中藥注冊管理的歷史沿革及現(xiàn)狀分析

陶 晶，操 瑋，陸 巍

(上海新生源醫(yī)藥集團(tuán)有限公司，上海 201203)

中藥是繼承和發(fā)揚(yáng)中醫(yī)藥事業(yè)的重要載體，中藥產(chǎn)業(yè)作為我國獨(dú)具特色和優(yōu)勢的民族產(chǎn)業(yè)，歷來備受關(guān)注。隨著改革開放恢復(fù)藥品管理體系，我國藥事管理進(jìn)入法制化管理，中藥研發(fā)注冊管理也經(jīng)歷了從起步階段、適應(yīng)成長過程進(jìn)入到發(fā)展完善時(shí)期。藥品注冊工作歷來是藥品監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，也深受社會各界廣泛關(guān)注［1-2］。新《藥品注冊管理辦法》2007年開始正式施行以來［3］，中藥注冊管理逐步規(guī)范和嚴(yán)格，中藥產(chǎn)品安全有效和質(zhì)量得到加強(qiáng)［4］。近年來，我國中藥新藥研發(fā)的質(zhì)量有了一定程度的提高，研發(fā)水平也有了較大提升，藥品注冊應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)創(chuàng)新的中藥注冊制度［5-6］。但分析當(dāng)前中藥研發(fā)和注冊管理現(xiàn)狀，其中尚有許多問題有待挖掘探討。

1 我國中藥注冊管理的歷史沿革

1.1 中藥注冊管理的起步階段 在我國，最早關(guān)于藥品注冊審批的法規(guī)是1963年頒布的《關(guān)于藥政管理的若干規(guī)定》［7］，規(guī)定中明確了藥品的定義，審批的注冊程序，生產(chǎn)審批，臨床研究以及審批藥品的范圍。此后也頒布了一些與藥品相關(guān)的法律條文，但是由于歷史原因而未能夠得到貫徹與實(shí)施。直至1985年7月頒布的《中華人民共和國藥品管理法》，這才標(biāo)志著我國藥品監(jiān)督管理工作從此進(jìn)入了法制化軌道［8］。同年，衛(wèi)生部頒布《新藥審批辦法》規(guī)定將新藥分成中藥、西藥和生物制品三部分，自施行《新藥審批辦法》，中藥劑型由原始的丸散膏丹發(fā)展到40多種，該項(xiàng)法規(guī)的頒布標(biāo)志著我國中藥注冊審批工作由起步走入正軌。

1.2 中藥注冊管理的適應(yīng)成長階段 1987年3月頒布的《新藥審批辦法》對有關(guān)中藥的若干問題做了補(bǔ)充規(guī)定。1988年由衛(wèi)生部頒發(fā)《關(guān)于新藥審批管理若干補(bǔ)充規(guī)定》，并同時(shí)頒發(fā)了15類藥物的臨床試驗(yàn)指導(dǎo)原則。1989年12月發(fā)布了《關(guān)于中藥新藥標(biāo)準(zhǔn)品、對照品有關(guān)問題的通知》。1992年，衛(wèi)生部頒發(fā)《關(guān)于藥品審批管理若干問題的通知》，對中藥相關(guān)的部分做了修訂和補(bǔ)充規(guī)定，國家開始新藥審批、審評統(tǒng)一歸口管理，中藥新藥審批法規(guī)體系建設(shè)和新藥審評技術(shù)要求進(jìn)入適應(yīng)成長階段［9-10］。

1.3 中藥注冊管理的發(fā)展完善階段 1999年3月由國家藥監(jiān)局頒布《新藥審批辦法》，2002年12月頒布《藥品注冊管理辦法》 (試行)，第一次明確提出了藥品注冊的概念。2005年、2007年兩次對新《藥品注冊管理辦法》進(jìn)行修訂和發(fā)布，目前執(zhí)行的是2007年版《藥品注冊管理辦法》。2008年1月8日起正式實(shí)施的《中藥注冊管理補(bǔ)充規(guī)定》進(jìn)一步細(xì)化和明確了關(guān)于中藥注冊管理的要求，與《藥品注冊管理辦法》相比，補(bǔ)充規(guī)定突出了中藥復(fù)方制劑的注冊申報(bào)相關(guān)要求，這對鼓勵(lì)中藥新藥的研發(fā)與生產(chǎn)起到積極的作用［11-13］。

此外，歐盟《傳統(tǒng)植物藥注冊程序指令》 (2004/24/EC)、美國《植物藥產(chǎn)品工業(yè)指南》等國外植物藥注冊法令的實(shí)施給我國中藥產(chǎn)業(yè)及注冊管理也帶來了全新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)［14-15］。經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢大力地推動(dòng)了中藥新藥的創(chuàng)新，使得中藥新藥的研發(fā)工作迅速成長壯大，新的思維與理念增長了創(chuàng)新中藥研發(fā)的數(shù)量，中藥的注冊管理從初始的學(xué)習(xí)與借鑒逐漸發(fā)展到目前的相似與融合，從無到有，逐漸自成體系。

2 中藥注冊管理存在的問題現(xiàn)狀分析

制藥行業(yè)是一個(gè)高科技、高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、高產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)［16-18］。從中藥注冊管理法律法規(guī)文件來看，日益突出中醫(yī)藥的地位及特色，鼓勵(lì)發(fā)展中醫(yī)藥。特別是《中藥注冊管理補(bǔ)充規(guī)定》中提出中藥新藥的研制應(yīng)當(dāng)符合中醫(yī)藥理論，突出中醫(yī)藥特色，注重臨床實(shí)踐基礎(chǔ)，并且應(yīng)保證中藥的安全有效和質(zhì)量可控。不斷修訂完善的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)正逐步縮小與其他國家和地區(qū)的差距。但分析近年來中藥注冊審批的結(jié)果，仍然反映出當(dāng)前我國中藥新藥研發(fā)和注冊管理面臨的問題，這些問題值得進(jìn)一步予以關(guān)注并進(jìn)行深入的探討。

以2011年為例，根據(jù)《2012年藥品注冊審批年度報(bào)告》顯示，2011年共批準(zhǔn)藥品注冊申請718件，其中境內(nèi)申請644件，其中中藥申請批準(zhǔn)書僅占7.8%，中藥新藥更為稀少，僅有21件 (見表1);由此可充分說明中藥注冊的難度與不可控性。

表1 2011年中藥藥品新注冊申請情況及批準(zhǔn)情況

中藥注冊困難的主要影響因素在于其成分和劑量的難以確定，也因此導(dǎo)致中藥藥品標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。中藥講究復(fù)方配伍、“君臣佐使”的原則，通常要使用二味以上的藥物配合作用，才能達(dá)到相應(yīng)的功效。而中藥作為多種藥材組成的復(fù)方制劑，它的作用機(jī)制和有效成分是很難一一檢測出來。所以，改善中藥注冊現(xiàn)狀的前提，是要闡述清楚中藥的作用機(jī)制和物質(zhì)基礎(chǔ)，而這些機(jī)制和功效，需要化學(xué)、生物學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)等各方面的工作者相互結(jié)合起來，才能更好地完成，才能最大程度使中藥逐步符合現(xiàn)代藥物安全、有效、穩(wěn)定、可控的要求。

2.1 中藥注冊品種不批準(zhǔn)原因的分析［19］通過相關(guān)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的檢索，近年來國家食品藥品監(jiān)督管理局藥品審評中心受理的中藥新藥注冊申請品種，審評結(jié)果不批準(zhǔn)的原因主要有6類:(1)研發(fā)立題問題;(2)有效性問題;(3)安全性問題;(4)合法性問題;(5)工藝或處方問題;(6)申報(bào)資料規(guī)范性、真實(shí)性問題。其中申請臨床試驗(yàn)不批準(zhǔn)最主要的原因是非臨床安全性問題;申請上市不批準(zhǔn)的品種中，數(shù)量最多的是有效性問題。中藥、天然藥物非臨床有效性和安全性評價(jià)在新藥研發(fā)中具有重要意義，多年來在新藥的評價(jià)中起到了積極的作用［20-22］。

研究發(fā)現(xiàn)，研發(fā)立題、有效性、安全性及質(zhì)量可控這四類問題是不批準(zhǔn)的主要原因，表明了這可能就是目前在中藥新藥研發(fā)過程當(dāng)中存在的關(guān)鍵問題，也可以說是薄弱之處。同時(shí)，也提示了在相關(guān)藥品審評機(jī)構(gòu)的審評過程中重點(diǎn)關(guān)注和審查的方向正是這四個(gè)方面的問題。在藥品研發(fā)立題時(shí)，需要考慮與藥品研發(fā)過程相關(guān)的每個(gè)細(xì)節(jié)，其中中藥材質(zhì)量均一性也是中藥材質(zhì)量評價(jià)和控制的一個(gè)重要指標(biāo)［23］;對于藥品研發(fā)過程中的有效性考察，決定于國內(nèi)目前藥品研發(fā)的實(shí)際情況［24］;通過對審評結(jié)果進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)許多品種由于毒理學(xué)的實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)或是實(shí)驗(yàn)方法學(xué)存在問題，因而無法提供充分而有說服力的非臨床安全性依據(jù)［25-27］。在以上背景下，加大藥品注冊管理中對中藥研發(fā)實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)與安全性風(fēng)險(xiǎn)綜合評估的關(guān)注力度是十分切合實(shí)際的。

2.2 中藥注冊品種國際注冊現(xiàn)狀分析 中藥國際注冊難度大、成功率低，是進(jìn)入國際市場的一個(gè)重大阻礙。目前，我國中成藥在130多個(gè)國家和地區(qū)進(jìn)行銷售，但是僅得到十分之一左右的國家和地區(qū)認(rèn)可［28］。能夠接受傳統(tǒng)藥中藥的主要國家和地區(qū)，一個(gè)是歐洲地區(qū)，還有印度，其次就是我們中國自己，以及毗鄰的韓國、日本。那么，我們首先要考慮的是如何能夠使中藥進(jìn)入這些國家和地區(qū)的市場并被他們所接受。

在美國地區(qū)，他們的觀念是認(rèn)為只有純化合物才有可能成藥，而且在美國，新藥的篩選到上市基本需要8～10年的時(shí)間，投入的資金高達(dá)5～8億美元，高投入隨之而來的就是高風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，F(xiàn)DA每年平均審理新藥200個(gè)，但是通過率僅10% ～15%(表2:2007—2011年美國FDA批準(zhǔn)新藥數(shù)量)。總體來說，西藥和中藥之間存在的分歧，或者說西藥對中藥存在的質(zhì)疑，很大程度上是由于文化、醫(yī)藥理論和診治觀念上存在的差異所導(dǎo)致的［29］。要改善中藥FDA注冊，就要使得西方醫(yī)藥體系能夠接受和容納中國傳統(tǒng)醫(yī)藥理念，可以通過中醫(yī)文化傳播、中藥材品質(zhì)提升，中藥產(chǎn)品質(zhì)量把控，適應(yīng)癥及劑型的選擇等途徑來改善。在實(shí)際FDA注冊操作過程中，可能還需要借助美國本土的一些代理機(jī)構(gòu)，從而提高注冊成功的幾率。

表2 2007—2011年美國FDA批準(zhǔn)新藥數(shù)量

從歐盟來說，由于其本身也有傳統(tǒng)藥，因此對于中藥進(jìn)入歐洲市場接受度比較高，中藥進(jìn)軍國際市場可以以此為突破口，通過逐漸培養(yǎng)國際貿(mào)易方面的管理人才，熟悉了解歐盟的政策規(guī)定，掌握注冊的途徑方法，以及逐漸提升注冊材料的標(biāo)準(zhǔn)性，以符合歐盟的注冊標(biāo)準(zhǔn)，增加注冊成功幾率。2004年歐盟頒布并實(shí)施了《傳統(tǒng)植物藥注冊程序指令》，其中規(guī)定了傳統(tǒng)中草藥7年的過渡保護(hù)期，允許傳統(tǒng)草藥以食品等方式在歐盟成員國內(nèi)銷售至2011年3月31日。如今，已經(jīng)到了7年的過渡保護(hù)期限，然而，我國出口中成藥的企業(yè)中大多數(shù)企業(yè)并沒有行動(dòng)，只有成都地奧制藥集團(tuán)有限公司生產(chǎn)的地奧心血康膠囊在荷蘭注冊成功。分析造成中成藥這種尷尬境地的主要原因可能是:中國的中藥注冊法規(guī)在申報(bào)資料方面的要求相對比較寬松，各種衡量產(chǎn)品質(zhì)量的指標(biāo)均低于其他國家和地區(qū);中藥材本身就是一個(gè)小復(fù)方［30］，不同產(chǎn)地藥材內(nèi)在質(zhì)量也存在很大的差別［31］，單純以有效成分或指標(biāo)成分的量作為中藥材質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)是片面的［32］;缺乏可靠的臨床試驗(yàn)證據(jù)、缺乏中藥療效的物質(zhì)基礎(chǔ)和作用的機(jī)理認(rèn)證［33］。

首先從申報(bào)資料來說，歐盟2004年頒布及實(shí)施的指令其實(shí)是為傳統(tǒng)中藥注冊提供了簡化程序的，簡化后可以免做臨床前和臨床試驗(yàn)，并且可以不提供臨床前和臨床方面資料，但是需要提供藥學(xué)的研究資料。但是，這個(gè)指令也規(guī)定了中草藥注冊必須附上證明材料，證明這個(gè)中草藥在注冊之前使用了至少30年，而且在歐盟的使用期不低于15年。對于中國的企業(yè)來說，要獲得在歐盟境內(nèi)使用15年的證明是相當(dāng)困難的;其次，從中草藥本身來說，中藥多為復(fù)雜的混合物，而不似西藥是單一化合物，或者純化合物的簡單混合物，其結(jié)構(gòu)的多樣性導(dǎo)致了難以標(biāo)準(zhǔn)化，因此也無法達(dá)到歐盟指令規(guī)定的全面的質(zhì)量分析和質(zhì)量評估。

除此之外，解決中藥海外注冊的困境的幾個(gè)重要措施［34］如下:第一，加強(qiáng)政府層面的合作，延長過渡時(shí)限，降低注冊費(fèi)用等;第二，選擇歐盟中門檻低的國家申報(bào);第三，積極拓展海內(nèi)外合作，通過與海外科研單位、企業(yè)等合作，利用當(dāng)?shù)乇就临Y源，如同海外新藥引進(jìn)中國時(shí)借助中國本土醫(yī)藥企業(yè)一樣，同樣可以借鑒;第四，用藥證據(jù)的歸集，通過多渠道多途徑歸集證據(jù)，才能在注冊時(shí)成為強(qiáng)有力的證明性文件;第五，中國中藥產(chǎn)品本身質(zhì)量提升和控制，通過各種近現(xiàn)代的物理化學(xué)方法、高科技檢測手段、尋證醫(yī)學(xué)等方法，促使我們國家的藥品標(biāo)準(zhǔn)逐步統(tǒng)一和強(qiáng)化，促進(jìn)中藥生產(chǎn)現(xiàn)代化和規(guī)范化，加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)控與產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化，雖不能說明中藥每個(gè)復(fù)雜體系的每個(gè)功能，但是我們可以盡可能的說明與功效相關(guān)的核心組織，從而確保中藥符合作為現(xiàn)代藥物應(yīng)當(dāng)具備的安全，有效，穩(wěn)定，可控的要求。

綜上所述可以看出，中藥注冊管理在發(fā)展、成熟，最終得以走向世界的過程中存在著很多的難題和阻力。由于中西醫(yī)文化的差異，以及我國在中藥產(chǎn)品的質(zhì)量控制方面與其他國家的差距，實(shí)現(xiàn)中藥現(xiàn)代化、國際化的這條道路仍然十分曲折和漫長。經(jīng)濟(jì)全球一體化形勢和國家“十二五”規(guī)劃的重大新藥創(chuàng)制任務(wù)，為中藥新藥的研究開發(fā)提供了發(fā)展的機(jī)遇，歐盟傳統(tǒng)藥品法這一法律為中藥以治療藥品的身份進(jìn)入歐盟藥品市場提供了有力的法律依據(jù)，也為傳統(tǒng)中草藥能夠進(jìn)入歐洲的主流植物藥市場提供了可能性［35］。傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)在以西方醫(yī)學(xué)體系為主的歐美各國正在迅速崛起并越來越發(fā)揮更大的作用［36-38］。我國中藥藥物研究、審批進(jìn)入了一個(gè)更加注重科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性的新時(shí)期［39］。我們需要研究國際藥品管理政策，了解和掌握國際藥品注冊有關(guān)法規(guī)和先進(jìn)管理模式，前瞻性地指導(dǎo)和有效提高我國藥品注冊管理水平［40］，制定與國際中藥注冊法律接軌的相應(yīng)法規(guī)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)揮中醫(yī)藥特色、合理定位［41-44］，完善醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)體系，加強(qiáng)我國醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)的措施［45-46］，建立應(yīng)對中醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的對策［47］，這是促進(jìn)醫(yī)藥事業(yè)健康發(fā)展的需要，也是履行科學(xué)監(jiān)管職責(zé)的具體體現(xiàn)。

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