論房產(chǎn)檔案反腐的價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)

尚新麗+王旭+張毓桐

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，房產(chǎn)逐漸成為滋生腐敗的土壤。如何利用房產(chǎn)檔案反腐，成為學(xué)術(shù)界和實(shí)踐中的一個(gè)新課題。

1 房產(chǎn)檔案及其相關(guān)概念

1.1 房產(chǎn)檔案。一般認(rèn)為，房產(chǎn)檔案是房地產(chǎn)行政管理部門在進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)調(diào)查、產(chǎn)權(quán)變更及轉(zhuǎn)移房屋權(quán)屬等管理活動(dòng)中直接形成的具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等形式的歷史記錄。

1.2 房產(chǎn)腐敗。房產(chǎn)腐敗可定義為：公職人員（即依法履行公共職務(wù)的國(guó)家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、中國(guó)共產(chǎn)黨和各個(gè)民主黨派的黨務(wù)機(jī)關(guān)、各人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)以及公共事業(yè)單位的工作人員）以實(shí)際的或者潛在的行使或者不行使公職人員職能為交換條件，為自己、配偶或直系親屬索要、同意接受或者接受不論何種性質(zhì)的涉及房產(chǎn)的不正當(dāng)利益，違反法律和社會(huì)行為規(guī)范的行為。

1.3 房產(chǎn)反腐主體。通常認(rèn)為，反腐主體是廣大人民群眾和社會(huì)組織，反腐倡廉責(zé)任主體是各級(jí)黨委。本文涉及房產(chǎn)檔案的反腐主體主要由以下部門組成：各級(jí)立法權(quán)限機(jī)關(guān)、各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)、各級(jí)監(jiān)察行政機(jī)構(gòu)、各級(jí)反貪局及各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)。

2 房產(chǎn)檔案反腐的價(jià)值

2.1 原始憑證價(jià)值。房產(chǎn)檔案是對(duì)相關(guān)房產(chǎn)信息真實(shí)情況的反映和記載，它不以任何人的主觀意志而存在，也不以任何人的主觀意識(shí)而轉(zhuǎn)移，它能夠客觀、真實(shí)地呈現(xiàn)相關(guān)房屋信息的情況，“能夠合法證明權(quán)利人與房產(chǎn)之間權(quán)利關(guān)系”。房產(chǎn)檔案真實(shí)、客觀的原始憑證價(jià)值是發(fā)揮房產(chǎn)檔案在反腐現(xiàn)實(shí)效用中的前提和基礎(chǔ)。

2.2 法律證據(jù)價(jià)值。房產(chǎn)檔案是除房地產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)外，法律認(rèn)可的、確認(rèn)房地產(chǎn)權(quán)利歸屬、鑒證房地產(chǎn)權(quán)屬處置的唯一有效證明。房產(chǎn)檔案具有證據(jù)學(xué)所要求的構(gòu)成有效證明的要件。從證據(jù)學(xué)的角度，證據(jù)是以法律規(guī)定的形式表現(xiàn)出來(lái)的能夠證明案件真實(shí)情況的一切事實(shí)。根據(jù)證據(jù)的來(lái)源，可將證據(jù)分為原始證據(jù)和傳來(lái)證據(jù)；根據(jù)證據(jù)存在狀態(tài)和表現(xiàn)形式，可分為言詞證據(jù)與實(shí)物證據(jù)；根據(jù)證據(jù)與當(dāng)事人所主張的事實(shí)的關(guān)系，可將證據(jù)分為本證與反證。就其來(lái)源而言，房產(chǎn)檔案是在房屋登記等房產(chǎn)管理活動(dòng)過(guò)程中直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的文字、圖紙、圖表、聲像等各種載體的文件材料，是直接來(lái)源于案件事實(shí)的證據(jù)，屬于原始證據(jù)，具有較強(qiáng)的證明力。就其存在狀態(tài)和表現(xiàn)形式而言，房產(chǎn)檔案雖然是以其記載的內(nèi)容起證據(jù)作用，但它也是以一種實(shí)體物作為其存在的物質(zhì)承擔(dān)者，是作為客觀存在的實(shí)體物，具有可觸性和可視性，其真實(shí)可靠性完全不受主觀因素的影響，因而屬于實(shí)物證據(jù)。就訴訟證據(jù)與當(dāng)事人所主張的事實(shí)的關(guān)系而言，房產(chǎn)檔案管理機(jī)關(guān)提供的房產(chǎn)檔案，雖不是為了證明作為訴訟請(qǐng)求根據(jù)的事實(shí)而提出的，但是為了證明作為反腐調(diào)查根據(jù)的事實(shí)所存在、履行其舉證責(zé)任所提出的，有利于查明案件的客觀真相，因而屬于本證。房產(chǎn)檔案在有關(guān)房產(chǎn)的行政訴訟中，一般屬于原始證據(jù)、實(shí)物證據(jù)和本證。

3 房產(chǎn)檔案反腐機(jī)制

3.1 立法機(jī)制。利用房產(chǎn)檔案反腐的所有行為都要以法律為準(zhǔn)繩，按照法律進(jìn)行。立法機(jī)制，一方面，要確保利用房產(chǎn)檔案開(kāi)展反腐“有法可依”；另一方面，要確保懲處腐敗“有法可依”。立法機(jī)制的建立是利用房產(chǎn)檔案進(jìn)行反腐的首要前提。

目前，無(wú)論是《物權(quán)法》，還是官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)制度，都缺少實(shí)施細(xì)則和專門法律法規(guī)的支持。我國(guó)現(xiàn)有法律體系中，缺少直接涉及房產(chǎn)腐敗行為的條文，進(jìn)而導(dǎo)致即使通過(guò)房產(chǎn)檔案開(kāi)展反腐活動(dòng)，也缺少直接相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)明確具體執(zhí)行房產(chǎn)反腐活動(dòng)相關(guān)各方的權(quán)限和懲處標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)的反腐敗法律制度中，真正屬于法律范疇內(nèi)的反腐敗法律法規(guī)相對(duì)比較少，可間接利用或借鑒的條文多數(shù)屬于某些部門的規(guī)章和政策性文件，缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性的法律保障。各級(jí)立法權(quán)限機(jī)構(gòu)應(yīng)密切交流，結(jié)合實(shí)際開(kāi)展房產(chǎn)檔案反腐立法的制定工作，處理好房產(chǎn)檔案反腐的立法與其他法律條文的關(guān)系，在法律精神和原則范圍內(nèi)完善實(shí)施方案，為房產(chǎn)檔案反腐提供法律依據(jù)。

3.2 執(zhí)法機(jī)制。執(zhí)法機(jī)制的建立是利用房產(chǎn)檔案進(jìn)行反腐的關(guān)鍵。如果沒(méi)有執(zhí)法機(jī)制，僅靠立法機(jī)制無(wú)法完成房產(chǎn)檔案反腐的任務(wù)。完備的法律，必須依靠切實(shí)的貫徹執(zhí)行才有意義。根據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2010年發(fā)布的《中國(guó)的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書(shū)，我國(guó)反腐敗和廉政建設(shè)的職能機(jī)構(gòu)，主要有中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)以及國(guó)家預(yù)防腐敗局。但就房產(chǎn)反腐而言，執(zhí)法機(jī)關(guān)的核心是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與反貪?rùn)C(jī)構(gòu)。實(shí)踐證明，有關(guān)房產(chǎn)腐敗案件為多部門協(xié)調(diào)配合進(jìn)行調(diào)查處理，這就要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)與反貪?rùn)C(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合。

3.3 監(jiān)督機(jī)制。主要是媒體與社會(huì)公眾的監(jiān)督。媒體監(jiān)督是社會(huì)監(jiān)督體系的重要組成部分，具有強(qiáng)大的社會(huì)影響力，能夠及時(shí)把違法亂紀(jì)行為置于眾目之下，從而產(chǎn)生無(wú)法抵御的批評(píng)力量，現(xiàn)實(shí)出的房產(chǎn)反腐大案要案都與新聞?shì)浾摫O(jiān)督有關(guān)。因此，在構(gòu)建房產(chǎn)反腐監(jiān)督機(jī)制時(shí)，積極引導(dǎo)媒體對(duì)國(guó)家公職人員的監(jiān)督，通過(guò)媒體把問(wèn)題公之于眾，警示公職人員，預(yù)防房產(chǎn)腐敗發(fā)生。制定相關(guān)法律法規(guī)，明確規(guī)定傳媒及工作人員的權(quán)利和義務(wù)，保證媒體人正當(dāng)權(quán)利的使用；正確引導(dǎo)大眾傳媒以合理、科學(xué)、文明的方式行使房產(chǎn)反腐監(jiān)督權(quán)利，避免“媒體暴力”謠言、泄密等情況的出現(xiàn)。社會(huì)公眾監(jiān)督，不僅是對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)，一定程度上有利于避免“選擇性房產(chǎn)反腐”的出現(xiàn)。這就要求個(gè)人增強(qiáng)公民意識(shí)，國(guó)家加強(qiáng)政務(wù)信息公開(kāi)保證公民知情權(quán)，政府切實(shí)保障公眾對(duì)房產(chǎn)反腐行使監(jiān)督權(quán)利，為公民有序文明參與房產(chǎn)反腐創(chuàng)造制度條件?？傊?，除對(duì)公職人員搞好黨內(nèi)監(jiān)督外，應(yīng)加強(qiáng)大眾媒體監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督的機(jī)制建設(shè)。

3.4 房產(chǎn)檔案信息資源整合機(jī)制。該機(jī)制是房產(chǎn)檔案反腐的必要條件。對(duì)于數(shù)量巨大的房產(chǎn)檔案信息資源，進(jìn)行有序化、規(guī)范化、科學(xué)化的資源整合，切實(shí)做好有關(guān)房產(chǎn)檔案的收集、整理和保管工作。更好地為相關(guān)反腐活動(dòng)提供對(duì)象和信息資源。

房產(chǎn)檔案信息主要來(lái)源于房產(chǎn)管理局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，由于登記程序比較復(fù)雜，工作人員業(yè)務(wù)水平不一，登記流程互有差異，登記機(jī)關(guān)比較混亂，導(dǎo)致房產(chǎn)信息的碎片化。因此，存在對(duì)大量房產(chǎn)檔案信息進(jìn)行統(tǒng)一整合的必要。房產(chǎn)管理局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局應(yīng)做到：第一，明確分工，權(quán)責(zé)清晰，嘗試由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)文件管理，由房產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)檔案管理，實(shí)現(xiàn)一定程度上的文檔一體化管理，有效控制文件運(yùn)動(dòng)全過(guò)程。第二，改善兩局有關(guān)房產(chǎn)檔案與文件的管理模式。按照相關(guān)法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)要求，完善房產(chǎn)檔案接收渠道；統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程、操作規(guī)范、登記標(biāo)準(zhǔn)，防止房產(chǎn)檔案信息碎片化，有效規(guī)避文件偽造、涂改的風(fēng)險(xiǎn)；建立統(tǒng)一的房產(chǎn)檔案管理標(biāo)準(zhǔn)。第三，加強(qiáng)房產(chǎn)檔案數(shù)字化建設(shè)。在堅(jiān)持“雙套制”的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)檔案原件信息化和檔案數(shù)據(jù)管理信息化。不僅要建立安全可靠的房產(chǎn)檔案信息系統(tǒng)，保證檔案錄入準(zhǔn)確、完整和規(guī)范，操作便利、安全，系統(tǒng)更新及時(shí)，還要組織優(yōu)化多途徑檢索工具，方便快速查找所需信息。第四，加強(qiáng)兩局文檔專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，提高管理人員計(jì)算機(jī)技能和檔案專業(yè)知識(shí)等素質(zhì)。

4 房產(chǎn)檔案反腐策略

4.1 健全完善房產(chǎn)檔案反腐的法律法規(guī)。針對(duì)房產(chǎn)腐敗，立法要明確規(guī)定其構(gòu)成要件，并細(xì)化懲處規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)房產(chǎn)反腐的威懾力；嘗試多元立法，將房產(chǎn)檔案反腐與其他立法工作相結(jié)合，如盡快制定《公職人員房產(chǎn)申報(bào)法》，以消除貪利型犯罪賴以滋生的土壤；完善反腐敗法律體系，梳理好有關(guān)房產(chǎn)反腐相關(guān)法律的關(guān)系，協(xié)調(diào)好國(guó)家法律與黨內(nèi)制度的關(guān)系，避免發(fā)生沖突。健全完善的法律法規(guī)是利用房產(chǎn)檔案反腐的基礎(chǔ)。

4.2 加強(qiáng)房產(chǎn)檔案信息的開(kāi)發(fā)利用。

4.2.1 房產(chǎn)管理局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局要主動(dòng)整合房產(chǎn)檔案信息資源并開(kāi)展房產(chǎn)檔案信息服務(wù)工作，同時(shí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)重視房產(chǎn)檔案中所包含的有價(jià)值信息，開(kāi)展相關(guān)工作，而不是等待媒體或公眾的曝光。

4.2.2 建立公職人員房產(chǎn)信息定期巡查制度。據(jù)報(bào)道，2013年北京新建商品房成交量為118950套，二手房成交量為162746套，年內(nèi)商品房成交合計(jì)281696套，如此龐大的交易量背后是新房產(chǎn)檔案的大量增加。建立定期巡查制度，可及時(shí)掌握公職人員房產(chǎn)檔案信息并開(kāi)展反腐執(zhí)法工作。需要注意的是，負(fù)責(zé)定期巡查的執(zhí)法人員需要不定期更換，并及時(shí)收回其巡查權(quán)以防止職務(wù)犯罪，對(duì)巡查的房產(chǎn)檔案也可嘗試抽查，以實(shí)現(xiàn)節(jié)約成本和保證反腐效益的統(tǒng)一。

4.2.3 重視房產(chǎn)信息前端控制。雖然房產(chǎn)檔案信息屬于公民個(gè)人隱私，需要依法保護(hù)，但對(duì)一些前期的房產(chǎn)交易記錄等具有利用價(jià)值的信息，要進(jìn)行前端控制。堅(jiān)持規(guī)范性、真實(shí)性、時(shí)效性和權(quán)威性原則，多部門統(tǒng)籌安排，將其進(jìn)行整理、報(bào)備，做好公開(kāi)公示工作，一方面，可以增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，進(jìn)一步約束主管部門行為，另一方面，實(shí)現(xiàn)從源頭預(yù)防房產(chǎn)腐敗。

4.3 調(diào)整完善房產(chǎn)檔案管理制度。

4.3.1 現(xiàn)行的房產(chǎn)檔案管理工作存在兩方面問(wèn)題，一是紙質(zhì)檔案的收集范圍與立檔方式有待調(diào)整；二是電子文件與相關(guān)檔案信息系統(tǒng)有待完善。紙質(zhì)檔案是房產(chǎn)檔案管理的基礎(chǔ)，調(diào)整紙質(zhì)房產(chǎn)檔案管理，要擴(kuò)展收集范圍，不僅包括本人相關(guān)房產(chǎn)信息，還要包括配偶、子女、直系親屬在內(nèi)的相關(guān)人員的房產(chǎn)信息；采用復(fù)式分類法立檔，由于利用房產(chǎn)檔案反腐的對(duì)象是國(guó)家公職人員，在檔案分類時(shí)不宜使用一種分類法，可嘗試部門——成員分類法以保證集中統(tǒng)一利用。

電子文件與房產(chǎn)檔案信息系統(tǒng)是房產(chǎn)檔案管理的發(fā)展方向，完善其管理制度包括收集、整理、提供利用三個(gè)方面。房產(chǎn)管理局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局需要統(tǒng)一房產(chǎn)電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)字化管理流程與使用系統(tǒng)，保證房產(chǎn)檔案電子文件流轉(zhuǎn)的安全連續(xù)。加強(qiáng)房產(chǎn)電子文件的著錄工作，做好動(dòng)態(tài)管理，確保相關(guān)權(quán)屬信息準(zhǔn)確及時(shí)，保證電子文件隨時(shí)形成隨時(shí)歸檔。完善檢索方式，豐富提供利用途徑，如，提供字段檢索、復(fù)合檢索，編制房產(chǎn)電子文件專題等。

4.3.2 調(diào)整房產(chǎn)檔案開(kāi)放利用制度。在法律保護(hù)國(guó)家公職人員某些隱私權(quán)的情況下，按照《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》，對(duì)于“房屋權(quán)屬記載信息的內(nèi)容，包括房屋自然狀況、房屋權(quán)利狀況（所有權(quán)情況、他項(xiàng)權(quán)情況和房屋權(quán)利的其他限制等）以及登記機(jī)關(guān)記載的其他必要信息”，應(yīng)做出“任何單位和個(gè)人都可以進(jìn)行查閱”的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)查詢、利用規(guī)范化、制度化，保證合法合理查詢行為的順利、高效開(kāi)展，為房產(chǎn)反腐提供方便。

（作者單位：尚新麗，王旭，鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院；張毓桐，鄭州大學(xué)商學(xué)院 來(lái)稿日期：2014-08-16）