論教育行政權(quán)力的原則與邊界

李園園

摘 要：高等教育機構(gòu)中的學術權(quán)力與行政權(quán)力邊界混淆的問題一直存在，且具有愈演愈烈之勢。對此，教育行政部門應當本著適度干涉原則，嚴守教育行政合法性與合理性兩大原則，將教育行政權(quán)力規(guī)范在由法制、科學、道德編織的大網(wǎng)里。

關鍵詞：行政權(quán)力；教育；原則

中共中央總書記習近平在2013年1月22日中紀委全會上曾強調(diào)說：要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關進制度的籠子里 。這種將權(quán)力關進籠子里的提法之所以能夠被廣泛接受，與國人幾千年受權(quán)力壓制的現(xiàn)象有著千絲萬縷的關系。在處理這個問題時，只有給政府行政權(quán)力劃定一個科學合理的界限，規(guī)定什么應該管什么不該管，才是真正的解決之道。教育行政權(quán)力作為行政權(quán)力的一個分支，同樣面臨對高等教育機構(gòu)管的過寬過細的問題。由于法制不完善、教育行政體制缺陷以及公眾參與決策機制不完善等原因，中國教育行政權(quán)力很容易越界，所以，明晰教育行政權(quán)力之有所為、有所不為的邊界，讓教育行政權(quán)力科學運作，就成為解決中國教育問題的關鍵。

行政主體行使行政權(quán)需要遵循一定的原則，根據(jù)依法行政的基本原理，行使行政權(quán)需要遵守兩大基本原則：行政合法性原則與行政合理性原則。行政合法性原則是指所有行政法律關系當事人必須嚴格遵守并執(zhí)行行政法律的規(guī)定。行政合理性原則指的是行政法律關系當事人的行為，特別是行政機關的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機關的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當和適度。教育行政權(quán)作為國家行政權(quán)的一部分，同樣需要遵守行政合法性原則與行政合理性原則這兩大基本原則。那么，教育行政權(quán)該如何遵守這兩大原則呢？筆者認為，這就要求教育行政權(quán)力遵守三大邊界：根據(jù)行政合法性原則，教育行政權(quán)應遵守法制邊界；根據(jù)行政合理性原則，教育行政權(quán)在行使行政自由裁量權(quán)的時候，應尊重教育發(fā)展規(guī)律，科學行使行政權(quán)，遵守科學邊界；還要遵守社會道德規(guī)范，嚴格在道德邊界中行使行政權(quán)。

法制邊界：這里的“法”既包括法律法規(guī)，同樣也包括“其他行政規(guī)范性文件”。社會主義法制要求一切國家機關、企事業(yè)單位和個人都必須做到有法必依。行政機關及其公務人員手中握有相當大的決策權(quán)和管理權(quán)，以法律法規(guī)來規(guī)范行政權(quán)力的行使有助于真正實現(xiàn)由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。教育行政機關作為行使教育行政權(quán)力的主體，既要遵守教育行政相關的法律，同時也要遵守由上級教育行政機關下發(fā)的行政法規(guī)以及各級各類的規(guī)章制度。面對高等教育“行政依賴”的頑疾，依法行政將使教育行政部門的權(quán)力得到法律法規(guī)的規(guī)范和約束，有效制止了高等教育領域可能出現(xiàn)的“暗箱操作”，對于提高教育行政的科學性、規(guī)范性具有十分重大的意義。

科學邊界：教育行政權(quán)的管理對象是教育，而教育是一種有自身規(guī)律的復雜的社會現(xiàn)象，任何對教育的管理活動只有遵循教育規(guī)律，才能促進教育發(fā)展，反之只能阻礙教育發(fā)展。尤其是對于高等教育機構(gòu)而言，高等教育機構(gòu)作為知識儲存和創(chuàng)新的陣地，自由是學術生存和發(fā)展不可或缺的根本。高等教育中出現(xiàn)的“行政依賴”現(xiàn)象，有很大程度上是由于高等教育機構(gòu)缺乏充分的自主權(quán)，沒有發(fā)揮出應有的主觀能動性。教育行政機關本著適度干涉的原則，應將權(quán)力交付與具有高等教育管理經(jīng)驗及相關知識的人士，避免出現(xiàn)“外行領導內(nèi)行”的現(xiàn)象，尊重高等教育自身的發(fā)展規(guī)律，給予高等教育機構(gòu)充分的發(fā)展空間，實現(xiàn)行政的民主化和科學化，將會有力地推動高等教育事業(yè)的長足發(fā)展。

道德邊界：在我國，與依法治國并行的還有以德治國。在社會生活的方方面面，道德在以各種各樣的形式規(guī)范著人們的行為，道德規(guī)范作為法律的有效補充，對于行政權(quán)力的行使同樣具有約束作用?！案叩冉逃鳛榕囵B(yǎng)人的活動也好，作為知識生產(chǎn)、傳播、運用的活動也好，都涉及價值觀念、道德觀念。” 高校作為培養(yǎng)人才、推動社會進步的核心場所，其蘊含的道德和價值作用不可估量。作為教育行政權(quán)力的價值構(gòu)成，主要包括“公平、公正、正義、自由、平等、民主、文明、科學、人權(quán)、法制、秩序等基礎價值，也包括勤政、廉潔、效率、服務、團結(jié)、守信、透明等實踐價值” 。

要使教育行政權(quán)力真正得到約束，不僅僅要確立行政的原則和邊界，還要進一步完善法律，加強社會監(jiān)督。自1861年美國國會通過《摩雷爾法案》，發(fā)起增地運動，就“確立了美國主要通過立法來實現(xiàn)國家對高等教育進行控制干預的形式?！?相比較而言，在我國，通過立法手段來實現(xiàn)對高等教育的控制干預一直未受到足夠重視。高等教育的專門法也只有《中華人們共和國高等教育法》一項，空白還很多。要實現(xiàn)有法可依，就必須加緊高等教育行政管理領域的立法進程。與高等教育有著密切利益關系的不僅僅有政府機關，還應當包括高等教育的消費者學生及家長，以及高等教育的親身參與者與建設者——教師。教育行政機關及其工作人員在行使權(quán)力的過程中必須充分尊重各個利益相關群體的訴求，并接受來自社會各方面的監(jiān)督。除此之外，在全球范圍內(nèi)，“政府與非政府組織（或者說第三部門）的合作應經(jīng)成為政府治理模式的主旋律?！?政府應當加快培育第三部門，并且為第三部門的介入鋪設道路。

參考文獻：

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（作者單位：南開大學高等教育研究所）