國家審計如何促進生態(tài)文明建設(shè)

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城市人口、資源、環(huán)境等生態(tài)問題日益突出，生態(tài)環(huán)境建設(shè)任重道遠。黨的十八大從新的歷史起點出發(fā)，做出了大力推進生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策。國家審計作為國家治理系統(tǒng)的重要組成部分，通過有效發(fā)揮預(yù)防、揭示和處理處罰的“免疫系統(tǒng)”功能，在推動生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極的作用。

一、生態(tài)文明的概念

生態(tài)文明是人類文明的一種形態(tài)，它以尊重和維護自然為前提，以人與人 、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費方式為內(nèi)涵，引導(dǎo)人們走上持續(xù)、和諧的發(fā)展道路。生態(tài)文明是人類對傳統(tǒng)文明形態(tài)特別是工業(yè)文明進行深刻反思的成果，是人類文明形態(tài)和文明發(fā)展理念、道路和模式的重大進步。

二、生態(tài)文明概念的提出

十六大為“生態(tài)文明”概念的提出奠定基礎(chǔ)。十六大將“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”作為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一，為生態(tài)文明建設(shè)思想的提出奠定了初步基礎(chǔ)。

十七大首次明確使用“生態(tài)文明”概念。十七大報告中明確提出“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式?！鷳B(tài)文明觀念在全社會牢固樹立?！边@是黨和國家的重要文件首次明確肯定和使用“生態(tài)文明”概念，是建設(shè)和諧社會理念在生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展方面的升華。

黨的十七屆四中、五中全會作出戰(zhàn)略部署。十七屆四中全會要求“全面推進社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)……?！笔邔梦逯腥珪ㄟ^了《十二個五年規(guī)劃的建議》，“強調(diào)要加快建設(shè)資源節(jié)約型社會、環(huán)境友好型社會，提高生態(tài)文明水平?！彼闹?、五中全會使生態(tài)文明建設(shè)理論提高到一個全新的境界。

十八大將“生態(tài)文明”上升到新高度。黨的十八大報告再次強調(diào)“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉，關(guān)系民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！?/p>

三、現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)審計現(xiàn)狀及存在的問題

我國生態(tài)文明建設(shè)審計工作起步較晚，1998年審計署成立了農(nóng)業(yè)與環(huán)保審計司，專門負(fù)責(zé)資源環(huán)境項目審計。經(jīng)過十幾年的探索，該項審計工作在審計理論、審計方法等方面總結(jié)的一定的經(jīng)驗，但仍存在以下幾方面問題：

生態(tài)文明建設(shè)審計相關(guān)法律法規(guī)不夠完善。審計法規(guī)的完善性、健全性決定了審計分析評價的合規(guī)合理性，審計結(jié)論的科學(xué)權(quán)威性?，F(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)審計相關(guān)法律法規(guī)遠遠不能滿足審計工作的需要，生態(tài)文明審計的內(nèi)容、范圍、方式方法、程序、報告準(zhǔn)則等內(nèi)容缺乏規(guī)范性要求。

生態(tài)文明建設(shè)審計缺乏審計依據(jù)和評估標(biāo)準(zhǔn)。評價指標(biāo)體系的完整性、科學(xué)性決定了審計目標(biāo)的實現(xiàn)程度，決定了審計范圍和審計證據(jù)的取舍，決定了審計方法手段的選擇。生態(tài)文明建設(shè)審計涉及到建設(shè)、規(guī)劃、水利、公路、能源、環(huán)境等眾多領(lǐng)域，這就對生態(tài)文明審計的方法手段和評價指標(biāo)體系提出了特殊要求，而現(xiàn)階段生態(tài)指標(biāo)評價體系建立完善還處于探索階段。

生態(tài)文明建設(shè)審計重視資金績效審計，對政策本身績效關(guān)注度有待加強。受傳統(tǒng)審計思路的影響，審計人員在審計過程中，一般重視對專項資金、財政資金的審計，而對地方政策是否合規(guī)和項目本身績效成果的關(guān)注度相對不足，對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、環(huán)境報告等內(nèi)容進行審計調(diào)查分析的深度不夠，不能從制度制定、政策研究等角度深入揭示和查處生態(tài)文明建設(shè)過程的存在的破壞環(huán)境、浪費資源等問題。

四、開展生態(tài)文明建設(shè)審計的具體措施

深入總結(jié)資源環(huán)境審計經(jīng)驗，發(fā)揮資源環(huán)境審計在生態(tài)文明審計中的支柱性作用。資源環(huán)境審計是生態(tài)文明建設(shè)審計的重要組成部分，是資源環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的根本要求。要加大對天然林保護資金、水污染防治資金、退耕還林還草試點工程資金、排污費等專項審計工作力度，做好各類環(huán)保專項資金審計、績效審計工作，揭示資源環(huán)境領(lǐng)域里深層次的矛盾與問題，促進資源環(huán)保政策法規(guī)的落實，提高資金使用效益。

及時總結(jié)經(jīng)驗。要加強對資源環(huán)境審計經(jīng)驗和成果的總結(jié)，印發(fā)諸如《違反財經(jīng)法規(guī)行為審計定性和處理處罰向?qū)А?、環(huán)境資源審計指南等書籍，以供審計人員學(xué)習(xí)交流。

加強信息化建設(shè)。積極開發(fā)AO審計軟件環(huán)保版，加強資源環(huán)境審計信息化建設(shè)，對于常規(guī)性問題的審計通過計算機審計方法、審計軟件進行操作，把工作重點放在因地域不同而存在的非常規(guī)性問題分析上，增強審計針對性，提高工作效率。

注重審計分析。資源環(huán)境審計中，不僅要對資金真實性、合法性和效益性進行審計，還要主動對照國際標(biāo)準(zhǔn)和采用先進技術(shù)方法的產(chǎn)出率或能耗水平，來分析判斷現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理，分析評價項目執(zhí)行效果等。

在審計項目計劃制定、組織實施中，以融入意識為指導(dǎo)，將生態(tài)文明審計與其他審計類型相結(jié)合。財政審計中，要站在生態(tài)發(fā)展的角度認(rèn)定和評價財稅制度與政策設(shè)立、執(zhí)行等審計事項，提出審計建議。要檢查預(yù)算執(zhí)行中有無截留、挪用、滯撥涉及資源能源、環(huán)境保護的專項資金，生態(tài)工程項目地方政府配套資金是否到位等問題。

金融審計中，要關(guān)注銀行貸款的投向及用途，反映“綠色信貸”政策執(zhí)行情況，揭露違背國家環(huán)保和產(chǎn)業(yè)政策，支持高污染、高能耗的行業(yè)等問題。

企業(yè)審計中，要關(guān)注企業(yè)執(zhí)行國家資源環(huán)保政策法規(guī)情況和環(huán)境保護資金投入與使用效果，環(huán)境風(fēng)險防控體系建設(shè)情況，揭露其在生產(chǎn)經(jīng)營過程中高耗能、高污染和破壞生態(tài)環(huán)境等問題，促進落實企業(yè)資源環(huán)保主體責(zé)任。

投資審計中，要關(guān)注建設(shè)項目開工建設(shè)前是否取得環(huán)評報告，審查項目文明施工、安全施工情況，項目建設(shè)期間建造垃圾等固體污染、地下周圍水污染及河道、古跡等生態(tài)污染情況，監(jiān)督污水、垃圾處理設(shè)施，以及污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)等環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否到位等問題。

經(jīng)濟責(zé)任審計中，要關(guān)注節(jié)能減排等生態(tài)文明政策執(zhí)行情況，從總體上分析區(qū)域生產(chǎn)力布局與資源環(huán)境承載能力是否適應(yīng)。揭露被審計對象決策失誤、管理不力等履職不當(dāng)行為造成的資源環(huán)境問題。揭示在經(jīng)濟發(fā)展過程中各類急功近利、以環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展速度的短視行為，防止和糾正重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護的傾向。

農(nóng)業(yè)審計中，要關(guān)注高效低毒低殘留農(nóng)藥使用、生物技術(shù)防治病蟲害、農(nóng)村沼氣、秸稈還田等農(nóng)村環(huán)境綜合整治工程的實施情況。檢查農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工程建設(shè)、農(nóng)村飲水安全工程等生態(tài)示范創(chuàng)建活動開展情況。

預(yù)算執(zhí)行審計中，要關(guān)注建委、房管、發(fā)改、交通、環(huán)保、林業(yè)、水利、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、畜牧等具有資源能源、環(huán)境保護工作職能的部門、單位資源環(huán)保專項資金管理使用情況，有關(guān)建設(shè)項目投資運營情況，以及相關(guān)資源環(huán)保管理監(jiān)督職能發(fā)揮情況。

加強生態(tài)文明審計隊伍建設(shè)。提高審計干專業(yè)水平。不斷加大資源環(huán)境知識培訓(xùn)力度，對現(xiàn)有人員知識結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，鼓勵審計人員學(xué)習(xí)積累資源環(huán)境方面的知識。適當(dāng)招收具有資源、環(huán)境專業(yè)知識的人員充實到審計隊伍中。

合理運用外部專家。積極聘請在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域具有豐富理論功底和實踐經(jīng)驗的環(huán)境主管部門專家、高等院校教授等外部專家，通過其直接參加審計項目或召開專題研討會等方式，指導(dǎo)、幫助生態(tài)文明審計工作，彌補審計人員專業(yè)知識上的不足，提高資源環(huán)境審計工作的質(zhì)量和水平。

（作者單位：山東省淄博市審計局）

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