大部制改革

宋旻杰

該文首先闡述公共行政轉(zhuǎn)型的依據(jù)，該依據(jù)由西方最新的行政學(xué)說為理論啟示，同時(shí)結(jié)合我國當(dāng)前現(xiàn)實(shí)國情，繼而引申出大部制改革的迫切性與重要性。在之后大部制改革與公共行政契合點(diǎn)的相關(guān)論述上，筆者又以精簡機(jī)構(gòu)、放權(quán)社會、服務(wù)公民的三大契合點(diǎn)，展開了對“大部門，小政府，大社會”的思考與展望，最終形成了一條清晰的公共行政轉(zhuǎn)型道路。文章通過比較研究法，實(shí)證研究法大致理清了我國當(dāng)前公共行政轉(zhuǎn)型與大部制改革的關(guān)系，試探性地發(fā)掘了轉(zhuǎn)型時(shí)期社會進(jìn)步與發(fā)展的真理。

大部門體制改革（以下簡稱“大部制改革”），是我黨在十七大作出的深化行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)高效有序行政環(huán)境的重要部署。于近期召開的黨的十八大中，黨中央又根據(jù)我國當(dāng)前社會現(xiàn)狀以及行政管理中所遇到的滯澀與困擾而進(jìn)一步闡述了關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革的相關(guān)事宜。而最近剛剛結(jié)束的“兩會”，即第十二屆人大一次會議以及第十二屆政協(xié)一次會議中，大部制改革更成為了緊緊抓住國民眼球的第一要聞。大部制改革之所以得到黨和國家如此高度的關(guān)注，與其現(xiàn)實(shí)意義密不可分。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會的轉(zhuǎn)型同時(shí)也帶來與社會現(xiàn)實(shí)相適應(yīng)的公共行政的轉(zhuǎn)型。當(dāng)代公共行政的轉(zhuǎn)型，在近年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)后，已經(jīng)被具體闡釋為服務(wù)更優(yōu)質(zhì)、績效更明朗的一種良性的，適應(yīng)當(dāng)代社會現(xiàn)狀的公共行政，做到這一點(diǎn)的一條重要途徑，就是進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)精簡的相關(guān)改革。大部制改革秉承精簡冗雜機(jī)構(gòu)、減少職能交叉這一重要主旨，與新一代的政府職能與公共行政精神相契合，為政府裁剪冗員冗費(fèi)提供了必要保障，從而協(xié)助我國政府行政進(jìn)一步由管治型政府向服務(wù)型政府邁進(jìn)，真正做到了為新時(shí)代公共行政開山鑿?fù)粒罱K實(shí)現(xiàn)我國公共行政的轉(zhuǎn)型。

一、我國公共行政轉(zhuǎn)型的理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著人們生活方式的轉(zhuǎn)變，社會發(fā)展的加速，以及經(jīng)濟(jì)合作的全球化，一股嶄新的公共行政改革浪潮隨之到來。在上世紀(jì)七十到八十年代，新公共管理運(yùn)動在西方世界各國如火如荼地開展，引發(fā)了世界各國公共行政的革命性的轉(zhuǎn)變。該運(yùn)動基于社會節(jié)奏的不斷加快，而適應(yīng)性地體現(xiàn)出高效率分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)，高競爭性內(nèi)部環(huán)境甚至專業(yè)化的企業(yè)管理方式等特點(diǎn)，成為各國公共行政轉(zhuǎn)型的理論起點(diǎn)。這場轉(zhuǎn)型運(yùn)動，首先有效地解決了西方發(fā)達(dá)國家的財(cái)政危機(jī)與信任危機(jī)，為政府提高了活力與運(yùn)作能力做出了良好保障；其次又為世界各國提供了一種更高效，更適應(yīng)當(dāng)代生產(chǎn)力發(fā)展的行政模式；最后又是最不容忽視的一點(diǎn)，則是其探索了新的部門內(nèi)部管理體制，以分權(quán)和權(quán)力下放為改革辦法，改變了以往公共物品被公共部門所壟斷的狀態(tài)，也變革了組織機(jī)構(gòu)與人事制度，真正達(dá)到了當(dāng)時(shí)對公共部門“掌舵，而不是劃槳”這樣的要求。

新公共行管理運(yùn)動后，美國學(xué)者登哈特又以“新公共服務(wù)”學(xué)說，針對性地反思與批判了在新公共管理中所出現(xiàn)的諸多問題，在結(jié)合了新公共行政以及后現(xiàn)代公共行政等學(xué)說之后，登哈特將自己的“新公共服務(wù)”理論具體闡釋為政府的職能是服務(wù)應(yīng)取代掌舵，成為政府的唯一職能，同時(shí)針對企業(yè)家政府的相關(guān)理論，解釋為政府要對服務(wù)對象作出清晰的判斷，即為公民服務(wù)而非為顧客服務(wù)。在登哈特教授《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》一書中，其結(jié)語里說道：新公共服務(wù)提供了一個(gè)既可以替代傳統(tǒng)的公共管理模式，又可以替代目前占主導(dǎo)地位的管理主義的公共管理模式。同時(shí)也寫道：政府的角色就是為了促進(jìn)個(gè)人選擇和實(shí)現(xiàn)效率而釋放市場力量。[1]由此可見，當(dāng)代社會對于公共行政的要求，遠(yuǎn)不止新公共管理運(yùn)動所體現(xiàn)出的那樣，相信登哈特的新公共服務(wù)學(xué)說，也僅僅會成為公共行政發(fā)展史上的一個(gè)里程碑而不是一個(gè)終點(diǎn)站。綜合以上理論觀點(diǎn)，我們可以看出，當(dāng)代西方公共行政改革的步伐，不僅體現(xiàn)在對政府效率的重視上，也體現(xiàn)出了公共部門的人文關(guān)懷需求，進(jìn)而追求對公民與公民權(quán)的重視以及對社會服務(wù)的深化探討。種種這些論調(diào)，都是對我國公共行政進(jìn)步與轉(zhuǎn)型的一個(gè)良好的理論及經(jīng)驗(yàn)啟示。

在理解完世界性的公共行政轉(zhuǎn)型的變革潮流之后，我們繼而將目光對準(zhǔn)我國的公共行政現(xiàn)狀。在1949年新中國成立之后，“為人民服務(wù)”便一直成為我國行政機(jī)構(gòu)與公務(wù)人員的終身宗旨。此中不得不敬佩老一輩革命家的人文精神以及超前眼光，“為人民服務(wù)”這樣的對公職機(jī)構(gòu)與人員的宗旨，與現(xiàn)代西方一些最新公共行政理論的理想境界不謀而合，體現(xiàn)出了當(dāng)代政府及公共部門的服務(wù)理念。即使如此，在改革開放后，我國的公共行政仍顯示出一些明顯的不足，其中具體的表現(xiàn)為：政府機(jī)構(gòu)部門過多，紛繁冗雜，放眼世界，大部分國家的中央機(jī)構(gòu)都在20個(gè)以下，英國19個(gè)，美國與法國15個(gè)，德國14個(gè)，日本12個(gè)，而瑞士僅有8個(gè)，[2]但在我國，中央政府將近30個(gè)部門，將公共權(quán)力牢牢套住，其對社會的高度管治力，同時(shí)也給國家財(cái)政帶來了極大的壓力，成為當(dāng)代政治體制改革的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；其次還有政府服務(wù)精神缺失，責(zé)任感淡漠，各行政部門間推諉扯皮現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致行政效率底下，行政服務(wù)客體無法得到滿足；此外，政府部門公職人員的“經(jīng)濟(jì)人”心理與“減少政府的干預(yù)范圍，優(yōu)化政府的干預(yù)行為”[3]這樣的社會趨勢的矛盾，也是阻礙我國公共行政發(fā)展，使我國公共行政難題遲遲得不到解決的重要原因。

所以，綜合以上理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)，我國公共行政為了更好的適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展與廣大公民的需求，應(yīng)該進(jìn)行一種“政府職能由高管治力走向高服務(wù)性、行政機(jī)構(gòu)由冗積繁雜走向清明精簡、行政理念由效率至上走向人文關(guān)懷，從而達(dá)成切實(shí)保障和改善民生”的轉(zhuǎn)型，唯有這樣的公共行政轉(zhuǎn)型，才能真正與中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境相吻合，從而形成各方力量全面而積極的合力，從而實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)政治的良性循環(huán)。

二、大部制改革與公共行政轉(zhuǎn)型的契合點(diǎn)

由改革開放至今，我國一共經(jīng)歷了6次重大的機(jī)構(gòu)改革，從1982年到2013年，由最早的機(jī)構(gòu)合并、打破領(lǐng)導(dǎo)終身任職到今天的完善宏觀調(diào)控體系、深化國有資產(chǎn)管理體制、加強(qiáng)食品安全等民生工程的監(jiān)督監(jiān)管體制等等。[4]如此這些舉措，無一不是對每個(gè)時(shí)代我國公共行政職能的新的詮釋。在當(dāng)今時(shí)代，隨著政府政治職能的日益弱化，社會職能的日益提升，政府機(jī)構(gòu)改革，也將逐漸走上為建設(shè)服務(wù)型政府而努力，從而完善民生工程，實(shí)現(xiàn)社會和諧這條道路上。當(dāng)前公共行政轉(zhuǎn)型，很大一部分取決于充滿人文關(guān)懷的政府對于民生工程的建設(shè)。在趙暉教授的《公共行政轉(zhuǎn)型——破解民生難題的路徑解析》當(dāng)中，他提到“破解民生的難題在于完善公共服務(wù)體系”，其中寫道“我國政府的傳統(tǒng)行政屬于管制行政模式......政府職能無所不包......束縛了經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。新一輪機(jī)構(gòu)改革方案以保障民生、改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)與整合了若干社會管理和公共服務(wù)部門?！盵5]在這樣的論述中，我們又對公共行政轉(zhuǎn)型與機(jī)構(gòu)改革與機(jī)構(gòu)整合的關(guān)系有了一個(gè)較為清晰的了解。而在筆者看來，我國的大部制改革，與當(dāng)前公共行政轉(zhuǎn)型的契合點(diǎn)有三：

精簡機(jī)構(gòu)，解決部門間推諉扯皮的行政效率低下難題，從而實(shí)現(xiàn)效率高，責(zé)任清的新型行政模式，更適應(yīng)當(dāng)前社會的快節(jié)奏，與公共行政轉(zhuǎn)型中的高效政府行政相契合。我們知道，食品安全一直是困擾我國公民的一個(gè)“現(xiàn)象級”的難題，也是困擾我國公共監(jiān)管部門的一個(gè)超級難題，在以往的食品安全個(gè)案中，我們常常會發(fā)現(xiàn)，一個(gè)違法個(gè)例的取締與處罰，常常無法清晰的了解到其管轄部門，從而使受害者便如同一個(gè)無頭蒼蠅，投訴無門，無力維權(quán)。同時(shí)公共執(zhí)法與公共監(jiān)督部門，也由于職能劃分不清，而出現(xiàn)了對于尖銳的食品和藥品安全問題“愛莫能助”的苦衷。在2013年十二屆人大及政協(xié)一次會議后的最新大部制改革方案中，我國政府成立了食品藥品監(jiān)督管理總局，將食品、藥品、質(zhì)檢、工商四大部門的職能統(tǒng)一調(diào)用，共同監(jiān)督，眼往一處看，力往一處使，進(jìn)而大大提升了行政效率，同時(shí)本來關(guān)于職能不同而造成的部門間推諉扯皮的現(xiàn)象也將消失，我國公民關(guān)于食品與藥品的安全保障力度，將更加上升到一個(gè)新的臺階。

實(shí)現(xiàn)政企分開，實(shí)現(xiàn)行政部門掌舵，旗下相關(guān)企業(yè)及盈利機(jī)構(gòu)劃槳的合理分配，深化詮釋了政府的服務(wù)職能，理清社會秩序，與公共行政轉(zhuǎn)型中的放權(quán)社會，建設(shè)服務(wù)型政府相契合。在這一點(diǎn)上，我們依然能在2013年最新的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中找到其蹤影。鐵道部的撤銷，交通部的大部制整合，與中國鐵路總公司的成立，都昭示著政企分開這樣新時(shí)代的到來。在傳統(tǒng)鐵路運(yùn)輸模式上，由于宏觀運(yùn)營與微觀銷售的自然沖突，導(dǎo)致我國鐵路客運(yùn)的無序與混亂一直成為一種世界級現(xiàn)象。公共服務(wù)受眾本著利己原則，不斷沖擊著傳統(tǒng)公共部門勾勒的理想化的、宏觀的公共服務(wù)藍(lán)圖，最終形成了大規(guī)模的服務(wù)癱瘓，這顯然與當(dāng)代公共行政中的服務(wù)效果是背道而馳的。但在最新的大部制改革之后，大交通部與鐵路總公司分工運(yùn)作這樣的政企分開表現(xiàn)，直接形成了宏觀調(diào)控與微觀經(jīng)營的合理分工，當(dāng)掌舵人與劃槳人各司其職的時(shí)候，公共服務(wù)之船才能夠行駛得輕快而安全。

優(yōu)化結(jié)構(gòu)，消解部門利益，消除冗積行政成本，實(shí)現(xiàn)公民認(rèn)可，服務(wù)于公民，直至契合于迎合公民，為公民服務(wù)的轉(zhuǎn)型時(shí)期公共行政理念。三公開支歷來都是我國公眾關(guān)注的熱點(diǎn)，同時(shí)也是我國政府信息公開的難點(diǎn)，其關(guān)注之熱，在于當(dāng)代公民民主意識的提升及績效意識的覺醒，而公開之難，在于政府過多的公務(wù)支出，導(dǎo)致其面對公共服務(wù)客體，同時(shí)也是納稅人們的愧怍與難堪。在政府機(jī)構(gòu)改革之前，機(jī)構(gòu)冗雜，繁多的平級部門的公務(wù)支出，對于行政成本是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。而大部制改革之后，各部門化零為整，自然減少了本身為平級部門而準(zhǔn)備的行政支出。鄧小平同志多次指出“精簡機(jī)構(gòu)是一場革命”，其中眼光更多的也是聚集在精簡機(jī)構(gòu)所能夠帶來的破解人浮于事，避免腐敗現(xiàn)象滋生蔓延這樣的有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的良性功能。[6]清廉的政府，責(zé)任感鮮明的政府，自然會受到公民的認(rèn)可，同樣公民也更樂于接受此類政府所提供的服務(wù)。形成的官與民動態(tài)循環(huán)為公共行政的轉(zhuǎn)型打下了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

三、“大部門小政府”公共行政模式對我國當(dāng)代社會的意義

在分析完大部制改革與當(dāng)代公共行政轉(zhuǎn)型的契合點(diǎn)之后，我們能夠看出，大部制改革，是當(dāng)前公共行政轉(zhuǎn)型的必要政策措施，也是政府為尋求社會和諧安定所需要的間接助力。政府精簡機(jī)構(gòu)而形成的大部門甚至是超級部門，對于公共行政的作用，相對容易理解一些，但是由此而引申出的“小政府”概念，則相對是一個(gè)復(fù)雜的概念?！靶≌备拍钭钤缈梢云鹪从谝月蹇藶榇淼挠邢拚畬W(xué)說，由其清楚的闡述于其代表作《政府論》中。同時(shí)，伴隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展及市場經(jīng)濟(jì)的快速成長，亞當(dāng)斯密在其經(jīng)濟(jì)學(xué)著作《國富論》中，又將有限政府歸訴為“守夜人”，放大了市場力量，進(jìn)一步縮小政府的管治界限，[7]漸漸引發(fā)出學(xué)界關(guān)于“小政府，大社會”的思考與實(shí)踐。在我國社會轉(zhuǎn)型之前，政府一直是主導(dǎo)市場并且嚴(yán)格操控宏觀調(diào)控的主體，在嚴(yán)密的政府調(diào)控機(jī)制下，市場經(jīng)濟(jì)與社會力量得不到良好的施展與運(yùn)行，從而無法實(shí)現(xiàn)“大社會”的繁榮結(jié)果；同時(shí)，政府這樣寬泛的管治力，也是無法與“小政府”的理念所契合的。在改革開放以后，黨中央與中央政府，曾數(shù)次苦思過小政府的建設(shè)問題，在經(jīng)過一系列試點(diǎn)與研究之后，發(fā)現(xiàn)大部門與小政府存在內(nèi)部價(jià)值目標(biāo)的一致性，認(rèn)為唯有進(jìn)行機(jī)構(gòu)精簡，唯有走大部門之路，才是唯一通往實(shí)現(xiàn)大社會，活化社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正確途徑。

大部制改革帶來的“大部門小政府”模式，對于我國當(dāng)代的公共行政也是有著非同一般的意義與影響，是我國形成“大社會”的直接渠道。首先，當(dāng)代公共行政的轉(zhuǎn)型，是政府職能的轉(zhuǎn)型，而讓服務(wù)真正成為政府的切實(shí)職能，無論從制度外觀還是內(nèi)涵深度層面看，唯有走大部門小政府體制之路，才可達(dá)成這一目標(biāo)。其次，當(dāng)代公共行政的轉(zhuǎn)型，是公民得到更自由的行政環(huán)境的轉(zhuǎn)型，大部制改革精簡了機(jī)構(gòu)，從而讓公民的社會活動不再受到諸多的管制限制，從而能夠全面地調(diào)動其生產(chǎn)生活積極性，喚醒國家的發(fā)展?jié)摿ΑＷ詈?，?dāng)代公共行政轉(zhuǎn)型，是與人民切身利益相關(guān)的轉(zhuǎn)型，大部制改革強(qiáng)化了關(guān)于民生問題管轄部門的改革力度，同時(shí)又裁撤了部門，削減了公務(wù)支出，這是完全符合憲法，符合公眾切身利益的良性轉(zhuǎn)型措施。

如今的國際公共行政舞臺，百舸爭流，百家爭鳴，各個(gè)國家都在尋求著完善自身的政府服務(wù)體制之路。我國為了形成一個(gè)順應(yīng)世界潮流的，符合公民利益的公共行政模式，必須嚴(yán)格落實(shí)大部制改革的相關(guān)舉措，從而由宏觀帶動微觀，真正做到新的行政管理模式的實(shí)現(xiàn)，成功完成轉(zhuǎn)型時(shí)期我國公共行政的轉(zhuǎn)型。筆者相信，無論是公共選擇理論的“政府失敗”假說，或是新公共行政的社會公平思考[8]，還是新公共服務(wù)的服務(wù)公民思想，種種這些大部制改革的起源性理論，都指向了一個(gè)高效廉明而有為的政府及公共部門，同時(shí)也在暢想一個(gè)更為公平，更為和諧的社會大環(huán)境。所以總而言之，我國當(dāng)代公共轉(zhuǎn)型若要真正實(shí)現(xiàn)，必然要走大部制改革，精簡機(jī)構(gòu)之路，同時(shí)，“大部門，小政府，大社會”的愿景，也必然將成為億萬公民的福祉，推動社會滾滾向前。

（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）