“三公”經(jīng)費控制研究

于宗新++樊恒忠++張怡

摘要：對“三公”經(jīng)費實施控制，應(yīng)當(dāng)圍繞控制目標(biāo)而進行；控制目標(biāo)包括規(guī)模適度、比例合理，使用規(guī)范、績效顯著，監(jiān)督到位、問責(zé)有力等。目前我國“三公”經(jīng)費控制中存在預(yù)算編制審批隨意性大、執(zhí)行不嚴(yán)肅，支出不規(guī)范、不透明，存在腐敗浪費現(xiàn)象，以及缺少績效管理等問題，需要采取加強頂層設(shè)計、強化預(yù)算控制、完善內(nèi)控和風(fēng)險防范機制、加強國企消費管理、開展績效評價，從以及從嚴(yán)問責(zé)追責(zé)、推進制度建設(shè)等控制策略。

關(guān)鍵詞：“三公”經(jīng)費 預(yù)算 管理 控制

“三公”經(jīng)費是指使用公共資金支出的公務(wù)接待費、公車購置和運行費、因公出國（境）經(jīng)費等三項經(jīng)費。這些費用，因為長期缺乏公開透明，容易滋生腐敗，而廣泛受到社會關(guān)注。研究分析這些經(jīng)費在管理控制中存在的問題，有針對性的提出提高控制水平的有效辦法，進而促進“三公”經(jīng)費的管理規(guī)范化、制度化，是提高政府管理能力、防范腐敗風(fēng)險、回應(yīng)社會關(guān)切、提高公共資金使用績效的現(xiàn)實需要和長遠需要。

一、“三公”經(jīng)費的控制目標(biāo)

“三公”經(jīng)費對于行政管理不可或缺，對于國有企事業(yè)單位的經(jīng)營、運轉(zhuǎn)同樣不可或缺。通過有效控制，應(yīng)當(dāng)達到以下目標(biāo)。

（一）規(guī)模適度，比例合理

“三公”經(jīng)費在行政經(jīng)費預(yù)算中的規(guī)模要適當(dāng)，不能過小，影響行政效率；更不可過大，影響預(yù)算的約束性，造成浪費。同樣的，國有企事業(yè)編制“三公”支出計劃，也應(yīng)與自身需要相適應(yīng)，合理有度。除總體規(guī)模適度，在總預(yù)算（計劃）中的占比合理外；公務(wù)接待費、公車購置和運行費、因公出國（境）經(jīng)費三項經(jīng)費之間，與會議費、差旅費、培訓(xùn)費等相關(guān)經(jīng)費之間，也要確定合理比例，防止互相串用、擠占。

（二）使用規(guī)范，績效明顯

“三公”經(jīng)費的支出要真實、合法，管理有序，使用績效明顯。所有支出應(yīng)該按照預(yù)算（計劃）執(zhí)行，不得超出標(biāo)準(zhǔn)和范圍；審批手續(xù)應(yīng)當(dāng)齊全，會計處理要準(zhǔn)確合規(guī)；要按照規(guī)定正確歸集各項經(jīng)費，按照要求適時公開；要完善效益、效果、效率評價機制，在合理、可持續(xù)的前提下，實現(xiàn)“三公”經(jīng)費績效最大化。

（三）監(jiān)督到位，問責(zé)有力

人民代表大會對“三公”經(jīng)費預(yù)算的審批和監(jiān)督職能得到充分發(fā)揮，業(yè)務(wù)職能部門管理有力，審計、監(jiān)察等專職監(jiān)督機關(guān)督查到位，單位內(nèi)部監(jiān)督機制運行有效，人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到充分保障。對“三公”經(jīng)費管理失控造成嚴(yán)重后果的，甚至借機徇私舞弊的，應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)從嚴(yán)問責(zé)。要視具體情節(jié)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分、組織處理，直至追究刑事責(zé)任；給公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源造成嚴(yán)重?fù)p失的，還要追究民事賠償責(zé)任，既打又罰，從嚴(yán)問責(zé)。追責(zé)、問責(zé)的結(jié)果要能夠有效地反饋回控制體系，發(fā)揮其應(yīng)有警示和防范作用。

二、當(dāng)前“三公”經(jīng)費控制中存在的問題

相對控制目標(biāo)要求而言，當(dāng)前我國“三公”經(jīng)費控制中還存在諸多問題，引發(fā)這些問題的原因也是多方面的。

（一）“三公”經(jīng)費預(yù)算編制和審批隨意性大

由于公務(wù)接待的多樣性、公車購置運行的復(fù)雜性、出國出境的特殊性，各級政府對“三公”經(jīng)費的理解不盡一致，許多單位在編制預(yù)算時，將日常行政經(jīng)費、管理經(jīng)費中的“三公”費用與項目建設(shè)中的“三公”經(jīng)費通盤考慮，編制預(yù)算不周密。財政部門審核時，因為審核業(yè)務(wù)繁忙，也往往存在“三公”經(jīng)費預(yù)算審核把關(guān)不嚴(yán)的問題。人大在對政府預(yù)算進行審批時，也常常因為時間緊迫、預(yù)算專業(yè)性太強，審批不嚴(yán)不細(xì)。按照規(guī)定，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)消費預(yù)算，應(yīng)當(dāng)報履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機構(gòu)備案；在實際工作中，也存在編制隨意、審核隨意的問題。

（二）“三公”經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)肅

有些單位不顧及預(yù)算的嚴(yán)肅性，超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍列支“三公”經(jīng)費，或隨意調(diào)整、追加預(yù)算。例如，2013年國資委及其57個所屬單位無預(yù)算、超預(yù)算列支公務(wù)用車費用619.34萬元，中船集團本部2012年公車費用超過規(guī)定限額88.50萬元；山東省17個部門單位公務(wù)接待費超出預(yù)算102%，31個部門單位公務(wù)用車運行維護費超出預(yù)算36%，13個部門單位因公出國（境）費超出預(yù)算99%。

（三）“三公”經(jīng)費支出不規(guī)范

有的單位“三公”支出手續(xù)不全，如，中船集團本部及上海船廠2012年至2013年間共支出714.93萬元，用于購買禮品、購物卡等，沒有出入庫登記和相關(guān)審批、領(lǐng)用手續(xù)。還有一些單位隱匿、轉(zhuǎn)移“三公”經(jīng)費支出，例如，2013年山東省有15個部門、單位將因公出國出境費173.82萬元在培訓(xùn)費、差旅費或協(xié)會中列支，省工商局將公車運行維護費28萬元在工資福利費和其他科目中列支，省煤田地質(zhì)局將本局公務(wù)接待費76.66萬元在其投資的酒店中列支。

（四）“三公”支出結(jié)果不透明

一是目前還沒有實現(xiàn)政府“三公”經(jīng)費的全部公開。按照國務(wù)院確定的政府信息公開“時間表”，2015年以前實現(xiàn)全國市縣級政府“三公”經(jīng)費全面公開。二是公開不細(xì)。2014年的中央機關(guān)“三公”經(jīng)費公開數(shù)據(jù)雖然較以前年度細(xì)化了不少，但社會輿論的公開的“粗線條”仍有許多詬病。三是國企負(fù)責(zé)人公開職務(wù)消費情況不容樂觀。不僅鮮有企業(yè)向社會公開，對內(nèi)部職工的公開也做得不夠，《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》落實不到位。

（五）腐敗浪費現(xiàn)象時有發(fā)生

有的鋪張浪費，花銷隨意；有的假借“公務(wù)接待”之名，搞請客送禮；有的借因公出國出境之機搞公款旅游，甚至巧立名目、弄虛作假搞公款旅游；有的超范圍超標(biāo)準(zhǔn)配備公車，或者公車私用；更有甚者，權(quán)力尋租，借機謀私。2013年1月，中國地質(zhì)調(diào)查局的“美國和加拿大開展頁巖氣技術(shù)考察團”在美期間，改變行程，前往拉斯維加斯“考察”3天，回國后還報稱當(dāng)時在加拿大考察，被審計署“點名”通報。

（六）缺少對“三公”經(jīng)費的績效管理

“三公”經(jīng)費支出屬于公共支出范疇，現(xiàn)代財政管理過程中，要求對公共支出的社會效果、經(jīng)濟效益和行政效率進行評價。而我們在“三公”經(jīng)費管理中，問“錢花的對不對”的時候多，問“錢花的該不該”的時候少，問“錢花的值不值”的時候更少。也就是說，合規(guī)性控制多，合理性評價少，績效評價更少。endprint

三、強化“三公”經(jīng)費控制的對策

（一）深化體制改革，加強頂層設(shè)計

從全局的角度，對“三公”經(jīng)費控制的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，在最高層次上尋求問題的解決之道，是高效快捷地實現(xiàn)控制目標(biāo)的根本路徑。一是深化行政體制改革，控制耗費主體。目前，我國是五級政府，管理層級多，行政成本居高不下；同時，部門設(shè)置過多過細(xì)，各類無必要繼續(xù)存在的議事機構(gòu)、臨時機構(gòu)得不到及時清理。因此，要著力推進“省管縣”進程，減少行政層級；推進“大部制”改革，減少機關(guān)數(shù)量；清理不必要機構(gòu)，整合行政資源。通過深化改革，減少“三公”耗費主體，節(jié)約行政成本。二是落實中央要求，壓減支出內(nèi)容。嚴(yán)格執(zhí)行中央“八項規(guī)定”，堅決制止鋪張浪費現(xiàn)象；加快公務(wù)用車改革，減少公車耗費；切實壓減不必要支出，從嚴(yán)控制本地、本部門的“三公”經(jīng)費。

（二）細(xì)化預(yù)算管理，強化預(yù)算約束

一是規(guī)范預(yù)算編制，明細(xì)預(yù)算項目。要將公務(wù)接待費、公車購置運行費、因公出國出境經(jīng)費全部納入預(yù)算當(dāng)中，確保不重不漏；還還要將會議費、差旅費等相關(guān)費用全部列入預(yù)算，并準(zhǔn)確厘定它們的預(yù)算界限。二是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，防止擅自突破。要采取措施，加大違反預(yù)算行為的代價和成本，杜絕無預(yù)算、超預(yù)算列支“三公”經(jīng)費和擠占、挪用其他預(yù)算支出“三公”經(jīng)費的行為，堅決打擊鉆預(yù)算空子套取資金、撈取好處的行為。三是嚴(yán)控預(yù)算追加，強化預(yù)算嚴(yán)肅性。對“三公”經(jīng)費原則上不得追加預(yù)算；確需政府動用機動財政資金安排追加的，一定要嚴(yán)格按規(guī)定程序調(diào)整，并要建立追加資金監(jiān)督考核制度，確保追加資金按照支出預(yù)算確定的方向落實和使用。

（三）完善內(nèi)控機制，防范內(nèi)控風(fēng)險

一是明確領(lǐng)導(dǎo)班子責(zé)任分工，落實民主集中制。要落實和完善集體決策制度，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)班子成員的職責(zé)分工，適度約束“一把手”行為，從內(nèi)部有效防范“三公”經(jīng)費失控風(fēng)險。二是規(guī)范會計核算，強化財會監(jiān)督。財會部門要按照財務(wù)會計制度，規(guī)范歸集、核算、反映“三公”經(jīng)費，關(guān)注日常收支，發(fā)現(xiàn)和制止違規(guī)行為。三是強化內(nèi)部審計，提高自我糾偏能力。應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)審機構(gòu)的機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)，要組建內(nèi)部審計機構(gòu)；內(nèi)審機構(gòu)要從預(yù)算編制階段開始，自始至終參與“三公”經(jīng)費監(jiān)督，查找問題和管理漏洞，提出有針對性的審計意見、建議，推進所在單位“三公”經(jīng)費管控水平。

（四）深化國企改革，控制職務(wù)消費

國有企業(yè)的經(jīng)濟屬性，決定了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)有嚴(yán)格管理、合理使用國有資產(chǎn)、公共資金的義務(wù)，他們的職務(wù)消費必須得到有效監(jiān)控。一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，理清職務(wù)消費邊界。要加快推進國有企業(yè)建立現(xiàn)代公司制度，形成運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)；明確界定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)消費和企業(yè)日常管理費用，建立相關(guān)的剛性預(yù)算約束，使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)消費得到預(yù)算的有效制約。二是完善國資管理機制，強化財稅監(jiān)督。明確企業(yè)資產(chǎn)和政府資產(chǎn)的實物邊界和價值邊界，代表國家行使所有者職能的政府機構(gòu)，切實承擔(dān)起相應(yīng)的出資者責(zé)任；建立國有企業(yè)重大事項報告制度，落實國有資本收益上繳制度，嚴(yán)格執(zhí)行招待費稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)。通過多種手段、多種制度，將國企領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)消費的權(quán)力關(guān)進籠子里。

（五）明確監(jiān)督職責(zé)，完善監(jiān)督機制

要按照有人監(jiān)管、有效監(jiān)管和合理監(jiān)管的原則，明確各監(jiān)管主體的責(zé)任，強化責(zé)任落實，完善“三公”經(jīng)費監(jiān)督機制。一是樹立人大權(quán)威，強化人大監(jiān)督。要完善相關(guān)法律法規(guī)，為人大充分行使“三公”經(jīng)費預(yù)算審批和監(jiān)督權(quán)力提供法律保障；要明確違反預(yù)算所應(yīng)該負(fù)的責(zé)任，提高人大監(jiān)督的權(quán)威性。人大要組織專門的檢查、視察，要認(rèn)真聽取人民意見，綜合利用各種措施對政府及國企的“三公”經(jīng)費實施監(jiān)督。二是加強專業(yè)指導(dǎo)，強化業(yè)務(wù)監(jiān)督。財政部門要牢牢把握政府預(yù)算這一源頭管控環(huán)節(jié)，強化預(yù)算管理，嚴(yán)控制行政經(jīng)費和“三公”經(jīng)費，并組織好“三公”經(jīng)費公開工作；國資委、銀監(jiān)局等職能部門，也應(yīng)根據(jù)自身職責(zé)，加強對國有企業(yè)、國有金融機構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督。三是做好審計監(jiān)督，強化問題揭示。作為專門的經(jīng)濟監(jiān)督機關(guān)，各級審計部門要從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和追加、績效評價等環(huán)節(jié)，全面介入“三公”經(jīng)費審計，并注重揭示深層次、系統(tǒng)性、趨勢性的問題，幫助政府、各預(yù)算單位及國有企業(yè)改善“三公”經(jīng)費管理。四是抓好“三公”公開，接受社會監(jiān)督。“三公”經(jīng)費公開的數(shù)據(jù)、資料應(yīng)當(dāng)盡量細(xì)化，回應(yīng)群眾疑問要主動、細(xì)致。

（六）改善績效管理，構(gòu)建科學(xué)的評價體系

對公共資金實施績效管理，是公共資金管理的發(fā)展趨勢。一是完善指標(biāo)體系，建立績效評價模型。公共支出績效管理要將重心放在資金使用效益問題上，注重資金的效率性、經(jīng)濟性和有效性，建立一套評價“三公”經(jīng)費績效的定量、定性指標(biāo)，構(gòu)建評價模型；依據(jù)指標(biāo)、模型，進行可以歷史比對、橫向比較的績效管理、評價。二是轉(zhuǎn)變評價方式，引入專業(yè)評價力量?！叭苯?jīng)費績效管理中，要引進專業(yè)公司、專家或社會代表等第三方評估力量，進行獨立、專業(yè)、權(quán)威的評估，彌補傳統(tǒng)的政府自我評估的缺陷，解決政府自身評估專業(yè)力量不足的問題。

（七）從嚴(yán)問責(zé)追責(zé)，推進制度建設(shè)

“三公”經(jīng)費涉及廣大人民群眾的利益，必須要從嚴(yán)管理、從嚴(yán)問責(zé)、從嚴(yán)追責(zé)；通過問責(zé)，為完善管控制度贏得時間、提供動力。一是充分利用監(jiān)督評價結(jié)果，嚴(yán)肅責(zé)任追究。根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況、監(jiān)督檢查結(jié)論和績效評價效果，對“三公”經(jīng)費管理、使用過程中由于故意或過失、不履行或未正確履行職責(zé)，造成“三公”經(jīng)費嚴(yán)重失控的責(zé)任人，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。二是健全各項制度，建立長效管控機制。要將現(xiàn)行的、分散在各類法規(guī)、文件中“三公”管理規(guī)定，進行系統(tǒng)整理，理順關(guān)系，解決沖突，彌補漏洞，細(xì)化條款，修訂不適宜的內(nèi)容，出臺統(tǒng)一的“三公”經(jīng)費控制規(guī)范性文件；不斷總結(jié)這些規(guī)范性文件執(zhí)行中遇到的新問題、新情況，不斷完善，并適時推進預(yù)算法、企業(yè)國有資產(chǎn)法等相關(guān)法律的修訂，從國家法律層面上建立“三公”經(jīng)費控制長效機制。

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