論檔案管理應(yīng)急預(yù)案體系的科學(xué)構(gòu)建

石毅

各類自然和社會突發(fā)事件的頻發(fā)，使得檔案的安全管理工作日益受到各級檔案部門的高度重視和關(guān)注。隨著計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，各級檔案管理部門在電子檔案建設(shè)方面也取得很大進(jìn)展，但也使得檔案電子數(shù)據(jù)管理面臨著網(wǎng)絡(luò)病毒和黑客惡意攻擊等突發(fā)事件威脅。檔案屬于寶貴的歷史記載與重要的人類文化遺產(chǎn)，在受到不可預(yù)見的突發(fā)事件破壞時，損失往往是慘痛和難以挽回的。

如2008年中國“汶川大地震”，使得大量的檔案資料因為掩埋而遭受重創(chuàng)，給經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來嚴(yán)重的不利影響。2011年3月，澳大利亞的昆士蘭州遭受持續(xù)的強暴雨襲擊，致使一部分公共機構(gòu)及商業(yè)機構(gòu)的檔案文件受到一定程度的損毀，不過這些機構(gòu)都能夠科學(xué)有序地對于已經(jīng)受損的檔案進(jìn)行及時有效的搶救與修復(fù)。其中發(fā)揮積極作用的，就是澳大利亞國家檔案館的檔案搶救應(yīng)急預(yù)案。所以，我國各級檔案部門要積極地預(yù)防和應(yīng)對各類突發(fā)事件，必須不斷地提高檔案應(yīng)急預(yù)案的管理能力與水平，盡可能地降低各類突發(fā)事件對于檔案的危害程度，只有這樣，才能有效避免和降低檔案人員與各類檔案信息可能遭受的損失。

1 加強應(yīng)急預(yù)案管理是檔案部門成功處置各種突發(fā)事件的基礎(chǔ)和保證

檔案的應(yīng)急管理是指檔案部門通過對于自然界與社會所產(chǎn)生的各類突發(fā)事件的原因、經(jīng)過與后果進(jìn)行綜合分析，在有效整合檔案領(lǐng)域當(dāng)中有關(guān)資源的基礎(chǔ)上，建立的一整套積極應(yīng)對各類突發(fā)事件的事前防范、事中反應(yīng)和事后處理的管理程序和手段。檔案應(yīng)急管理通常具有突發(fā)性和非程序性的特點，但同時又必須滿足預(yù)見性、系統(tǒng)性和創(chuàng)新性的要求。所以應(yīng)急預(yù)案也是成功處置各種突發(fā)事件的基礎(chǔ)和前提。

1.1 加強應(yīng)急預(yù)案管理屬于檔案安全的最迫切要求。在過去，世界很多國家的珍貴檔案資料，都曾經(jīng)遭受自然和人為災(zāi)害的毀滅性打擊，產(chǎn)生了巨大的難以估量的損失。如2001年發(fā)生在美國的“9·11”恐怖襲擊事件，讓位于世貿(mào)中心的很多金融機構(gòu)的計算機數(shù)據(jù)檔案瞬間被毀。而各類頻發(fā)的突發(fā)事件，不僅增加了檔案管理的難度，也為檔案安全管理敲響了警鐘。這就迫切要求各級檔案部門必須展開積極的行動，不斷加大應(yīng)急預(yù)案的管理力度，以便于應(yīng)對各類突發(fā)事件的發(fā)生。

1.2 應(yīng)急預(yù)案管理能夠提升檔案部門的應(yīng)急管理能力。實踐證明，應(yīng)急預(yù)案是積極應(yīng)對各類突發(fā)事件的重要手段，各級檔案部門通過制定和建立完善的應(yīng)急預(yù)案體系，從而規(guī)范檔案部門對突發(fā)事件的應(yīng)急處理能力，不僅有利于使各級檔案管理人員在工作過程中樹立高度的風(fēng)險防范意識，而且有利于及時鑒別和處理各類檔案的安全隱患，并增強應(yīng)急管理工作的能力，在針對突發(fā)事件的應(yīng)急處置上，在應(yīng)急預(yù)案的各個環(huán)節(jié)上，都能做到未雨綢繆，并提高應(yīng)急決策的主動性、時效性與科學(xué)性要求。

1.3 應(yīng)急預(yù)案管理可以增強檔案安全體系建設(shè)的保障力。2010年5月12日，國家檔案局局長兼中央檔案館館長楊冬權(quán)在全國檔案安全體系建設(shè)工作會議上提出，“要建立確保檔案安全保密的檔案安全體系”，并根據(jù)《檔案工作突發(fā)事件應(yīng)急管理辦法》與《檔案館防治災(zāi)害工作指南》等規(guī)定，明確要求我國各級檔案管理部門，必須重視應(yīng)急預(yù)案在檔案安全管理體系中的重要位置，并明確了各級檔案管理部門完善應(yīng)急預(yù)案管理標(biāo)準(zhǔn)和要求。這也表明，強化檔案應(yīng)急預(yù)案的管理工作，能夠促進(jìn)檔案安全體系的構(gòu)建，并為提升檔案管理安全增強保障力。

2 國外應(yīng)對檔案管理突發(fā)事件的有效設(shè)計

2.1 重視檔案工作人員的責(zé)任與分工。在檔案部門應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)過程中，國外非常重視檔案人員的分工和合作，檔案館（室）的工作人員隊伍通常非常精簡，因此，要求各工作人員在平時的檔案管理突發(fā)事件中，各項預(yù)防工作和應(yīng)急處理都非常明確。如加拿大溫莎大學(xué)所制訂的檔案防災(zāi)減災(zāi)計劃把檔案工作人員分成三類，分別是災(zāi)害預(yù)防小組和災(zāi)害行動小組以及災(zāi)后恢復(fù)小組，分別負(fù)責(zé)在檔案災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)警預(yù)防、災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)急救援以及災(zāi)害后期的檔案修復(fù)工作，并且均依據(jù)不同的職責(zé)而有針對性地開展有關(guān)培訓(xùn)工作。

2.2 加強檔案部門可能遭受的災(zāi)害研究力量。在國外，檔案部門比較關(guān)注可能面臨的災(zāi)害和突發(fā)事件研究，并熱衷于突發(fā)事件對檔案建筑和館藏檔案造成的危害，并高度重視各項預(yù)防策略。如美國檔案機構(gòu)就非常重視自檔案館（室）建筑和應(yīng)急設(shè)備以及應(yīng)急人員培訓(xùn)等各個方面來采取措施，以便于更好地降低對檔案機構(gòu)的各種危害。在2008年舉辦的國際檔案大會上，日本某檔案學(xué)界專家曾指出，對于文件管理機構(gòu)來說，預(yù)防和及時處理突發(fā)事件，是保護(hù)檔案文件資料安全的重要措施。全部文件保管設(shè)備都應(yīng)當(dāng)在緊急狀況時，確保檔案實體不會遭受嚴(yán)重的損壞。

3 目前檔案部門在應(yīng)急預(yù)案管理工作中所存在的主要問題

3.1 檔案應(yīng)急預(yù)案的嚴(yán)重缺失，管理體系不夠健全和完善。目前，很多檔案部門對于突發(fā)事件的應(yīng)急重視不夠，很多還是缺乏高度的防范意識，即使制定有應(yīng)急預(yù)案，在體系上還很不健全，甚至有很多的檔案管理部門，根本就沒有制定出相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。另外，大部分的檔案部門也大都將重點放在自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案制定上，往往忽視了事故災(zāi)難、社會不穩(wěn)定事件和網(wǎng)絡(luò)沖擊等應(yīng)急預(yù)案的制定，比如對于網(wǎng)絡(luò)侵入和篡改等方面的威脅甚至沒有絲毫防范意識，這就出現(xiàn)了檔案部門應(yīng)急預(yù)案體系不夠健全和完善的狀況。

3.2 應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容空洞，風(fēng)險評估體系不夠合理。 現(xiàn)階段的各級檔案部門，在應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容方面，大多是因為僅僅注重形式而脫離實際，并且存在著相互抄襲的現(xiàn)象，結(jié)果造成在操作時受到很大的局限性。另外從總體范圍看，由于很多檔案部門尚沒有完善的檔案風(fēng)險等級評估體系，還沒有進(jìn)行檔案的安全分級管理，這就造成在各類檔案的實際存放過程中，往往忽略將珍貴、重要的檔案進(jìn)行集中存放，這樣一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，就會亂成一團(tuán)，反而使珍貴的檔案得不到及時搶救，造成巨大損失。

3.3 沒有明確的獎罰標(biāo)準(zhǔn)，缺乏行之有效的績效考核機制。在各級檔案部門已經(jīng)公布的應(yīng)急預(yù)案中，很多缺乏檔案應(yīng)急管理的績效考核機制，這樣就會對于考核標(biāo)準(zhǔn)的界定不夠明確，缺乏績效考核的標(biāo)準(zhǔn)和獎勵機制，檔案應(yīng)急管理工作的積極性與成就感就會明顯下降。而應(yīng)急預(yù)案中由于缺乏科學(xué)的懲罰機制，主管部門對于失職人員的懲罰沒有依據(jù)，無法實現(xiàn)績效考核的公正和公平，使各項工作難以推進(jìn)。

3.4 應(yīng)急預(yù)案的演練流于形式，其聯(lián)動能力缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。目前，許多檔案部門還處在“紙上談兵”階段，不能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的演練和應(yīng)急聯(lián)動能力的密切聯(lián)系。而事實上，應(yīng)急預(yù)案的演練不足，則應(yīng)急聯(lián)動的能力就必然較弱，結(jié)果造成檔案應(yīng)急處置中出現(xiàn)“不聯(lián)不動，聯(lián)而亂動”的混亂現(xiàn)狀。在電子檔案信息應(yīng)急處理方面，往往在廣域網(wǎng)外部線路中斷、局域網(wǎng)中斷，以及檔案館業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)出現(xiàn)了嚴(yán)重漏洞，而造成業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)錯誤和操作失誤時表現(xiàn)得束手無策。這在實踐中也必然會降低應(yīng)急效率與水平。

4 檔案部門應(yīng)急預(yù)案管理體系的科學(xué)設(shè)計與構(gòu)建

4.1 加快檔案應(yīng)急預(yù)案管理的職能和組織建設(shè)。要組建應(yīng)急預(yù)案的編制隊伍，具體負(fù)責(zé)應(yīng)急預(yù)案的各項管理工作。要明確預(yù)案編制小組的具體職能，不僅要確定預(yù)案編制小組的人員和職責(zé)，而且對于編制應(yīng)急預(yù)案的目的、類別、范圍和適用等還要做出明確闡述。至于編制小組的組成，最好邀請相關(guān)政府部門的應(yīng)急管理人員參加，通過廣泛參與和相互協(xié)作，真正實現(xiàn)明確分工，高效運行。

4.2 提高檔案管理內(nèi)在風(fēng)險的監(jiān)控，及時排除安全隱患。當(dāng)前檔案管理中存在的潛在風(fēng)險，大部分可以從自然因素與社會因素兩個方面進(jìn)行評估和預(yù)測。在特殊時期，檔案信息技術(shù)部門還要加強對網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)運行和信息安全突發(fā)公共事件密切相關(guān)信息的收集整理與持續(xù)的監(jiān)測。同時，還要從檔案部門的自身出發(fā)，及時排除檔案管理過程中所可能存在的各類安全隱患，只有這樣，才能有效降低風(fēng)險因素產(chǎn)生的可能。

4.3 重視檔案應(yīng)急預(yù)案的編制，努力完善應(yīng)急預(yù)案的管理體系?？茖W(xué)嚴(yán)密的應(yīng)急預(yù)案，能夠讓檔案部門的各項應(yīng)急管理做到有條不紊和有章可循。檔案部門在組織應(yīng)急預(yù)案的編制時，應(yīng)當(dāng)對內(nèi)容框架進(jìn)行科學(xué)設(shè)置，并明確應(yīng)急預(yù)案編制的目的和依據(jù)及實施的范圍，力爭所制定出的應(yīng)急預(yù)案，可以應(yīng)付所有的突發(fā)事件發(fā)生。同時，對于檔案信息系統(tǒng)可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，其應(yīng)急處置預(yù)案應(yīng)當(dāng)盡可能細(xì)化，比如，在檔案館官方網(wǎng)站或者微博中，出現(xiàn)非法言論和黑客攻擊事件以及網(wǎng)絡(luò)病毒感染等，都有積極的應(yīng)對措施。只有這樣，才能在確保應(yīng)急預(yù)案擁有完善運行體系的基礎(chǔ)上，充分地發(fā)揮出積極功能和作用。

4.4 積極開展應(yīng)急演練活動，以檢驗檔案應(yīng)急預(yù)案的效果。實踐證明，積極開展應(yīng)急演練，是考驗應(yīng)急預(yù)案科學(xué)性和可行性的最有效方式。所以，在檔案安全應(yīng)急演練開始以前，應(yīng)當(dāng)預(yù)先熟悉已經(jīng)編制的預(yù)案，充分了解該演練所主要考核的各項技能，盡可能地掌握該演練的組織策劃和進(jìn)度控制等演練模擬方案的要點。應(yīng)急演練結(jié)束后，還應(yīng)當(dāng)迅速針對應(yīng)急預(yù)案的效果進(jìn)行科學(xué)全面的評估，從而確定是否需要進(jìn)一步修訂和完善。只有通過這種方式的應(yīng)急演練，才能檢驗應(yīng)急預(yù)案的可行性，同時有效提高檔案部門的應(yīng)急救援水平。

4.5 要重視應(yīng)急預(yù)案的修訂和完善，保證檔案應(yīng)急預(yù)案的及時有效。要重點把握好在進(jìn)行應(yīng)急演練模擬過程中所存在的嚴(yán)重問題，通過分析和總結(jié)，及時進(jìn)行補充、修訂和完善工作，并及時對預(yù)案的版本進(jìn)行升級。同時，檔案部門還要充分考慮環(huán)境的變化，根據(jù)實際情況，對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)一步地修訂和完善，同時做到明確分工和明確職責(zé)，從而使應(yīng)急預(yù)案能夠更加適合最新的檔案部門應(yīng)急管理工作的實際。

（作者單位：鄭州市管城區(qū)檔案局 來稿日期：2014-08-19）