中國全力破解資源型城市“魔咒”

周銳

2014年上半年，在中國31個?。▍^(qū)、市）中，黑龍江省的GDP（地區(qū)生產(chǎn)總值）增速連續(xù)兩個季度墊底。該省一些地區(qū)一度出現(xiàn)負增長的罕見場景，值得注意的是，這些城市均為資源型城市。

當中國經(jīng)濟從過去的高速增長期，走入增速換擋期、結構調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期這“三期疊加”的新常態(tài)，高度依賴資源、經(jīng)濟結構單一的資源型城市率先受到?jīng)_擊。

近兩年來，伴隨著整體經(jīng)濟增速的“退潮”，諸多資源型城市的問題也呈現(xiàn)出“水落石出”的態(tài)勢。

據(jù)統(tǒng)計，目前在中國，資源型城市一共有262個，其中69個城市已經(jīng)被國家界定為資源枯竭狀態(tài)。如何避免“礦竭城廢”這一世界性的資源型城市“魔咒”在中國出現(xiàn)，成為中國經(jīng)濟結構調(diào)整的一個關鍵問題。

政策密集出臺

作為“西部大開發(fā)”后的又一個區(qū)域性國家發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)軔于2003年10月的東北振興戰(zhàn)略曾取得輝煌的成果。2003年后的十年間，東北地區(qū)取得了快速發(fā)展，GDP翻了兩番，民眾生活水平也持續(xù)提升。

不過，從2013年以來，東北經(jīng)濟增速開始在中國明顯落后于其他經(jīng)濟板塊。2014年上半年，黑龍江實現(xiàn)GDP5672.3億元，同比增長4.8%，遼寧和吉林的經(jīng)濟增速也落后于7.4%的全國平均水平。

“一業(yè)獨大的資源型城市，極容易受到總體經(jīng)濟形勢的影響”，中國國家發(fā)展和改革委員會東北振興司原副司長彭會軍分析說，中國資源型城市產(chǎn)業(yè)結構單一，主導產(chǎn)業(yè)普遍圍繞資源開采加工布局，服務業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重要低于全國水平10多個百分點。一業(yè)獨大讓這些城市缺乏緩沖的能力，這也可以解釋為什么全國高速增長時這些城市增長喜人，而一旦經(jīng)濟增速開始換擋，這些城市就問題暴露。

這一問題也引發(fā)了高層的重視，彭會軍介紹說，2001年，國務院將遼寧阜新作為資源枯竭型城市轉型試點。2008年，國務院機構改革時，也專門在國家發(fā)改委東北振興司專門設立資源型城市發(fā)展處，負責資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作。

為統(tǒng)籌推進全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展，國務院2013年底印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。這是中國首次出臺關于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的國家級專項規(guī)劃。

仍須發(fā)揮政府主導作用

上述《規(guī)劃》首次界定了全國262個資源型城市，并根據(jù)資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力差異，將資源型城市劃分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型。不同類型的城市也有著不同的方向和重點任務。

在各類資源型城市中，資源衰退型城市的發(fā)展無疑是最受各方關注，也最有難度。一方面，這些城市亟需新的發(fā)展動力，另一方面，這些城市因過去對資源的無序開采又大多背負著眾多的環(huán)境、民生欠賬。

正因為如此，國務院振興東北辦原副主任宋曉梧表示，對資源型城市可持續(xù)發(fā)展這項工作，政府還要發(fā)揮一定的主導作用。

在官方強調(diào)“市場決定性”作用的背景下，宋曉梧這一觀點曾引起爭論，不過在他看來，政府對資源型城市可持續(xù)發(fā)展的主導不屬于“越位”而屬于“對不到位的扭轉”，尤其在資源枯竭型城市的轉型過程中更是如此。

“政府過去的責任，沒有很好的完成，怎么能交給市場呢？”宋曉梧表示，對資源枯竭型城市來說，歷史的欠帳，包括資源價格的欠帳、安全生產(chǎn)方面的欠帳、生態(tài)破壞方面的欠帳、基礎設施方面的欠帳、還有關于勞動力成本方面的欠帳，這些問題政府必須要出來主導解決。

此外，資源型城市可持續(xù)發(fā)展，不僅僅是經(jīng)濟問題，它是包括社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài)全面的可持續(xù)發(fā)展。

宋曉梧介紹說，他到法國考察時發(fā)現(xiàn)，當?shù)卣衽d資源型城市考慮的首要因素并不是接替產(chǎn)業(yè)能不能增加GDP，而是其能否增加就業(yè)，“社會保障問題，最低生活保障問題，積極的就業(yè)政策，職工轉業(yè)培訓，這些都需要政府來管?！?/p>

他表示，從長遠來看，中國要推動資源型城市轉型，肯定要讓市場發(fā)揮作用，但如果歷史欠賬解決不了，這個問題就始終不是一個經(jīng)濟問題，是一個綜合的全面的社會問題。

建立更全面的政績考核體系

除了69個資源枯竭城市，中國大部分資源型城市目前仍處在成長期或者是成熟期，如何避免這些城市在發(fā)展中形成新的問題，也是中國破解資源型城市“魔咒”的關鍵一環(huán)。

在中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立看來，要解決這一問題，關鍵要避免這些城市的官員走上無視資源環(huán)境代價，單一追求GDP增速的錯誤老路。

事實上，通過改變政績考核體系來調(diào)整官員行為一直是學界熱議的思路，一些高校的研究機構也曾試圖推出綠色發(fā)展指數(shù)，來代替GDP指標。不過，想讓政績考核更多反映民生、環(huán)境、資源等領域的訴求，也讓新的發(fā)展指數(shù)臃腫而復雜，缺乏實用性。

鄭新立此番提出了一個新的思路，仍采用GDP指標，但納入與環(huán)境破壞、資源消耗相關的負資產(chǎn)概念。

在由中國經(jīng)濟體制改革研究會主辦的“資源型城市經(jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展高層研討會”上，鄭新立指出，建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是促進資源型城市轉型發(fā)展的制度保障。

要建立這一制度，首先是對自然資源的損害能夠被量化。他表示，建立自然資源資產(chǎn)負債表，可以讓我們對自然資源衰減的情況有一個清醒的認識，方便自然資源衰減以后建立一個補償機制。但怎么編制，包含哪些指標，如何劃分正資產(chǎn)和負資產(chǎn)等細節(jié)問題還有待進一步求解。

其次，要讓給自然資源資產(chǎn)負債表帶來負資產(chǎn)的官員被追責。鄭新立表示，未來地方行政長官任期結束時，需要評估其任期內(nèi)所管轄區(qū)域的自然資源資產(chǎn)是欠賬了還是增加了，對出現(xiàn)自然資源資產(chǎn)重大損壞的要進行終身追究。

其三是建立自然資源資產(chǎn)損壞的賠償制度，“比如說你作為煤炭開發(fā)者開發(fā)了煤賣了錢，或者發(fā)電你掙了錢，就要對資源的使用付費，要交錢。另外你污染了環(huán)境，排放了二氧化硫、氮氧化物、PM2.5，對不起，拿錢來?！?/p>

轉型不是上幾個項目那么簡單

無論是兜底存量問題，還是控制增量壓力，都是資源型城市轉型中的“防守性”戰(zhàn)略。要實現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，避免礦竭城衰的“魔咒”，其最核心的問題，還是讓這些城市找到新的發(fā)展方向。

“實踐證明，資源型城市轉型并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，不是一朝一夕就可以完成的”，彭會軍表示，德國的魯爾地區(qū)從上世紀60年代推進轉型以來，已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。但是從失業(yè)率來看，德國魯爾地區(qū)的失業(yè)率在全德國還是最高的，這彰顯了資源型城市轉型的難度。

她表示，資源型城市要轉型，關鍵是通過多樣化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展改變經(jīng)濟結構單一性，但發(fā)展什么，往哪轉是一個問題，絕不是僅僅上幾個項目就能夠叫做轉型。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成，為資源型城市的轉型指出了一些方向。

首先是區(qū)域中心城市。由資源型城市變成區(qū)域中心城市，能帶動周邊的發(fā)展，又得到區(qū)域支撐。

不過，并不是所有的資源型城市都能發(fā)展成為區(qū)域性中心城市，對于這些城市，可以考慮轉變成大城市的功能性城市，通過互補性，尋求與大城市的共同發(fā)展。

肖金成強調(diào)，除了轉型之外，放手也是一種思路，“有一些城市，尤其是礦區(qū)，資源枯竭了，在這里硬撐是沒有出路。比如說有一個城市的礦物局發(fā)現(xiàn)當?shù)氐拿嚎鞗]了，就去其他地方找礦開礦，技術人員、管理人員、職工都帶過去了，這樣給當?shù)販p輕了很大的壓力?！?/p>

轉型陷阱：焦慮與有恃無恐

中國互聯(lián)網(wǎng)上有一句形容愛情的名言：“得不到的都在騷動，被偏愛的都有恃無恐”，這句話用在資源型城市的轉型中也十分貼切。

彭會軍介紹說，目前，在中國一些資源已經(jīng)枯竭的城市，由于經(jīng)濟下滑、環(huán)境破壞、職工失業(yè)等問題的存在，當?shù)毓賳T和民眾對轉型有著熱烈的期盼。

但最令人擔憂的是，相當一部分成長型或者成熟型的資源城市仍只顧眼前，不顧長遠，新的礦山不斷出現(xiàn)，資源開發(fā)強度過大，資源綜合利用水平較低，對生態(tài)環(huán)境造成的破壞很嚴重，并由此引發(fā)各種社會矛盾。

事實上，國際上也有一種類似的現(xiàn)象，被稱之為“荷蘭病”。上世紀中期，荷蘭發(fā)現(xiàn)了儲量巨大的天然氣田，隨即引發(fā)了一輪天然氣開發(fā)熱潮。天然氣出口帶來的經(jīng)濟繁榮，削弱了該國對工業(yè)制品國際競爭力的關注，并由此帶來失業(yè)率上升等一系列惡性連鎖反應。

拉美經(jīng)濟正是這種病癥的“受害者”。進入21世紀以來，新興經(jīng)濟體對原材料需求的爆發(fā)，使得巴西、智利、秘魯?shù)葒壹娂姵雠_產(chǎn)業(yè)政策，加大了對采掘業(yè)和初級產(chǎn)品加工業(yè)的投資力度。與此同時，制造業(yè)的受重視程度不斷下降，多國制造業(yè)出現(xiàn)了不同程度的萎縮。

目前，中國如何在到達中等收入水平后繞開“拉美陷阱”是各方廣泛關注的議題，而告別拼投資、拼資源、拼環(huán)境的發(fā)展模式，無疑是實現(xiàn)上述目標的關鍵一步棋。

中國經(jīng)濟體制改革研究會會長彭森指出，當前和今后一個時期，中國關鍵要通過深化改革，從根本上破解經(jīng)濟社會發(fā)展中的體制性、機制性的矛盾，推動經(jīng)濟發(fā)展方式的根本改變，著力培育和增長增強創(chuàng)新驅動發(fā)展的新動力、新優(yōu)勢。

“怎么解決內(nèi)生動力不足的問題？有兩條路徑，一條把過去資源驅動型的經(jīng)濟增長方式，轉為創(chuàng)新驅動型。第二條按照問題倒逼的思路，進一步加快我們改革的步伐，加大工作力度。”彭森說。

彭會軍也提醒說，對于資源型城市而言，資源開發(fā)都是有一定周期的，資源總有枯竭的一天。中國這個人口大國的資源型城市更是如此。她強調(diào)，在資源型城市發(fā)展的成熟階段，選擇主動轉型，可以較為平穩(wěn)且以較小的代價實現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。