建立國(guó)家公園體制的幾點(diǎn)思考

□ 焦若靜

求是探真

建立國(guó)家公園體制的幾點(diǎn)思考

□ 焦若靜

建立國(guó)家公園體制的幾點(diǎn)思考

生態(tài)文明建設(shè)的峽山實(shí)踐

生態(tài)文明建設(shè)的理念、路徑、制度創(chuàng)新

專(zhuān)家號(hào)脈：構(gòu)建中國(guó)生態(tài)文明一流示范區(qū)

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“建立國(guó)家公園體制”，這是“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”的重要內(nèi)容，是我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的重大創(chuàng)新所在，需要進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

一、建立國(guó)家公園體制的時(shí)代意義

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，要“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制”。按照這一要求，推進(jìn)國(guó)家公園體制的建立，對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化和完善我國(guó)的生態(tài)保護(hù)體系、理順保護(hù)區(qū)管理體制、緩解保護(hù)與發(fā)展的矛盾、優(yōu)化國(guó)土空間布局、保護(hù)生物多樣性、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)、更好滿足人民群眾文化需求有重大意義。

建立國(guó)家公園體制是加快生態(tài)文明建設(shè)的重要選擇。我國(guó)已經(jīng)面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，將會(huì)影響到國(guó)家和民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略大局。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總布局，十八屆三中全會(huì)對(duì)加快生態(tài)文明制度建設(shè)做出了總體部署。生態(tài)文明是建立在人類(lèi)對(duì)自然社會(huì)深刻認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的一種新的文化觀和文明觀 ， 建設(shè)生態(tài)文明的核心是樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)理念。國(guó)家公園與該生態(tài)理念不謀而合 ：追求人與自然和諧，在完善自然保護(hù)的前提下，高效永續(xù)利用保護(hù)地資源，從而對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出全面貢獻(xiàn)，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

建立國(guó)家公園體制是依法保護(hù)國(guó)土空間的制度選擇。生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線，目的是建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，對(duì)生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進(jìn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一。國(guó)家憲法規(guī)定，森林、山嶺、水流、草原、礦藏、野生動(dòng)物、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有（法律規(guī)定屬于集體所有的除外），代表國(guó)家行使管理權(quán)限的是不同的資源管理職能部門(mén)，在實(shí)際運(yùn)行中卻出現(xiàn)了真正的資源所有權(quán)人不到位，造成保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源管理空缺、混亂，執(zhí)法不到位，而且，因管理體制的切割，使監(jiān)管分割、規(guī)則不一、效率低下，越是保護(hù)價(jià)值高的區(qū)域管理碎片化越嚴(yán)重。通過(guò)實(shí)施國(guó)家公園體制，可以明確自然資源所有權(quán)人，整合高保護(hù)價(jià)值區(qū)域的管理體制，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。

北京市北宮國(guó)家森林公園

建立國(guó)家公園體制是順應(yīng)我國(guó)保護(hù)區(qū)事業(yè)發(fā)展的客觀需要。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)保護(hù)區(qū)事業(yè)取得了顯著成果。截至2012年底，我國(guó)已建成的自然保護(hù)地包括2669處自然保護(hù)區(qū)、962處風(fēng)景名勝區(qū)、2747處森林公園、298處國(guó)家濕地公園、218處國(guó)家地質(zhì)公園、518處國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，以及大量水源保護(hù)地和自然保護(hù)小區(qū)，占國(guó)土面積14.9%，目前全國(guó)保護(hù)區(qū)工作重心正處于由數(shù)量管理向質(zhì)量管理轉(zhuǎn)變階段，而建立國(guó)家公園體制正是順應(yīng)這種發(fā)展的客觀需要，可以完善和豐富我國(guó)保護(hù)地管理體系。

二、國(guó)家公園體制的基本構(gòu)架

保護(hù)區(qū)建設(shè)是全球和世界各國(guó)自然保護(hù)戰(zhàn)略的核心，也是世界公認(rèn)的最有效的自然保護(hù)手段。國(guó)家公園體制是各國(guó)政府實(shí)施保護(hù)區(qū)建設(shè)的有效機(jī)制，是一種合理平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)利用的行之有效的保護(hù)和管理模式?？v觀全球各國(guó)的國(guó)家公園體制，既有其普遍的共識(shí)，也有其國(guó)別的特征。結(jié)合我國(guó)保護(hù)區(qū)事業(yè)的發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，我國(guó)國(guó)家公園體制的基本構(gòu)架應(yīng)該包括以下內(nèi)容：

國(guó)家意志是我國(guó)國(guó)家公園體制的核心所在。國(guó)家公園是國(guó)家意志的體現(xiàn)。國(guó)家公園的資源應(yīng)具有全球或全國(guó)意義，是自然和人文資源的典型代表。國(guó)家公園必須由國(guó)家建立，由國(guó)家制定標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家立法保障，由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)，由國(guó)家投入建設(shè)運(yùn)營(yíng)，由國(guó)家管理和維護(hù)，具體表現(xiàn)為：一是國(guó)家公園為國(guó)家所有，是培育國(guó)家意識(shí)的重要場(chǎng)，應(yīng)該是建立在生態(tài)保護(hù)前提下的，涵蓋游憩、科學(xué)研究與環(huán)境教育，以可持續(xù)發(fā)展和公共服務(wù)為目的，是基本公共服務(wù)的重要組成部分。二是國(guó)家公園為國(guó)家立法，統(tǒng)一規(guī)劃。三是國(guó)家公園為國(guó)家授權(quán)管理，主要經(jīng)費(fèi)來(lái)自于財(cái)政預(yù)算。

綏陽(yáng)雙河洞國(guó)家地質(zhì)公園

依法保護(hù)是我國(guó)國(guó)家公園體制的基本制度。國(guó)家公園體制之所以成為大多數(shù)國(guó)家保護(hù)區(qū)的主要制度，主要原因之一就是依法對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行保護(hù)。世界各國(guó)為確保國(guó)家公園的公共性，都是以土地和自然資源國(guó)有化和全民所有為前提的（除了英國(guó)等少數(shù)國(guó)家外），我國(guó)國(guó)家公園體制也應(yīng)如此，應(yīng)該通過(guò)立法、通過(guò)國(guó)家公園體制對(duì)各類(lèi)保護(hù)區(qū)實(shí)施法律保護(hù)。在立法中，要堅(jiān)決貫徹“保護(hù)第一”的基本理念，旨在保護(hù)自然資源和歷史文化資源的真實(shí)性和完整性。

分類(lèi)管理是我國(guó)國(guó)家公園體制的基本形式。我國(guó)現(xiàn)有的各種類(lèi)型的保護(hù)區(qū)分屬于不同的部門(mén)，陸續(xù)在不同的時(shí)間建立，依據(jù)不同的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，由于類(lèi)型多、管理部門(mén)多、缺乏科學(xué)統(tǒng)一的分類(lèi)體系，在國(guó)土空間上存在著重疊和交叉、權(quán)屬不清、多頭管理、管理目標(biāo)不明確等問(wèn)題，給實(shí)際保護(hù)管理工作帶來(lái)了一些困難和矛盾，影響了我國(guó)保護(hù)區(qū)體系的整體保護(hù)成效。建立國(guó)家公園體制，不可能也沒(méi)有必要完全替代現(xiàn)有的保護(hù)區(qū)格局，而在于從頂層上賦予國(guó)家意志和法律手段，在管理上還是有必要遵循既有的管理格局，因此，分類(lèi)管理就成為我國(guó)國(guó)家公園體制的基本形式。

公共服務(wù)是我國(guó)國(guó)家公園體制的管理目標(biāo)。國(guó)家公園作為社會(huì)公益事業(yè)所具備社會(huì)性、共享性、無(wú)形性、福利性的特點(diǎn)，決定了其國(guó)家公益事業(yè)的性質(zhì)定位。同時(shí)，這些特點(diǎn)也決定了國(guó)家公園在國(guó)家社會(huì)生活中是一種公共產(chǎn)品屬性，“作為珍貴的自然與文化遺產(chǎn)，不能被少數(shù)盈利者掌管，而只能由被全體人民所信賴(lài)的政府，為了國(guó)家的長(zhǎng)久利益行使管理權(quán)力”。 國(guó)家公園的管理目標(biāo)決定了其“產(chǎn)品”是建立在生態(tài)保護(hù)前提下的， 涵蓋受限制的游憩、科學(xué)研究與環(huán)境教育， 具有較為明顯的以公共資源或公共利益為核心的公益價(jià)值取向。

三、國(guó)家公園體制的實(shí)施路徑

國(guó)家公園是一項(xiàng)“功在當(dāng)代，利在千秋”的事業(yè)，國(guó)家公園制度建設(shè)則是“萬(wàn)世之基”，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要采取穩(wěn)妥的措施，穩(wěn)步推進(jìn)。

一是要積極開(kāi)展試點(diǎn)。我國(guó)地域廣大，自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，建立國(guó)家公園體制需要在科學(xué)研究、充分論證的基礎(chǔ)上在不同區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)的過(guò)程中，檢驗(yàn)和完善國(guó)家公園的定義和劃分標(biāo)準(zhǔn)，驗(yàn)證和完善我國(guó)保護(hù)區(qū)管理分類(lèi)體系等。在國(guó)家公園的試點(diǎn)中，要突出公益性，嚴(yán)格限定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的空間和業(yè)務(wù)范圍。以自然資源保護(hù)和適度旅游開(kāi)發(fā)為基本策略，通過(guò)較小范圍的適度開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)大范圍的有效保護(hù)， 既排除與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的開(kāi)發(fā)利用方式， 達(dá)到保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的目的， 又為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂(lè)的機(jī)會(huì)和場(chǎng)所， 促進(jìn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展， 實(shí)現(xiàn)保護(hù)地生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三大綜合效益有效發(fā)揮。

二是要推動(dòng)科學(xué)立法。立法是基礎(chǔ)。建立國(guó)家公園體制，還要推動(dòng)我國(guó)保護(hù)區(qū)立法，依法界定各種類(lèi)型的保護(hù)區(qū)管理制度、土地相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)管體制、運(yùn)行保障機(jī)制、特許經(jīng)營(yíng)制度等。目前，涉及保護(hù)區(qū)的法律法規(guī)均是在 20 世紀(jì) 80年代和 90 年代制定的，這些法律法規(guī)已不能滿足實(shí)際管理工作的需求， 同時(shí)大多數(shù)與保護(hù)區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章均是在不同部門(mén)的主導(dǎo)下完成的， 內(nèi)容大多以各部門(mén)的主要職權(quán)為基礎(chǔ)，主要用于某一特定自然資源或者保護(hù)區(qū)的類(lèi)型， 例如森林、野生動(dòng)植物、濕地、海洋、牧場(chǎng)、漁業(yè)或者水資源等的管理和利用， 以及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等等。推進(jìn)國(guó)家公園體制的建設(shè)，要推動(dòng)跨部門(mén)公眾參與的社會(huì)立法，從法律法規(guī)上理順保護(hù)區(qū)體系的管理體制。在此基礎(chǔ)上，以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)為核心目標(biāo)，以主體功能區(qū)制度為依據(jù)，以國(guó)家重要的生態(tài)地理單元為參照，統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，使建立國(guó)家公園體制的工作科學(xué)、穩(wěn)妥而有序地開(kāi)展，調(diào)整完善適合我國(guó)國(guó)情的自然保護(hù)體系。

三是要實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃。國(guó)家公園規(guī)劃體系是國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分， 是落實(shí)國(guó)家主體功能區(qū)制度、界定自然價(jià)值較高的國(guó)土空間邊界的重要措施。在國(guó)家層面編制和實(shí)施國(guó)家公園發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展思路、目標(biāo)、布局，制定國(guó)家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)， 選擇重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域， 確定國(guó)家公園建設(shè)清單，優(yōu)先在國(guó)有土地集中區(qū)域，率先建立，以求突破。按照全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，對(duì)攸關(guān)國(guó)家生態(tài)安全的重點(diǎn)區(qū)域和生態(tài)極其脆弱的敏感地帶，優(yōu)先建立國(guó)家公園，解決國(guó)土空間格局優(yōu)化問(wèn)題。在省級(jí)層面針對(duì)每個(gè)國(guó)家公園在科學(xué)考察的基礎(chǔ)上， 組織編制公園建設(shè)的總體規(guī)劃， 明確國(guó)家公園邊界、土地屬性、功能區(qū)劃、管理目標(biāo)、管理體系、項(xiàng)目布局和主要建設(shè)任務(wù)， 提交中央政府批準(zhǔn)。管理機(jī)構(gòu)依據(jù)批復(fù)的總體規(guī)劃組織編制控制性和修建性規(guī)劃， 明確土地空間用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境， 細(xì)化管理目標(biāo)、功能區(qū)劃和建設(shè)布局， 分解建設(shè)任務(wù)， 提交主管部門(mén)確認(rèn)。

四是要構(gòu)建穩(wěn)定投入機(jī)制。國(guó)家公園的發(fā)展必然會(huì)遇到一個(gè)不可回避的問(wèn)題，即如何籌集國(guó)家公園運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)，財(cái)力不濟(jì)已經(jīng)成為世界上許多國(guó)家的國(guó)家公園運(yùn)行中的普遍性難題，因此，在財(cái)政預(yù)算保障的基礎(chǔ)上，應(yīng)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，發(fā)揮市場(chǎng)配置作用，充分利用社會(huì)資源，引入市場(chǎng)機(jī)制多方籌措建設(shè)資金。除納入國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃投入之外，國(guó)家公園可合理利用有形資源和無(wú)形資源，使投入渠道多元化。一是建立特許經(jīng)營(yíng)許可證制度；二是保障門(mén)票收入用于管理、保護(hù)，減免征稅；三是根據(jù)國(guó)家公園資源有償使用的原則，對(duì)必需的飯店、賓館、旅行社、交通運(yùn)輸?shù)仁找娴慕?jīng)營(yíng)單位，征收資源保護(hù)管理費(fèi)等，通過(guò)采取各種有效方式，構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的投入機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家公園的健康發(fā)展。

（作者單位：環(huán)境保護(hù)部對(duì)外合作中心）