制定學(xué)校章程 推進(jìn)依法治校

宋楚主

在法治理念高揚(yáng)的時(shí)代，我們要切實(shí)轉(zhuǎn)變管理理念與方式，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人。制定學(xué)校章程，推進(jìn)依法治校，“建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度”[1]，“構(gòu)建‘政府管教育、學(xué)校辦教育、社會(huì)評(píng)教育的新格局”[2]，是我們責(zé)無旁貸的歷史使命。

一、學(xué)校章程的含義

學(xué)校章程建設(shè)，是世界上許多國家立法的慣例。我國教育法律法規(guī)同樣有明確的規(guī)定要求。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》，首次提出設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須具備‘章程等基本條件。1996年國家教委制定的《小學(xué)管理規(guī)程》明確指出：“小學(xué)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國教育法》和本規(guī)程的規(guī)定，結(jié)合本校實(shí)際情況制定本校章程。”2003年教育部在《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》中重申：“學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，作為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù)?！?010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020），強(qiáng)調(diào)“學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校。”2012年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（以下簡稱《實(shí)施綱要》），明確提出“加強(qiáng)章程建設(shè)，健全學(xué)校依法自主管理的制度體系”，“到2015年，全面形成一校一章程的格局”。從上可見，一系列的教育法律法規(guī)，明確了學(xué)校章程的法律地位，制定章程的主體是學(xué)校。

章程，《現(xiàn)代漢語詞典》解說為“書面寫定的組織規(guī)程或辦事條例”。2013年版的《現(xiàn)代應(yīng)用寫作》解說為“章程是一個(gè)黨派組織、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位為保證其組織活動(dòng)的正常運(yùn)行，系統(tǒng)闡明自己的性質(zhì)、宗旨、任務(wù)以及規(guī)定成員的條件、權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律及組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)規(guī)則，要求全體成員共同遵守的一種規(guī)則性文書。”

學(xué)校章程，是指學(xué)校立足時(shí)代對(duì)學(xué)校發(fā)展的要求和具體校情，為保證學(xué)校正常有效運(yùn)行，依據(jù)相關(guān)的教育法律法規(guī)和教育規(guī)律，對(duì)辦學(xué)宗旨、培養(yǎng)目標(biāo)、辦學(xué)理念、發(fā)展愿景、管理體制及運(yùn)行機(jī)制、黨的監(jiān)督、教職工民主管理、學(xué)校管理活動(dòng)重大的和基本的問題，依法作出全面規(guī)范而形成的辦學(xué)規(guī)則性、自律性、綱領(lǐng)性文件，是學(xué)校內(nèi)部管理的“基本法”。

二、學(xué)校章程的功能

學(xué)校章程是我國教育法制體系的延伸和組成部分，是學(xué)校依法自主辦學(xué)的基本依據(jù)。章程的規(guī)范性，為人們的行為規(guī)定了一定的模式，有法的約束力，是學(xué)校所有成員的思想準(zhǔn)則和行為規(guī)范。因而，學(xué)校章程最主要的功能在于給學(xué)校提供“依法自主管理的基本準(zhǔn)則”，以促使學(xué)校依章治校，提高學(xué)校管理的法制化和規(guī)范化程度，實(shí)現(xiàn)學(xué)?？茖W(xué)、健康、持續(xù)發(fā)展。具體地說其積極作用有以下四點(diǎn)：

1.自主作用，激活學(xué)校發(fā)展動(dòng)力

在政府直接指揮學(xué)校管得過多的情況下，很多學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于“傳達(dá)式”的工作，上面布置什么就干什么。他們的決策是一種“再生決策”、執(zhí)行決策。學(xué)校發(fā)展的動(dòng)力是外在的。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的依賴性大于自主性，執(zhí)行性大于創(chuàng)造性。當(dāng)下，政府對(duì)學(xué)校的治理逐步從微觀走向宏觀、從直接走向間接、從辦教育走向管教育轉(zhuǎn)變；同時(shí)，學(xué)校的章程建設(shè)，其宗旨是促進(jìn)學(xué)校走向自主管理、自我發(fā)展、自我約束。這都是為了釋放學(xué)校的活力。時(shí)代的要求，必將激活學(xué)校自主發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)者要立改立行。不僅要善于運(yùn)用章程引領(lǐng)，而且要勇于創(chuàng)新，逐漸向自主者、引領(lǐng)者、創(chuàng)新者轉(zhuǎn)變，從外控管理走向校本管理，實(shí)現(xiàn)法人治理，依法治校。

2.教育作用，促進(jìn)辦學(xué)思想統(tǒng)一

對(duì)辦什么樣的學(xué)校？怎么辦？學(xué)校章程就辦學(xué)宗旨、辦學(xué)理念、發(fā)展愿景以及各項(xiàng)工作的開展都要做出明確的規(guī)范。學(xué)校教職工群眾是推動(dòng)學(xué)校發(fā)展的決定性力量。有了精神的凝聚，才能協(xié)力同心。由于教職工在擬定章程中討論探求，在執(zhí)行章程中深入領(lǐng)會(huì)。其教育作用，必將凝聚教職工正能量，促進(jìn)全員辦學(xué)思想的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)思想成為大家共同的使命。共識(shí)形成合力。在工作實(shí)踐中，知曉要朝什么樣的聚焦點(diǎn)、著力點(diǎn)奮斗，充分發(fā)揮自身的潛能和智慧創(chuàng)造性地照章辦事，把學(xué)校章程的主要精神——辦學(xué)思想落到實(shí)處。

3.指引作用，促使校長學(xué)會(huì)用權(quán)

章程對(duì)學(xué)校內(nèi)部管理體制及運(yùn)行機(jī)制、黨的監(jiān)督、民主管理、決策程序等做出明文規(guī)定，以形成尊重規(guī)則、倡導(dǎo)民主、強(qiáng)化自主的管理文化。不僅減少了學(xué)校的行政色彩，而且促使校長在獲得辦學(xué)自主權(quán)之后，如何才能用好這些自主權(quán)，為校長在決策中的行為指明了方向。以踐行群眾路線的精神，提高自我約束力，自覺地依章行事，發(fā)揮班子整體功能，決策公開，接受群眾監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，保證權(quán)力的正確行使，從而引領(lǐng)學(xué)校持續(xù)發(fā)展。

4.自律作用，引領(lǐng)教師自我管理

學(xué)校章程對(duì)教工共同遵循的方方面面做出了明確而具體的規(guī)定，是教師教書育人是與非的標(biāo)準(zhǔn)，具有自律作用。明確的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向，引領(lǐng)著教師自我管理。由于章程的法治意識(shí)逐漸深入人心，教職工在實(shí)際工作過程中，往往會(huì)自我決策、自我監(jiān)督、自我約束。以章程規(guī)定的要求，自我反思，和自己的認(rèn)識(shí)與行為進(jìn)行比較。通過比較，調(diào)節(jié)自己偏離章程的思想和行為，或戰(zhàn)勝自己的惰性，或彌補(bǔ)自己的不足，自覺地為執(zhí)行章程、依法執(zhí)教或辦事而努力。隨著時(shí)間的推移，教職工會(huì)逐漸實(shí)現(xiàn)從“他律”到“自律”的轉(zhuǎn)變。

學(xué)校章程的功能還顯現(xiàn)在：它是社會(huì)了解學(xué)校的重要窗口，是學(xué)校對(duì)外的信譽(yù)證明，是政府監(jiān)督管理學(xué)校的重要依據(jù)，是家長、社區(qū)主動(dòng)支持學(xué)校參與學(xué)校管理的憑借，是社會(huì)作為督導(dǎo)評(píng)估學(xué)校的重要指標(biāo)。

三、學(xué)校章程的寫法

1.章程的寫作格式

由標(biāo)題、核準(zhǔn)日期和行政機(jī)關(guān)、正文三部分組成。

標(biāo)題。由學(xué)校名稱和文種類別組成。如：××省××市××學(xué)校章程。如果尚未得到主管教育行政部門核準(zhǔn)，可在標(biāo)題后加括號(hào)注明“草案”。

核準(zhǔn)日期和行政機(jī)關(guān)。學(xué)校章程經(jīng)主管教育行政部門核準(zhǔn)后，才具有行政法規(guī)的效力。因而，要在標(biāo)題下方正中加括號(hào)標(biāo)出何時(shí)、何行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。如某年某月某日××省××市××區(qū)教育局核準(zhǔn)。endprint

2.正文的兩種寫法

（1）分章式寫法。結(jié)構(gòu)樣式為“總則+分則+附則”。這種寫法是以章為單位分成若干部分，篇下分章，章下分條，條下分款。

第一章是總則?？倓t是學(xué)校章程的綱領(lǐng)，概括性條文，對(duì)全文起統(tǒng)領(lǐng)作用。通常第一條是建章意圖，其方式是：“為了什么+依據(jù)什么+制定本章程”。然后分條陳述學(xué)校名稱、校園地址、學(xué)校性質(zhì)、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)宗旨、培養(yǎng)目標(biāo)、辦學(xué)理念、發(fā)展愿景等。

分則是章程的主體，根據(jù)總則分章陳述各項(xiàng)工作具體性條文。行文時(shí)“分則”兩字隱去，以“第×章+該章標(biāo)題”的方式出示。分多少章要視內(nèi)容而定，各章標(biāo)題也由各章內(nèi)容而定。一般內(nèi)容是：管理體制、運(yùn)行機(jī)制（實(shí)行“理[董]事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”的學(xué)校，還要對(duì)理[董]事會(huì)的組成、職責(zé)、權(quán)限、議事規(guī)則等作出明確規(guī)定）、教師隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)生管理、教學(xué)工作管理、德育管理、教科研管理、體育衛(wèi)生工作管理、校園文化管理、財(cái)產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、安全管理、學(xué)校與家庭、社區(qū)的協(xié)調(diào)等。

各章各條的序數(shù)，要依次順延。“第一章”、“第一條”一直連續(xù)下去，直到附則的第×章、第×條。條下可以分款，各款數(shù)獨(dú)立編次。有的款下還要分項(xiàng)，項(xiàng)下分目。章和條的寫法，一律采用漢字?jǐn)⑹鲈~表示，如“第一章”、“第一條”?？詈晚?xiàng)的序碼，采用漢字?jǐn)?shù)詞，如“一”、“（一）”。目可不標(biāo)號(hào)，用分行形式表示。一般不用阿拉伯?dāng)?shù)字表示章條款項(xiàng)的順序。

正文最后的第×章附則，是補(bǔ)充性條文，主要說明解釋權(quán)、修改權(quán)和實(shí)施日期。

（2）分條式寫法。不分章直接分條撰寫。每條可分款，款數(shù)獨(dú)立編次。這種寫法與分章式寫法不同之處，一是既不設(shè)總則、分則和附則，也不分章，直接從第一條寫起，依次排列下去，直到寫完；二是將總則中綱領(lǐng)性內(nèi)容，要么以章程序言或總綱的方式撰寫，要么在章程前面的幾條闡述。

由于學(xué)校教育工作不僅具有很強(qiáng)的科學(xué)性，而且豐富多彩。我們以為學(xué)校章程采用分章式寫法較好。

3.寫作的基本要求

一要項(xiàng)目完備。既突出特點(diǎn)又照顧全面，重大問題不能有遺漏；二要結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)。由總到分，要有合理的順序，體現(xiàn)嚴(yán)密的邏輯性；三要條理清晰。既單一又完整，一條表達(dá)一個(gè)中心意思，而且在一條中須完整表達(dá)，不交叉雜亂；四要明確簡潔。盡力反復(fù)提煉，用很少的話就把意思明確地表達(dá)出來；五要語言通俗易懂。直陳直述，多用詞語的直接意義，不用方言、口語，不用修辭手法，不用縮略語，不用“因?yàn)椤薄八浴薄半m然”“但是”等關(guān)聯(lián)詞以及不用“不得”“不準(zhǔn)”等詞語。

四、學(xué)校章程的制定

制定學(xué)校章程是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的核心工作、基礎(chǔ)工作。一份質(zhì)量高的學(xué)校章程，往往具有六性：符合國法的合法性、學(xué)校發(fā)展的創(chuàng)新性、體現(xiàn)學(xué)校的特色性、實(shí)施操作的可行性、寫作格式的規(guī)范性、全員認(rèn)同的共識(shí)性。而制定程序的完整性，不僅決定著學(xué)校章程質(zhì)量的高低，而且決定著章程的權(quán)威性。因而，我們要重視學(xué)校章程制定程序的完整性，既要“遵循民主、公開的程序”，以提高章程的質(zhì)量；又要遵循章程草案的提出--章程草案的審議--章程草案的核準(zhǔn)--學(xué)校章程的公布等程序，以保證章程法規(guī)的權(quán)威性。

1.提高領(lǐng)導(dǎo)對(duì)章程功能的認(rèn)識(shí)

《實(shí)施綱要》要求“到2015年，全面形成一校一章的格局”?，F(xiàn)實(shí)情況是很多學(xué)校沒有章程，甚至有的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“沒有章程，學(xué)校照樣運(yùn)轉(zhuǎn)”。在建設(shè)法治中國的今天，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要提高對(duì)學(xué)校章程功能的認(rèn)識(shí)。制定學(xué)校章程，規(guī)范辦學(xué)行為，是深化教育體制改革、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的客觀需要，是提高學(xué)校管理水平與效益的重要保障。而且，今天的改革是為明天鋪路——“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離”[3]學(xué)校自主管理之路。因而我們要以時(shí)不我待的緊迫感和夙夜在公的責(zé)任感行動(dòng)起來，盡快結(jié)束“無章辦學(xué)”局面，實(shí)現(xiàn)“一校一章程”。

2.成立章程文本起草工作小組

中小學(xué)實(shí)行的是校長負(fù)責(zé)制，負(fù)責(zé)學(xué)校的發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)。而學(xué)校章程制定的質(zhì)量，關(guān)系學(xué)校發(fā)展的興衰。而且，時(shí)代的發(fā)展，要求當(dāng)今的校長要有治理能力。我們以為校長的治理能力，就是善于運(yùn)用章程——以法治方式處理各方面關(guān)系、管理各方面事務(wù)的能力。因而，學(xué)校章程的擬定，不請(qǐng)人“筆下生花”，成立以校長為主持人的起草工作小組，親自引領(lǐng)與指導(dǎo)起草工作，確保章程文本的質(zhì)量。

3.研討章程內(nèi)容與形式的寫法

起草工作小組的成員在學(xué)習(xí)和掌握國家頒發(fā)的有關(guān)教育法律法規(guī)及有關(guān)章程知識(shí)的基礎(chǔ)上，研討章程內(nèi)容與形式的寫法?！秾?shí)施綱要》在“加強(qiáng)章程建設(shè)”中指出：“學(xué)校起草制定章程要遵循法制統(tǒng)一，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向的基本原則，以促進(jìn)改革、增強(qiáng)學(xué)校自主權(quán)為導(dǎo)向，著力規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，充分反映廣大教職員工、學(xué)生的意愿，凝聚共同的理念與價(jià)值認(rèn)同，體現(xiàn)學(xué)校的辦學(xué)特色和發(fā)展目標(biāo)，突出科學(xué)性和可操作性?！蔽覀円羁填I(lǐng)會(huì)這個(gè)精神，從學(xué)校的校情出發(fā)，探討學(xué)校自身的優(yōu)勢(shì)、特點(diǎn)與特色以及教育發(fā)展的趨勢(shì)，擬定既有時(shí)代色彩，又能突顯學(xué)校業(yè)已形成的辦學(xué)傳統(tǒng)、好的經(jīng)驗(yàn)與做法的要點(diǎn)。

值得指出的是，章程是辦學(xué)綱領(lǐng)性文件，條文的表述要努力做到既不空泛又不瑣碎，做出原則性說明，有指導(dǎo)意義、可操作就行。對(duì)于那些過細(xì)的但又是需要的要求與措施，可不寫入章程，另行制定一般的規(guī)章制度，作為章程的具體化和補(bǔ)充，逐步完善學(xué)校一般的規(guī)章制度，形成更加成熟、更加管用的制度體系，提高學(xué)校法治化、科學(xué)化水平。

4.組織教職工充分討論章程初稿

為使章程內(nèi)容體現(xiàn)國家教育要求和教師意愿的統(tǒng)一，取得教職工的認(rèn)同，使章程具有可靠的思想基礎(chǔ)。同時(shí)，教職工是施行的主體，參與章程的制定，更易為大家所接受，樂于依章施教辦事。因此，校長要向教職工說明建章的意義和本校章程框架的構(gòu)想，激發(fā)教職工積極參與章程制定的熱情，并組織教職工分組充分討論，開展骨干教師專題探討，群策群力，集思廣益。對(duì)所提意見和建議，起草工作小組要及時(shí)匯總、討論、修改。

5.章程修訂稿提交“教代會(huì)”審議

教育部2011年頒布的《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》指出：“學(xué)校教職工代表大會(huì)是教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式”，要“聽取學(xué)校章程草案的制定和修訂情況報(bào)告，提出修改意見和建議。”因此，學(xué)校將章程修訂稿提交教職工代表大會(huì)審議后，方可報(bào)送主管教育行政部門核準(zhǔn)?！敖檀鷷?huì)”審議，堅(jiān)持做到真正讓教職工暢所欲言，不搞形式主義，不走過場。起草工作小組要認(rèn)真“全面聽取教職工代表大會(huì)提出的意見和建議，并合理吸收采納；不能吸收采納的，應(yīng)當(dāng)做出說明?！苯?jīng)學(xué)校決策機(jī)構(gòu)審定，形成正式的章程修訂稿。

6.學(xué)校章程報(bào)送主管部門核準(zhǔn)

《實(shí)施綱要》指出：“普通中小學(xué)、幼兒園、中等職業(yè)學(xué)校章程，由主管教育行政部門核準(zhǔn)”，“經(jīng)過核準(zhǔn)的章程，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校改革發(fā)展、實(shí)現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)?！币蚨瑢W(xué)校要將正式的章程修訂稿，報(bào)送主管教育行政部門審核、批準(zhǔn)、備案。一旦核準(zhǔn)，就確立了章程在學(xué)校的“基本法”地位。這時(shí)可去掉“草案”兩字，并在章程標(biāo)題下方正中加括號(hào)注明“某年某月某日××省××市××區(qū)教育局核準(zhǔn)”?！敖?jīng)核準(zhǔn)的章程文本為正式文本。應(yīng)當(dāng)以學(xué)校名義發(fā)布章程的正式文本，向本校和社會(huì)公開?！痹谡鲁谈絼t中的最末一條注明“本章程自某年某月某日起施行”。這樣，章程制定工作才算完成。

參考文獻(xiàn)：

[1]袁貴仁.深化教育領(lǐng)域綜合改革[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-12-17（7）.

[2]董洪亮.給學(xué)校松綁讓社會(huì)評(píng)價(jià)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-01-30（18）.

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（1）.◆（作者系江西省特級(jí)教師）

□責(zé)任編輯：包韜略endprint