展。如何改善中國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀，全面加強養(yǎng)老保險體系建設，實現(xiàn)養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展，是中國養(yǎng)老保險制度首要完成的任務。

關鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老保險制度；政策性建議

中圖分類號：F842.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）28-0062-02

養(yǎng)老保險制度，是指按照國家的法律法規(guī)，保證達到國家規(guī)定解除勞動義務的法定年齡的勞動者或者因年老喪失勞動能力的勞動者擁有基本生活保障，能夠依法獲得經濟收入、生活服務和物質幫助的社會保險制度[1]。20世紀90年代末，中國養(yǎng)老保險制度進行了一系列改革，在堅持國家、企業(yè)和個人三方共同負擔的原則下，實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的模式，完善了基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄型養(yǎng)老保險的多層次結構。

一、中國養(yǎng)老保險研究的現(xiàn)狀

根據聯(lián)合國定義的老齡化社會的統(tǒng)計標準，一個國家或地區(qū)60歲以上人口達到10%，或者65歲以上人口達到7%，該國家和地區(qū)就可以視為已經步入老齡化社會。2000年11月底，中國第五次人口普查的結果顯示，60歲以上人口數(shù)量達到1.3億，占人口總數(shù)的10.2%，65歲以上人口達到8 811萬人，占人口總數(shù)的6.96%[2]。按照聯(lián)合國定義的老齡化社會標準，從2000年開始，中國就開始進入了老齡化社會。更為突出的是，這個趨勢正在以驚人的速度增長，中國人口老齡化問題日益嚴重。

隨著老齡化社會的到來，中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度已經不能適應社會的發(fā)展，養(yǎng)老金支付壓力逐步增大，面臨著嚴重的財務危機。為了應對人口老齡化給養(yǎng)老保險制度帶來的沖擊，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，中國養(yǎng)老保險制度進行了一次徹底的改革。1997年國務院頒布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》[3]，將原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉變?yōu)橐越y(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結合的養(yǎng)老保險模式，統(tǒng)籌賬戶仍沿用之前的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，而個人賬戶實行完全積累模式。《決定》規(guī)范了社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的規(guī)模、企業(yè)和個人的繳費比例以及養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。2005年頒布的《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》[4]，對繳費比例以及養(yǎng)老金的發(fā)放辦法重新進行了調整。在這樣一個大形勢下，有學者[5]對社會保障理論進行系統(tǒng)的闡述與研究，也有學者結合外國經驗對養(yǎng)老保障制度的改革就行了探索[6]。

二、中國養(yǎng)老保險制度存在的問題

中國養(yǎng)老保險制度改革以后，經過長期的探索和發(fā)展，取得了一定的成效，但是隨著老齡人口的急劇增加，許多問題逐漸顯現(xiàn)出來，影響著中國養(yǎng)老保險制度更好的發(fā)展。

1.養(yǎng)老金隱性債務問題

1997年養(yǎng)老保險制度的改革，使得舊制度遺留下來的轉軌成本形成了巨額的隱性債務。將債權人劃分為“老人”、“中人”和 “新人”三類，在實行新的養(yǎng)老保險制度后，由于“老人”沒有個人賬戶，“中人”個人賬戶金額不足等問題，當他們退休時，國家需要對他們履行法定的養(yǎng)老金支付責任，但是個人賬戶又沒有相應的繳費資金積累，由此就產生了資金缺口，形成了養(yǎng)老金隱性債務。再者，由于新制度下的個人賬戶中的繳費資金，很大一部分被轉移用來支付已退休職工的養(yǎng)老金，并沒有如預期產生養(yǎng)老金的積累，這也就導致了隱性債務的產生。

2014年兩會期間，全國政協(xié)委員、中國人壽保險公司原總裁楊超在接受《中國保險報》記者專訪時指出：“未富先老的國情和家庭小型化的結構疊加在一起，養(yǎng)老問題異常嚴峻，養(yǎng)老保障有可能成為社會危機”。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文推測，截至2012年底，中國養(yǎng)老金備付能力僅為154%，只夠支付一年半，據此判斷中國養(yǎng)老金隱性債務的規(guī)?？隙ù笥?0萬億，可見養(yǎng)老保險隱性債務問題日益嚴重，給養(yǎng)老保障體系造成了巨大壓力。

2.個人賬戶空賬運行

由于中國當前還沒有一個專門管理養(yǎng)老金基金的管理行業(yè)，也沒有具體的監(jiān)管機制來保障其安全運行，個人賬戶資金管理很難得到保障，這就失去了個人賬戶的本質意義。另外，由于養(yǎng)老保險制度轉軌造成的養(yǎng)老金的轉制成本及隱性債務數(shù)額巨大，當前個人賬戶的融資方式其實本質上沿用的仍是現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶的資金被社會統(tǒng)籌賬戶挪用，個人賬戶一直在空賬運行，這就會導致個人賬戶養(yǎng)老金支付日期到來時，政府為了償還這一部分債務，不得不進一步提高養(yǎng)老保險的繳費率，從而使企業(yè)和個人的負擔更重。只有個人賬戶真正地做到部分積累制的融資模式，才能保障中國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)的發(fā)展。

3.養(yǎng)老保險基金保值增值困難，運營監(jiān)管體系不完善

中國對養(yǎng)老保險基金的投資種類和數(shù)量比例進行嚴格的限制，基金投資種類主要是一些風險低、投資性好的金融工具，例如銀行存款和國債。同時還限制投資的數(shù)量和比例，這就導致了基金的收益性差、增值率低，養(yǎng)老保險基金要實現(xiàn)保值增值很困難。除此之外，中國養(yǎng)老保險基金的運營和監(jiān)管體系主要是一個部門負責，這就導致了腐敗問題的滋生，養(yǎng)老保險基金被私自挪用侵吞的例子時有發(fā)生，監(jiān)管部門不能很好地實現(xiàn)它的監(jiān)管作用，運營和監(jiān)管體系極不完善。

4.養(yǎng)老保險的覆蓋面低，企業(yè)負擔重

養(yǎng)老保險保障的對象應該是全體社會成員，但是，目前社會養(yǎng)老保險覆蓋的范圍主要還是城鎮(zhèn)企業(yè)的正式職工，而靈活就業(yè)的人員、個體勞動者、一些私營企業(yè)的人員等居民，就成為養(yǎng)老保險制度覆蓋的“盲點”。另一方面，雖然新型農村養(yǎng)老保險試點工作已經開展，但是由于農村收入低，參保意識差等原因，使得農村養(yǎng)老保險的工作進展緩慢。endprint

三、完善中國養(yǎng)老保險制度的對策

中國養(yǎng)老保險制度面臨著許多問題，如果不及時采取措施解決這些問題，而是任其發(fā)展，那么一旦出現(xiàn)危機，不僅損害廣大投保人的切身利益，更會嚴重影響中國經濟、政治、文化的穩(wěn)定發(fā)展。因此，必須盡快采取有效的措施來解決目前存在的各種問題，為中國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展奠定良好的基礎。根據中國養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀，本文提出了如下建議：

1.妥善解決養(yǎng)老保險的轉制成本

養(yǎng)老保險制度的改革造成了龐大的轉制成本，解決這一問題的關鍵在于尋求合適的融資渠道，國際上的成功經驗主要有兩方面：一是智力的方式，轉軌成本全部由國家財政負擔，或者政府通過財政收入和保留的社會統(tǒng)籌基金共同負擔，二是削減隱性債務規(guī)模。針對中國的具體國情，政府可以發(fā)行特種國債，募集的資金記在社會統(tǒng)籌賬戶，還可以變現(xiàn)部分國有資產，以變現(xiàn)收入和經營增值收入來償還養(yǎng)老金隱性債務。

2.加強養(yǎng)老保險基金的保值增值問題

提高養(yǎng)老保險基金的保值增值能力，必須要進行投資，在確保養(yǎng)老保險基金安全性的原則下，使投資多元化，改變單一的投資渠道，實現(xiàn)多元化的組合投資，例如可以進行銀行存款、購買債券和股票、委托投資、抵押貸款、投資不動產等，不僅可以分散風險，而且可以獲取較高的回報，提高投資的收益率。最重要的是在養(yǎng)老保險基金的投資過程中，要找到風險與安全的平衡點，在保證安全性的同時，達到最大收益率，才能實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金保值增值的目標。

3.擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面

加強城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系的發(fā)展，規(guī)范勞動關系，逐步把外資企業(yè)、私營企業(yè)和個體工商戶等城鎮(zhèn)勞動者納入到養(yǎng)老保險體系的范圍內，政府應結合各類企業(yè)的實際情況，制定一套具有針對性的，適合這些企業(yè)發(fā)展的養(yǎng)老保險制度，這樣才能吸引更多的企業(yè)加入養(yǎng)老保險體系。企業(yè)用工都必須簽訂勞務合同，參加社會養(yǎng)老保險，擴大參保人數(shù)。同時，加快發(fā)展農村養(yǎng)老體系，由點到面、逐步推進、重點突破，有計劃分步驟地推進農村養(yǎng)老保險體系的建設，做到全方位的增加養(yǎng)老保險的覆蓋面。

4.改革管理模式

由于養(yǎng)老保險基金數(shù)額巨大，原有的管理模式已經不能達到養(yǎng)老保險基金保值增值的要求，因此要對其進行改革，建立一個全國性的、專門的基金管理機構，對養(yǎng)老保險基金進行統(tǒng)一的運營管理，形成整體的統(tǒng)籌規(guī)劃。同時，管理機構應加強對社保基金投資管理公司的監(jiān)管力度，社?；饝毩⒑怂?，單獨建賬，以此來縮小風險，充分保障社保基金運作的安全。其次，保證社?；鸬耐该鞫?，這樣才能增強參保人的充分信任，激發(fā)人們的參保意識，使養(yǎng)老保險制度更穩(wěn)定的發(fā)展。

5.健全養(yǎng)老保險法律制度，加強監(jiān)管體制

完善中國養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管體系，制定嚴格的法律法規(guī)，對于私自侵吞養(yǎng)老保險基金的部門和個人加大處罰力度，加強對腐敗之風的整治。落實個人繳費、集體籌資和國家補助相結合的制度，細化農村養(yǎng)老保險的法律規(guī)定，明確資金保證、實施步驟、保障目標和政府責任。由于農村養(yǎng)老保險的長期性、復雜性和艱巨性，應該按照“目標一致、逐步統(tǒng)一、有機銜接、積極過渡”的思路，確保養(yǎng)老保險制度在法律上的有機銜接，實現(xiàn)城鎮(zhèn)和農村的有機結合，最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險體系的全國統(tǒng)籌。

參考文獻：

[1] 孫文基.建立和完善農村社會保障制度[M].北京：社會科學文獻出版社，2006.

[2] 全國老齡工作委員會辦公室.中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測[Z].2006.

[3] 國務院.關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定[Z].國發(fā)[1995]26號，1997-07-16.

[4] 國務院.關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定[Z].國發(fā)[2005]38號，2006-01-16.

[5] 張思峰.社會保障精算理論與應用[M].北京：人民出版社，2006.

[6] 蔡昉.重新思考中國基本養(yǎng)老保障制度改革——兼論國際經驗的相關性[J].經濟學動態(tài)，2008，（7）：3-7.

[責任編輯 陳麗敏]endprint