貫徹依法治國戰(zhàn)略部署　推進生態(tài)文明制度建設(shè)

□ 陳宗興

貫徹依法治國戰(zhàn)略部署推進生態(tài)文明制度建設(shè)

□ 陳宗興

黨的十八屆四中全會以全面推進依法治國為主要議題。全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為加快社會主義法治國家建設(shè)進行頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署。生態(tài)文明制度建設(shè)是全面推進依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

一、加強生態(tài)文明制度建設(shè)是全面推進依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要

生態(tài)文明制度是人類在改造、利用自然過程中形成的理念、政策、做法的固化，帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性，是生態(tài)文明建設(shè)的長遠大計。習近平總書記強調(diào)，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。

生態(tài)文明制度建設(shè)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。目前，生態(tài)文明制度建設(shè)在一些地方還存在著不深入、不健全、不到位等問題，在處理生態(tài)環(huán)境方面的矛盾和問題時，特別涉及到利益關(guān)系調(diào)整時，缺乏必要的政策依據(jù)和制度保障。比如，自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度還沒有完整建立，用途管制在耕地方面落實比較好，但沒有擴展到占用其他自然生態(tài)空間。加強生態(tài)文明制度建設(shè)正當其時，勢在必行。我們要運用現(xiàn)代法治思維和法治方式，全面推進法制生態(tài)化，把生態(tài)文明建設(shè)方面比較成熟的經(jīng)驗制度化、政策化，形成與國家治理體系相配套的制度體系，提高生態(tài)文明建設(shè)治理能力和治理水平。

生態(tài)文明制度建設(shè)是落實“五位一體”總要求的重要保障。要按照“五位一體”總布局和實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好的目標去設(shè)計、謀劃生態(tài)文明制度體系，在融入貫穿中形成不同方面的制度規(guī)范和運行機制。比如，把生態(tài)文明融入政治建設(shè)，主要是提高執(zhí)政黨和政府部門對推進生態(tài)文明建設(shè)的政治領(lǐng)導力、科學決策力和工作執(zhí)行力，從發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大決策源頭上控制生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生。近年來，貴陽等地區(qū)結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展，對本地區(qū)已有的經(jīng)濟、政治、文化、社會制度法規(guī)，進行了必要的完善與調(diào)整，發(fā)揮了生態(tài)文明制度對其他四個方面制度規(guī)范的引領(lǐng)和輻射作用。

生態(tài)文明制度建設(shè)是解決生態(tài)環(huán)境突出問題的現(xiàn)實需求。目前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在著“環(huán)境容量小與排放總量大”的矛盾，不少地區(qū)在現(xiàn)行發(fā)展方式下的經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模已經(jīng)超出其資源環(huán)境承載力極限，無組織排放現(xiàn)象比較普遍，用制度法治保護生態(tài)環(huán)境刻不容緩。長期以來，一些企業(yè)“寧交罰款，不治污染”，認為偷排、超排即使被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)，交點罰款就可以擺平。去年6月，“兩高”環(huán)境污染犯罪司法解釋實施后，浙江某化工公司常務(wù)副總經(jīng)理代某將75噸有害固廢交給沒有處理資質(zhì)的某公司隨意傾倒，造成了當?shù)赝寥?、空氣嚴重污染。今?月，法院以污染環(huán)境罪判處代某有期徒刑6個月。這個案例很有教育和震懾作用，使很多企業(yè)認識到，過去亂排污只是“罰票子”，現(xiàn)在可能還要“蹲號子”。

二、在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中建立完備的生態(tài)文明制度體系

根據(jù)十八屆四中全會精神，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的新情況和新問題，增強生態(tài)文明制度建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。主要有以下幾個方面：

一是加強生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計與體制構(gòu)建。憲法是國家的根本大法。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。建議適時把生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法，在國家根本大法中確立生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性和長期性地位?！稇椃ā芬?guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，因此，有必要建立統(tǒng)一管理自然資源的體制和機構(gòu)。山水林田湖是一個生命共同體，用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規(guī)律。我們要從生態(tài)系統(tǒng)整體關(guān)聯(lián)性出發(fā)，從國家管理層面構(gòu)建推進生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導管理體制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制和工作督導機制，改變“九龍治水”、“鐵路警察各管一段”以及“小馬拉大車”的局面，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)一管理、條塊結(jié)合、協(xié)調(diào)推進。

二是加強國土空間開發(fā)保護制度建設(shè)。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，國土空間整體規(guī)劃在各級區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展中具有舉足輕重的地位。要以《全國主體功能區(qū)劃》為指導，按照“兩橫三縱”、“四類主體功能區(qū)”的劃分定位，因地制宜，結(jié)合制定“十三五”規(guī)劃，把生態(tài)文明建設(shè)體現(xiàn)到各類規(guī)劃當中，使區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展始終保持在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力范圍之內(nèi)。

三是加強資源節(jié)約和環(huán)境保護制度建設(shè)。完善資源節(jié)約的政策法規(guī)和監(jiān)管體系，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強全過程節(jié)約管理，大幅度降低能源、水、土地消耗強度，提高利用效率和效益。推進水、土壤、大氣等重要領(lǐng)域立法工作，強化執(zhí)法監(jiān)管，建立起“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的環(huán)境保護制度體系。地方政府在招商引資中忽視生態(tài)環(huán)境問題，引入產(chǎn)業(yè)的同時也帶來污染的例子屢見不鮮。前段時間曝光的內(nèi)蒙古騰格里沙漠污染事件對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了難以恢復的破壞，引起了黨中央的高度重視。為了從根本上解決這類問題，要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，都要一查到底。

四是充分發(fā)揮市場機制在生態(tài)文明制度建設(shè)中的作用。我國已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但還沒有完全建立起體現(xiàn)生態(tài)文明理念和原則的社會主義市場經(jīng)濟體制，市場沒能很好發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，在相當程度上、許多領(lǐng)域中，主要還是政府直接配置資源或在政府不合理干預(yù)下配置資源。要實行差別化產(chǎn)業(yè)準入標準、多元化環(huán)保投入機制和生態(tài)補償機制，開展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易，體現(xiàn)市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和生態(tài)產(chǎn)品公平分配原則。

三、在實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中提高生態(tài)文明建設(shè)水平

構(gòu)建生態(tài)文明社會行動體系。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，以生態(tài)文明制度體系為保障，形成政府主導、企業(yè)主體、全民參與的生態(tài)文明社會行動體系。要按照四中全會提出的推進多層次多領(lǐng)域依法治理的要求，政府要充分發(fā)揮引導、支持和監(jiān)督作用，企業(yè)要積極承擔重要責任和義務(wù)，社會組織要積極參與，公民要具備生態(tài)文明意識和養(yǎng)成自覺保護生態(tài)環(huán)境的良好習慣。

加強生態(tài)文明智庫建設(shè)。從我國生態(tài)文明建設(shè)的實際情況看，目前，生態(tài)文明建設(shè)重大理論問題和戰(zhàn)略問題以及國際動態(tài)等研究還不夠深入，不夠及時，還沒有形成對決策有重要影響的研究機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺和智庫平臺。要充分調(diào)動社會方方面面的資源，把國內(nèi)的、國際的，官方的、民間的力量充分的協(xié)調(diào)利用起來，建立跨國界、跨區(qū)域、跨行業(yè)的研究平臺，圍繞生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計、制度體系、實踐模式、信息交流等特別是關(guān)系人民群眾切身利益的環(huán)境問題，深入開展調(diào)查研究和課題攻關(guān)，形成對政府決策有參考價值的研究成果。在這方面，中國生態(tài)文明研究與促進會應(yīng)當有所作為。

推進生態(tài)文明建設(shè)實踐創(chuàng)新。當前，全國各地和各行各業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)實踐中積累了很多寶貴經(jīng)驗，有很多成功模式和典型案例，應(yīng)及時總結(jié)推廣。比如，江蘇省率先在全國制定出臺省級生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃，劃出15種類型生態(tài)紅線區(qū)域，出臺補償政策和管控制度，為生態(tài)文明制度建設(shè)的探索發(fā)揮了示范作用。我國不同區(qū)域差別較大，生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展還不平衡。今后，要更多地向西部和中部地區(qū)聚焦，加大實踐創(chuàng)新力度，探索符合區(qū)域特點的生態(tài)文明建設(shè)新途徑新模式。

開展生態(tài)文明國際合作。發(fā)達國家針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞所采取的對策措施和制度設(shè)計有許多是值得我們參考借鑒的。我們要堅持“引進來”和“走出去”相結(jié)合，既要學習引進發(fā)達國家先進經(jīng)驗和技術(shù)，也要積極開展國際交流，推動生態(tài)文明理念走向世界。比如，在促進“絲綢之路”一路一帶經(jīng)濟發(fā)展的同時，加強生態(tài)環(huán)境保護政策交流與能力建設(shè)，構(gòu)建多層次、寬領(lǐng)域的合作平臺與網(wǎng)絡(luò)，推動生態(tài)文明理念傳播和國際合作。

（作者系十一屆全國政協(xié)副主席、中國生態(tài)文明研究與促進會會長）