管辦分離：事業(yè)單位改革的成都實踐

黃仕紅+++宋小娥

理順政事關(guān)系是事業(yè)單位改革的核心環(huán)節(jié)。成都在探索適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌期滿足社會公共服務(wù)發(fā)展需要的政事關(guān)系模式方面取得了明顯成效。如今成都市的事業(yè)單位改革引起了社會廣泛關(guān)注，尤其是醫(yī)藥衛(wèi)生管理體制中的“管辦分離”運行模式為破解事業(yè)單位改革這把鎖找到了一把鑰匙。成都的實踐也證明“管辦分離”促進了政府職能轉(zhuǎn)變和增強了公共服務(wù)能力。

事業(yè)單位是向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要載體，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。理順政事關(guān)系是事業(yè)單位改革的核心環(huán)節(jié)，是政府管理體制改革的重要內(nèi)容。自上世紀(jì)80年代啟動事業(yè)單位改革以來，全國各地開始了“摸著石頭過河”的探索式改革之旅。從教育、文化、衛(wèi)生等單一領(lǐng)域的改革，到事業(yè)單位職能、人事制度、收入分配制度、養(yǎng)老制度的改革，再到事業(yè)單位分類改革的地方試點，我國從未停止事業(yè)單位改革的步伐。[1]近年來，成都市的事業(yè)單位改革發(fā)展較快。成都在探索適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌期滿足社會公共服務(wù)發(fā)展需要的政事關(guān)系模式方面如國有資產(chǎn)管理、人事管理、社會保障等方面的改革，取得了積極進展和成效。如今成都市的事業(yè)單位改革引起了社會廣泛關(guān)注，尤其是醫(yī)藥衛(wèi)生管理體制中的“管辦分離”運行模式為破解事業(yè)單位改革這把鎖找到了一把鑰匙。

一、改革的時代背景

長期以來，我國社會事業(yè)發(fā)展不但由政府包辦，而且實行的是政府出資建設(shè)、政府統(tǒng)一管理的體制。各級政府的社會事業(yè)行政主管部門通常既是實施全行業(yè)監(jiān)督管理的管理者，又是舉辦各類社會事業(yè)單位的出資人。這種政府行政主管部門既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”的“既管又辦、管辦不分”狀況，容易造成政府職能越位、缺位，不利于事業(yè)單位的運行和內(nèi)部機制活力的煥發(fā)，不利于形成多層次、多元化、有序競爭的公益事業(yè)發(fā)展格局，無法有效滿足人們的公益服務(wù)需求。而公立醫(yī)院更是計劃經(jīng)濟體制遺留的最頑固堡壘，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政事、管辦合一的模式日益暴露出許多影響公立醫(yī)院進一步發(fā)展和人民群眾就醫(yī)的問題，比如醫(yī)院缺乏經(jīng)營自主權(quán)、財政撥款不足、醫(yī)務(wù)人員積極性不高、醫(yī)療服務(wù)水平低下等等。為增強事業(yè)單位的公益屬性、運行效率和調(diào)動醫(yī)務(wù)人員的積極性，更好地滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求，國務(wù)院辦公廳于2005年3月發(fā)布《關(guān)于深化城市醫(yī)療服務(wù)體制改革的指導(dǎo)意見》提出在試點城市設(shè)立醫(yī)院管理中心，并配套推進醫(yī)療機構(gòu)人事制度和收入分配方法的改革。2006年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中首次明確提出“政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營利性與非營利性分開”的改革思路。2008年2月，黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》強調(diào)“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則”推進事業(yè)單位分類改革。2009年4月出臺的中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中提出“改革公立醫(yī)院管理體制、運行機制和監(jiān)管機制，積極探索政事分開、管辦分開的有效形式”。由于公立醫(yī)院改革沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以照搬，沒有成熟的模式可以模仿。全國各地區(qū)、各城市在經(jīng)濟社會發(fā)展、居民對醫(yī)療服務(wù)的需求、管理能力等方面差異很大，因此，各地根據(jù)自身特點進行不同的探索。[2]為深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，建立統(tǒng)一高效權(quán)責(zé)一致的政府辦醫(yī)體制，成都市針對管辦不分舊體制下公立醫(yī)院存在“三低兩不足”的弊端，于2009年開始在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域探索管辦分離改革。

二、改革的主要措施

2009 年11 月，成都市根據(jù)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》精神，結(jié)合成都實際制定了《成都市深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革總體方案》。方案明確“以基本醫(yī)療保障制度建設(shè)為核心，推動需方主導(dǎo)的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，創(chuàng)新醫(yī)藥衛(wèi)生體制機制，不斷擴大醫(yī)藥供給，優(yōu)化資源配置，提高效率和質(zhì)量，實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)”，“實行公立醫(yī)院管辦分離，健全法人治理機制，改革人事分配制度，探索將部分公立醫(yī)院改制重組為經(jīng)營性醫(yī)療機構(gòu)”的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位管辦分離改革思路。成都在學(xué)習(xí)借鑒無錫、北京等地公立醫(yī)院改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上積極探索公立醫(yī)院管理職能與舉辦職能真正分開。其主要措施是：

構(gòu)建載體。為實行真正意義上的管辦分離創(chuàng)造必備的前提和條件，成都市通過深入調(diào)研、廣泛論證，最終達(dá)成了推進公立醫(yī)院“管辦分開”的共識，并于2010年1月成立專門的醫(yī)院管理局負(fù)責(zé)全市公立醫(yī)院的管理。成都的醫(yī)管局在機構(gòu)設(shè)置上有別于事業(yè)單位性質(zhì)的無錫模式和衛(wèi)生行政部門二級機構(gòu)的北京模式。成都市醫(yī)管局是一個獨立的政府機構(gòu)，雖然和成都市國資委合署辦公，實行一套班子兩塊牌子，但成都市醫(yī)管局設(shè)有獨立黨組，既獨立于國資委，又平行于衛(wèi)生局，即醫(yī)管局與衛(wèi)生局、國資委是平行運行的兄弟單位。成都市醫(yī)管局只設(shè)辦公室、綜合管理處、改革發(fā)展處，配備行政編制12名。

理順體制。厘清政府不同管理部門對公立醫(yī)院管理的權(quán)利和責(zé)任范圍事關(guān)公立醫(yī)院管辦分離改革能否到位。該文原載于中國社會科學(xué)院文獻信息中心主辦的《環(huán)球市場信息導(dǎo)報》雜志http：//www.ems86.com總第547期2014年第15期-----轉(zhuǎn)載須注名來源因此，成都著力理順政府舉辦公立醫(yī)院不同管理部門的職責(zé)。在醫(yī)管局成立后，市衛(wèi)生局主要承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃和推進城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)等職責(zé)，其精力主要投放在管規(guī)劃、管技術(shù)、管準(zhǔn)入、管標(biāo)準(zhǔn)、管監(jiān)督上。而醫(yī)管局主要管醫(yī)院資產(chǎn)和人事，對醫(yī)院運行進行管理。在具體職能定位上，成都市的醫(yī)管局主要行使代表政府履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)，行使投融資決策權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、院長選聘權(quán)，負(fù)責(zé)醫(yī)院業(yè)績考核和國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)督，組織所屬醫(yī)院實施醫(yī)療發(fā)展規(guī)劃，提出對人、財、物等資源整合利用的改革方案，推進所屬醫(yī)院探索管理體制和運行機制改革，以及組織所屬醫(yī)院承擔(dān)和參與公共衛(wèi)生、中醫(yī)藥發(fā)展、公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療救護等相關(guān)工作。

營造環(huán)境。隨著醫(yī)院管理局的成立及其職能的確定，成都市根據(jù)國家醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的原則和精神，從建立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)，明確所有者和管理者的責(zé)權(quán)，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡，有責(zé)任、有激勵、有約束、有競爭、有活力的機制等方面開展了一系列改革創(chuàng)新，為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)持續(xù)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。一是創(chuàng)新人事管理模式。推進公立醫(yī)院去行政化改革，建立院長公開選拔機制和實行醫(yī)院全員崗位聘用制、中層管理崗位聘任制和院長組閣制。二是深化分配制度改革。健全多層次的分配體系。堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，將技術(shù)、服務(wù)、管理等要素納入分配。建立以崗位績效工資制為核心的分配機制，對院長和首席專家全面實行“年薪制”。三是優(yōu)化內(nèi)部運行機制。市醫(yī)管局要求所屬公立醫(yī)院，全面推行以病人為中心的服務(wù)流程、管理流程再造，強化質(zhì)量、成本與效率管控，在內(nèi)部精細(xì)化管理、全成本控制上下功夫，提高醫(yī)院運營能力。四是形成有序競爭環(huán)境。市醫(yī)管局通過對各個醫(yī)院的專科進行梳理并認(rèn)真規(guī)劃，穩(wěn)妥地整合全市醫(yī)療資源，使各個醫(yī)院做到錯位發(fā)展，形成各自的核心競爭力，從而做大做強。同時，鼓勵、支持和引導(dǎo)社會資本進入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，完善政策體系，為非公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)經(jīng)營創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，引導(dǎo)、鼓勵和支持非公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)發(fā)展，促進不同所有制醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的相互合作和有序競爭，滿足群眾不同層次醫(yī)療服務(wù)需求。endprint

三、改革的成效與啟示

為打破公立醫(yī)院“管辦不分”的格局和解決公立醫(yī)院效率低下的問題，成都市在《深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革總體方案》明確提出“人民群眾滿意、醫(yī)務(wù)人員滿意、醫(yī)院持續(xù)發(fā)展”作為公立醫(yī)院改革的出發(fā)點和落腳點，經(jīng)過四年多的實踐，如今已取得了比較明顯的成效，公立醫(yī)院面貌煥然一新、運行效率明顯提高、發(fā)展活力不斷增強；患者看病就醫(yī)環(huán)境不斷改善、負(fù)擔(dān)得到有效控制；醫(yī)護人員的積極性得到有效調(diào)動、職業(yè)自豪感正在增強。

成都探索推進公立醫(yī)院“管辦分離”改革的實踐，不僅促進了政府職能轉(zhuǎn)變和推動了公立醫(yī)院的健康發(fā)展，而且推動了整個醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的健康發(fā)展，提高了基本公共衛(wèi)生服務(wù)保障水平，得到了人民群眾、醫(yī)院職工和社會各界的廣泛認(rèn)可?？偨Y(jié)成都管辦分離公立醫(yī)院改革模式的歷程，主要有以下啟示：

公益性質(zhì)是前提。公立醫(yī)院作為國家公共衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)的主體，承擔(dān)社會基本醫(yī)療保障和公共衛(wèi)生服務(wù)的責(zé)任，公立醫(yī)院改革必須堅持公立醫(yī)院的公益性質(zhì)，把維護人民群眾健康權(quán)益放在第一位。成都的實踐也表明，無論是強調(diào)優(yōu)化醫(yī)院內(nèi)部運行機制還是鼓勵、支持社會資本進入醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，公立醫(yī)院在改革中維護公益性的根本特征始終未動搖，改革的根本目標(biāo)應(yīng)是既能實現(xiàn)控制成本與提高效率，又能在堅持公益性的前提下最大程度地滿足群眾的基本醫(yī)療需求。這是公立醫(yī)院“管辦分離”改革的基本前提與發(fā)展方向。

充分放權(quán)是關(guān)鍵。公立醫(yī)院是政府舉辦的為人民群眾提供醫(yī)療服務(wù)的公益性衛(wèi)生事業(yè)機構(gòu)，是不以營利為目的，但由于醫(yī)療行業(yè)的特殊性，醫(yī)院有一定的經(jīng)營性質(zhì)，某種程度上具有企業(yè)經(jīng)營者的特性。因此，任何想長久發(fā)展的醫(yī)院必須建立起有效激勵約束機制。從成都推進公立醫(yī)院“管辦分離”改革的實踐看，增強醫(yī)院持續(xù)發(fā)展能力政府必須充分放權(quán)，在完善醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)、建立健全激勵約束機制的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)給予醫(yī)院在院務(wù)上獨立的經(jīng)營管理權(quán)、用人權(quán)、財務(wù)支配權(quán)、獎懲權(quán)，這是醫(yī)院內(nèi)激活力的基礎(chǔ)。

公平競爭是趨勢。當(dāng)前優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源供需矛盾和結(jié)構(gòu)不平衡的矛盾仍然并存，確需采取措施增加優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源總量。為彌補醫(yī)療資源不足，鼓勵和支持社會資本參與公立醫(yī)院改革，大力發(fā)展民營醫(yī)院，充分發(fā)揮“鯰魚”效應(yīng)，使其成為醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重要補充力量，從而加快形成對外開放的多元辦醫(yī)格局，是我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的必然選擇。成都的實踐證明，只有放開社會辦醫(yī)條件，引入競爭機制，才能打破公立醫(yī)院的壟斷地位，才能激發(fā)公立醫(yī)院的活力，促進公立醫(yī)院健康持續(xù)發(fā)展。而競爭最后帶來的結(jié)果是群眾受益，公立醫(yī)院和民營醫(yī)院或外資醫(yī)院競爭帶來的結(jié)果是群眾看病更加方便、更加便宜、更加安全。

（作者單位：四川省成都市委黨校）endprint