試論放權(quán)背景下市場介入本科專業(yè)設(shè)置管理的實現(xiàn)機制

徐立清等

摘 要：擴大和落實高校本科專業(yè)設(shè)置自主權(quán)是高校面向市場依法辦學、增強辦學活力的必然選擇。但是，一些高校在本科專業(yè)設(shè)置管理過程中表現(xiàn)出自律意識不強、自律機制不健全等問題，其根源在于市場導向和監(jiān)督機制的缺失。為此，在政府放權(quán)背景下，積極培育市場力量，探索市場有效介入高校本科專業(yè)設(shè)置管理機制，是促進高校用好專業(yè)設(shè)置自主權(quán)的重要基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：本科專業(yè)設(shè)置；市場機制

高校本科專業(yè)設(shè)置自主權(quán)是高校依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定所具有的自主設(shè)置和調(diào)整專業(yè)的權(quán)力。改革開放30余年來，我國高校本科專業(yè)設(shè)置總體呈現(xiàn)出國家放權(quán)、高校擴權(quán)的趨勢，特別是《普通高等學校本科專業(yè)目錄（2012年）》和《普通高等學校本科專業(yè)設(shè)置管理規(guī)定》的頒布，使高校依法自主辦學在專業(yè)設(shè)置上有了實質(zhì)性進展[1]。2012年度本科“新增專業(yè)點2670個，其中備案專業(yè)占新增專業(yè)點的97.8%，審批專業(yè)僅占新增專業(yè)點的2.2%”[2]，與原目錄外386種專業(yè)和目錄內(nèi)24種專業(yè)均需審批（占總數(shù)的65%）相比，高校本科專業(yè)設(shè)置自主權(quán)得到了充分擴大。但從實際申報過程看，“一些新建本科院校、獨立學院、民辦院校急于擴大專業(yè)設(shè)置規(guī)模，申報專業(yè)的沖動較大。有些高校缺乏自律、盲目申報”[3]。如何防止專業(yè)設(shè)置陷入“一放就亂、一收就死”的治亂循環(huán)怪圈，一方面需要政府加強宏觀調(diào)控，另一方面需要發(fā)揮市場在高校本科專業(yè)設(shè)置的導向和監(jiān)督作用，實現(xiàn)高校專業(yè)設(shè)置自主權(quán)、政府管理權(quán)和市場監(jiān)督權(quán)的有效制衡。

一、市場介入高校專業(yè)設(shè)置管理的必要性

一是市場經(jīng)濟體制改革的內(nèi)在必然。擴大和落實高校本科專業(yè)設(shè)置自主權(quán)是市場經(jīng)濟體制改革在高等教育領(lǐng)域的重要反映和必然要求，符合政府簡政放權(quán)的改革理念，也是高校面向市場依法自主辦學、增強辦學活力的必然選擇，“我國高等學校學科專業(yè)設(shè)置和調(diào)整機制從根本上說是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，帶有比較強的政府指令性和行政色彩”[4]。在計劃經(jīng)濟體制下，社會對人才需求往往通過政府的計劃來間接體現(xiàn)，教育資源的配置由國家直接調(diào)控，市場不起作用。高校不擁有對學科專業(yè)設(shè)置和調(diào)整的權(quán)力，正如《高教六十條》明確提出的“專業(yè)的設(shè)置、變更和取消， 必須經(jīng)過教育部批準”。然而，在市場經(jīng)濟體制下，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，政府需要通過運用市場的機制來影響和調(diào)節(jié)市場。一方面，要求政府不再通過計劃指令來直接管理高校的專業(yè)設(shè)置，而要通過綜合應用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導、專業(yè)評估和資源配置等措施對高校專業(yè)設(shè)置進行宏觀調(diào)控，并在市場機制調(diào)節(jié)存在著偏差時進行必要的政策干預；另一方面，經(jīng)濟社會對高等教育的需求也往往是通過市場機制發(fā)生作用，高校也不能再按照國家計劃要求而必須是通過招生市場和就業(yè)市場中的供求關(guān)系來設(shè)置和調(diào)整專業(yè)，并做到“按需培養(yǎng)”人才，市場則“擇優(yōu)選取”人才，市場成為影響高校專業(yè)設(shè)置的最重要的力量，成為高校聯(lián)系政府、社會的最重要的中介。

二是保證高校自主權(quán)有效運行的基本前提。按照美國學者伯頓·R.克拉克的國家權(quán)力、市場和學術(shù)權(quán)威的三角協(xié)調(diào)理論，高校既需要一定的自治權(quán)，又倚賴于所在國政府的支持和市場的介入。專業(yè)設(shè)置放權(quán)的重要前提是政府已建立起必要的監(jiān)督機制，市場已形成較為成熟的介入機制。長期以來，我國高校處于計劃經(jīng)濟體制下被動地聽從于政府的計劃安排，高校的“市場意識、自主辦學意識、主動發(fā)展意識及其指導下的行為，還處于初級階段”[5]，在這種原有的高等教育與經(jīng)濟社會的適應機制被打破，而新的適應市場機制還沒有真正建立起來的高等教育管理體制過渡轉(zhuǎn)型期，“存在的問題不僅僅是如何減少政府對學校的過度干預，擴大學校的自主權(quán)，另一個不容忽視的問題恰恰是我們似乎過于注重學校自主權(quán)擴大的一面，在不同程度上忽視了自主權(quán)擴大后如何進行相應的制約”，[6]特別是高校外部的監(jiān)督體系還不完善，“如果沒有相應比較成熟的社會評估與中介機構(gòu)的監(jiān)督，高校自主設(shè)置學科專業(yè)將越來越無序，高校盲目設(shè)置專業(yè)、追求數(shù)量擴張就在所難免”[7]。也就是說，當高校內(nèi)部尚未建立起嚴格有效的專業(yè)設(shè)置制度時，就必須強化市場的導向和監(jiān)督，實施可控制性放權(quán)。英國歷史上也出現(xiàn)過專業(yè)設(shè)置權(quán)失衡情況，但英國后來通過嚴格的專業(yè)評估，很好地平衡了高校專業(yè)設(shè)置自主權(quán)、政府管理權(quán)和市場監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。美國主要是通過設(shè)立州高等教育委員會對本州高校專業(yè)設(shè)置進行規(guī)劃和管理，通過捐資助學和專業(yè)認證等社會力量來實現(xiàn)間接管理，通過比較綜合的方式，很好地實現(xiàn)了高校專業(yè)設(shè)置自主權(quán)、政府管理權(quán)和市場監(jiān)督權(quán)的平衡。總之，放權(quán)的基本前提必須是已建立起必要的市場有效的介入機制。

二、市場介入高校專業(yè)設(shè)置管理的實現(xiàn)機制

在我國高校專業(yè)設(shè)置管理自律機制不完善情況下，堅持權(quán)力下放不等于政府不再起作用或者政府作用減小，更不是對高校放任自流；相反，政府更應主動作為，發(fā)揮更大的作用，積極培育行業(yè)企業(yè)、非營利性社會組織、廣大市民社會以及學生家長等市場要素積極介入高校專業(yè)設(shè)置的監(jiān)督和管理。

一是要加快明確政府、市場、高校專業(yè)設(shè)置管理的權(quán)力邊界。長期以來，由于政府、高校、市場邊界劃分不清，特別是“在設(shè)定政府與高校的權(quán)利與義務時，政府權(quán)力的開放性和義務的模糊性、高校權(quán)利的限定性和義務的不確定性”[8]，以及政府對于微觀事物的干預過多和社會中間組織發(fā)育不足，哪些權(quán)力該放給高校，哪些事情該留給市場，放權(quán)后政府該如何監(jiān)管、市場該如何介入等還沒有完全理順，從而妨害了高校自主權(quán)落實，致使高校本科專業(yè)設(shè)置自主權(quán)往往陷入“一放就亂，一收就死”的怪圈。為此，建立形成邊界清晰的政府、市場中介以及高校等責任主體的權(quán)力體系，是當前政府放權(quán)后保證高校專業(yè)設(shè)置自主權(quán)有效運行的首要核心任務。

政府不僅要加強宏觀政策研究，加強對高等教育發(fā)展的分析和預測，積極構(gòu)建高等教育與產(chǎn)業(yè)同步規(guī)劃制度，建立與經(jīng)濟社會及行業(yè)發(fā)展相適應的人才和技術(shù)供需體系，提高高等教育宏觀結(jié)構(gòu)與社會經(jīng)濟需求結(jié)構(gòu)的一致性；還要通過修訂專業(yè)設(shè)置管理規(guī)定和專業(yè)目錄來規(guī)范高校的專業(yè)設(shè)置與調(diào)整，通過建立專業(yè)設(shè)置標準和專業(yè)質(zhì)量標準來明確高校設(shè)置專業(yè)設(shè)置規(guī)范要求和專業(yè)領(lǐng)域人才培養(yǎng)基本要求，為高?？茖W規(guī)劃學科專業(yè)布局做好頂層規(guī)劃設(shè)計；更要通過立法、規(guī)劃、撥款、信息服務等方式積極培育市場中介力量，充分發(fā)揮市場在高校專業(yè)設(shè)置中的主導作用和監(jiān)督作用，促使高校把專業(yè)設(shè)置自主權(quán)用好，才能真正實現(xiàn)政府職能從重審批的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹刂笇Ш椭胤盏拈g接管理。

二是要積極培育高等教育與行業(yè)企業(yè)聯(lián)系的“中介組織”。在市場經(jīng)濟體制下，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，政府必須積極培育和發(fā)展各類專業(yè)性社會組織和中介組織。早在20世紀80年代，為協(xié)調(diào)大學與企業(yè)界的聯(lián)系，促進大學與企業(yè)的合作，美國就建立了“美國高校大學—企業(yè)關(guān)系委員會”，法國成立了“教育—企業(yè)工作組”、“教育—經(jīng)濟高級基金會”[9]，英國在原有的人員構(gòu)成以來自大學為主的“大學撥款委員會”的基礎(chǔ)上新設(shè)“大學基金委員會”等大學與行業(yè)聯(lián)系的“中介組織”[10]。

目前，我國的中介組織基本上是政府為了改變政府職能適應經(jīng)濟體制改變而設(shè)立，是一些事業(yè)性單位，相對而言還是一個政府部門，很難獨立自主、深入細致地在高校、企業(yè)界之間真正起到溝通、協(xié)調(diào)作用，而且，這些中介組織“其結(jié)構(gòu)和功能也沒有完全定型”，“缺乏必要的制度和法律保障，自身發(fā)展還不規(guī)范”[11]。為此，加快培育高等教育與行業(yè)企業(yè)聯(lián)系的“中介組織”非常迫切。首先，要構(gòu)建高校主管部門與相關(guān)行業(yè)部門在高等教育發(fā)展、人才培養(yǎng)上的“對話”與“協(xié)商”機制，協(xié)同做好各行業(yè)人才的需求預測，對專業(yè)點設(shè)置過多、就業(yè)率過低的專業(yè)實施預警機制，共同指導行業(yè)教育改革與發(fā)展，推進高校與行業(yè)企業(yè)共建教育質(zhì)量基本標準與行業(yè)崗位準入標準有機銜接的制度，規(guī)范專業(yè)領(lǐng)域人才培養(yǎng)基本要求，確保高校人才培養(yǎng)質(zhì)量規(guī)格適應行業(yè)企業(yè)崗位需求和經(jīng)濟社會發(fā)展要求。其次，高校主管部門要主導建立來自各級別、各行業(yè)教育指導委員會或建立有行業(yè)企業(yè)人士參與的專業(yè)教學指導委員會，在高校與企業(yè)之間搭建緊密聯(lián)系的橋梁，發(fā)揮這些“橋梁”和“中介組織”在重大政策研究、人才需求預測、就業(yè)準入標準、學科專業(yè)設(shè)置等方面的作用，形成高校學科專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)方案的動態(tài)調(diào)整機制。第三，在各級各類高等學校之間探索建立常設(shè)性協(xié)調(diào)機構(gòu)，如同類型高校、同區(qū)域高校、同層次高校之間建立廣泛的高校聯(lián)合會、發(fā)展聯(lián)盟、協(xié)作會等組織和機制，發(fā)揮他們在統(tǒng)籌本科教育標準、協(xié)調(diào)各高校之間的辦學政策與辦學行為、開展專業(yè)評估與質(zhì)量保證等方面的作用。

三是要積極培育專門的專業(yè)認證協(xié)會等組織。中介評價機構(gòu)是保證教育主管部門更有效進行宏觀管理、高校更有效面向社會自主辦學的重要保證，如果沒有相應比較成熟的社會評估與中介機構(gòu)的監(jiān)督，高校盲目設(shè)置專業(yè)就在所難免。

目前，我國在醫(yī)學和工程類專業(yè)已開展了具有半官方性質(zhì)的專業(yè)認證，據(jù)悉遼寧省還對部分布點較多的本科專業(yè)開展了面向社會公布排名的綜合評價等等，這些措施將有利于促進高校加強專業(yè)質(zhì)量建設(shè)，但非民間的專業(yè)認證和評估實質(zhì)上扮演著政府看門人角色，認證人員則對高校擁有事實上監(jiān)管權(quán)，更容易誘發(fā)和助長高校依賴認證機構(gòu)和政府，而不是面向市場辦學。在美國，專業(yè)認證往往是通過民間中介組織來進行的。近年來，美國學者呼吁要進一步讓更多的機構(gòu)加入高等教育評估，結(jié)束認證機構(gòu)須由政府批準設(shè)立這一制度，允許任何機構(gòu)都可以認證專業(yè)。因為，認證應該是資源的，認證機構(gòu)的聲譽應該由市場決定，而不是政府，要鼓勵建立雇主認可機制，企業(yè)界、非盈利機構(gòu)和其他非政府組織應努力創(chuàng)設(shè)一個“擔保人實驗室的教育模型”，要允許獨立認證機構(gòu)入場，從而為學生提供眾多創(chuàng)造他們自己的“學位”并塑造自己大學經(jīng)歷的選擇機會[12]。作為具有幾百年傳統(tǒng)的“政府決定大學學科和專業(yè)設(shè)置”的德國，近年來高度關(guān)注如何推動高校順應經(jīng)濟社會發(fā)展需要主動調(diào)整與設(shè)置學科專業(yè)，規(guī)定所有高校學科專業(yè)都要接受五年一次的社會中介組織的動態(tài)評估認證。我國應鼓勵高校積極引入社會中介組織和評估機構(gòu)對高校專業(yè)辦學水平和質(zhì)量進行評估，并通過立法對非政府性的中介評價機構(gòu)進行引導和規(guī)范，這對促進政府職能轉(zhuǎn)變具有重要意義。

四是要鼓勵社會積極參與專業(yè)設(shè)置管理。專業(yè)設(shè)置牽涉到社會各方利益，是準公共產(chǎn)品，公眾都有權(quán)參與學校的辦學決策、監(jiān)督乃至評價，對高校的專業(yè)設(shè)置理應提出各自的意見和建議，以讓大學的辦學更符合公共利益的要求。但是，由于我國高校和社會雙向參與機制方面還不成熟，社會對高校專業(yè)設(shè)置關(guān)注度較低，政府應“鼓勵和扶持一批有規(guī)模，有信譽的個體中介公司、調(diào)查公司，形成網(wǎng)絡、電視、廣播、報紙、信息中介公司等綜合服務的信息平臺”，[13]積極營造社會與高校互動互促氛圍，提高民眾參與高等教育管理的熱情和能力，為高校設(shè)置和調(diào)整專業(yè)提供信息服務，加強對高校專業(yè)設(shè)置的社會監(jiān)督。

高校與市場信息的有效交換是保證專業(yè)設(shè)置科學性的重要前提。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年6月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達5.91億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為44.1% ，這為廣大民眾參與專業(yè)設(shè)置管理、專業(yè)建設(shè)及其質(zhì)量評價提供了重要便利，為高校專業(yè)設(shè)置和管理的信息化、網(wǎng)絡化、公開化提供了重要技術(shù)支持。首先，信息技術(shù)為高校專業(yè)申報信息主動公開提供了技術(shù)保障。2012年，教育部建立了普通高等學校本科專業(yè)設(shè)置公共信息服務與管理平臺，連續(xù)兩年實現(xiàn)了本科專業(yè)申報網(wǎng)絡化，實現(xiàn)了網(wǎng)上公開申報、受理和咨詢，而且高校備案或?qū)徟鷮I(yè)的材料全部實行了網(wǎng)上公示，推進了專業(yè)設(shè)置的社會監(jiān)督。但是，從高校專業(yè)申報材料公示情況看，除了高校教師對專業(yè)申報材料提出了建議和意見外，社會人士對材料所提意見甚少，反映出了工商業(yè)界、社會民眾參與度不高，需要政府主動采取措施加強引導，實現(xiàn)更廣泛的信息公開，推動民眾對專業(yè)設(shè)置質(zhì)量的關(guān)注。其次，信息技術(shù)為高校專業(yè)設(shè)置信息服務提供了技術(shù)支持。目前，據(jù)悉遼寧省設(shè)立了普通高等學校本科專業(yè)信息平臺，并在平臺上向社會公開了所在地所有高校的本科專業(yè)分學科、分專業(yè)布點情況及各高校各專業(yè)的課程設(shè)置、師資條件等基本信息，安徽、廣西等地通過網(wǎng)絡平臺發(fā)布年度學科專業(yè)布局情況分析報告、本科專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整分析報告，并向社會主動公布所在地高校布點過多、就業(yè)率低、生源不好的預警專業(yè)，這些改革措施都為高校設(shè)置專業(yè)、學生選報專業(yè)提供了便利。第三，通過網(wǎng)絡等媒介向社會公布高校專業(yè)綜合評價、專業(yè)辦學條件等排名，促使高校主動優(yōu)化專業(yè)，提高專業(yè)設(shè)置質(zhì)量，通過網(wǎng)絡建立高校學科專業(yè)人才需求的預測系統(tǒng)以及畢業(yè)生就業(yè)監(jiān)測反饋系統(tǒng)，及時、動態(tài)地向社會公布預測與監(jiān)測情況，為各高校專業(yè)設(shè)置與調(diào)整提供服務，避免高校在專業(yè)設(shè)置與調(diào)整上的封閉性和盲目性。如美國州政府高等教育委員會定期以發(fā)布信息的方式將專業(yè)評估結(jié)果予以公布，使學生隨時了解全州甚至他州的專業(yè)設(shè)置情況，以學生對專業(yè)的選擇來淘汰低質(zhì)量和社會不需要的專業(yè)，同時對學校專業(yè)設(shè)置也起到引導作用，減少學校行為的盲目性。

《普通高等學校本科專業(yè)目錄（2012年）》和《普通高等學校本科專業(yè)設(shè)置管理規(guī)定》的頒布實施為高校專業(yè)設(shè)置提供了充分的施展空間，但用好自主權(quán)的重要基礎(chǔ)是要積極引導用人單位、學生家長、市民社會等要素對高校專業(yè)設(shè)置和辦學過程進行全方位的監(jiān)督，促進高校加強專業(yè)設(shè)置自律意識和能力建設(shè)，不斷優(yōu)化學科專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高高等教育質(zhì)量。

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[責任編輯：吳芳和]