全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)稱(chēng)謂的確立及其職能演變

徐高峰

在人民代表大會(huì)制度中，作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)人的全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)扮演著一個(gè)特殊角色。隨著新中國(guó)的發(fā)展進(jìn)程，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)這一角色的作用和職能也在不斷發(fā)生變化。

1954年憲法草案中曾使用過(guò)“議長(zhǎng)”的稱(chēng)謂

1949年10月1日，中華人民共和國(guó)中央人民政府成立。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)”。1952年11月，中共中央決定著手準(zhǔn)備召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)，制定憲法。

1954年，在起草新中國(guó)第一部憲法時(shí)，中共中央決定設(shè)立全國(guó)人民代表大會(huì)，作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而且是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。1954年憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)由全國(guó)人民代表大會(huì)選出下列人員組成：委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)若干人，秘書(shū)長(zhǎng)、委員若干人。這是在迄今為止出版的歷史文獻(xiàn)中，首次在人大制度中出現(xiàn)“委員長(zhǎng)”這一稱(chēng)謂。

在制定憲法時(shí)，草案中曾經(jīng)使用過(guò)“議長(zhǎng)”“副議長(zhǎng)”的稱(chēng)謂。1954年3月，毛澤東聽(tīng)取憲法草案（初稿）起草工作說(shuō)明時(shí)曾經(jīng)講道：“為保證國(guó)家安全起見(jiàn)，設(shè)了個(gè)主席。我們中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，疊床架屋地設(shè)個(gè)主席，目的是為著使國(guó)家更加安全。有議長(zhǎng)，有總理，又有個(gè)主席，就更安全些，不至于三個(gè)地方同時(shí)都出毛病?！钡谟懻摃r(shí)，大家覺(jué)得這種稱(chēng)謂與資本主義國(guó)家一樣，不好聽(tīng)。另外，1954年憲法基本上是以蘇聯(lián)1936年憲法為藍(lán)本制定的，蘇聯(lián)最高蘇維蘇埃主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人的稱(chēng)謂是主席，但當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系設(shè)有國(guó)家主席這一制度，因此決定用“委員長(zhǎng)”這一稱(chēng)謂。

1954年9月27日，在一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，劉少奇當(dāng)選為全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)。當(dāng)天夜里，秘書(shū)走進(jìn)劉少奇的辦公室，三次稱(chēng)呼他為委員長(zhǎng)，他都不予回應(yīng)。事后，劉少奇告誡身邊的工作人員：“在我們黨內(nèi)，只有三個(gè)人，一個(gè)是毛主席，一個(gè)是周總理，一個(gè)是朱總司令，大家稱(chēng)他們是主席、總理、總司令，都習(xí)慣了，不必改。其他人，一律稱(chēng)同志?！?/p>

從1954年憲法的規(guī)定看，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)有兩項(xiàng)主要職能：一是負(fù)責(zé)召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)，并領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人大常委會(huì)的日常工作。1954年憲法規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)有19項(xiàng)。從1955年起，全國(guó)人大常委會(huì)又有了一定的立法權(quán)。二是參加最高國(guó)務(wù)會(huì)議。最高國(guó)務(wù)會(huì)議主席由國(guó)家主席擔(dān)任，國(guó)家副主席、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院總理和其他有關(guān)人員參加。最高國(guó)務(wù)會(huì)議對(duì)于國(guó)家重大事務(wù)的意見(jiàn)，由國(guó)家主席提交全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院或者其他有關(guān)部門(mén)討論并作出決定。

曾代行國(guó)家元首的部分職權(quán)

隨著1957年反右運(yùn)動(dòng)的開(kāi)始，國(guó)家政治生活開(kāi)始變得不太正常。1959年4月，在二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，朱德當(dāng)選為全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)。1966年“文化大革命”開(kāi)始后，整個(gè)國(guó)家陷入長(zhǎng)期動(dòng)亂狀態(tài)。作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)停止活動(dòng)，失去作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高立法機(jī)關(guān)的地位和作用。除了沒(méi)有在形式上通過(guò)立法程序公開(kāi)廢止之外，這時(shí)的人民代表大會(huì)制度建設(shè)實(shí)際上已遭受全面打擊與摧殘。作為全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的朱德，基本上“靠邊站”，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

到“文化大革命”后期，中共中央和毛澤東提出召開(kāi)四屆全國(guó)人大和修改憲法的問(wèn)題。1975年1月，四屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)，通過(guò)了修改后的新的憲法。這部憲法雖然保留了設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)等內(nèi)容的條款，但關(guān)于全國(guó)人大的規(guī)定只有三條。這樣簡(jiǎn)略的規(guī)定，加上特殊的歷史環(huán)境，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)更多的是一個(gè)形式上的職務(wù)。另外，憲法還取消了國(guó)家主席的建置，將國(guó)家主席的一些職權(quán)，如接受外國(guó)使節(jié)、公布法律和法令、派遣和召回駐外全權(quán)代表、批準(zhǔn)同外國(guó)締結(jié)條約等，明確授予全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)行使。這期間，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)在名義上扮演了國(guó)家元首的角色。

1978年2月，五屆全國(guó)人大一次會(huì)議召開(kāi)，通過(guò)了修改后的新的憲法。這部憲法規(guī)定了全國(guó)人大的職權(quán)有10項(xiàng)，全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)有13項(xiàng)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的組織和職權(quán)得到加強(qiáng)。在1978年底召開(kāi)的中央工作會(huì)議上，中共中央副主席、五屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)葉劍英指出：“人大常委會(huì)如果不能盡快擔(dān)負(fù)起制定法律、完善社會(huì)主義法制的責(zé)任，那人大常委會(huì)就是有名無(wú)實(shí)，有職無(wú)權(quán)，尸位素餐，那我這個(gè)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)就沒(méi)有當(dāng)好，我就愧對(duì)全黨和全國(guó)人民。”1978年憲法沒(méi)有恢復(fù)設(shè)置國(guó)家主席職務(wù)，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)仍然代行國(guó)家元首的部分職權(quán)。

首次從法律上確定其職權(quán)

1980年8月30日，中共中央向五屆全國(guó)人大三次會(huì)議主席團(tuán)提出了修改憲法的建議。

在對(duì)于國(guó)家主席的設(shè)置上，大致形成了兩種不同的意見(jiàn)：一種是要設(shè)立國(guó)家主席。不設(shè)國(guó)家主席代表國(guó)家有很多不便，比如用委員長(zhǎng)名義邀請(qǐng)外國(guó)元首來(lái)訪(fǎng)，對(duì)方認(rèn)為不對(duì)等，因?yàn)槲瘑T長(zhǎng)在外國(guó)被認(rèn)為是議長(zhǎng)。另一種意見(jiàn)是不設(shè)國(guó)家主席，由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)或國(guó)務(wù)院總理改稱(chēng)主席，并行使國(guó)家元首職權(quán)，或者全國(guó)人大常委會(huì)改為常務(wù)主席團(tuán)，委員長(zhǎng)即是該主席團(tuán)主席，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)。在鄧小平的支持下，確立了恢復(fù)設(shè)置國(guó)家主席的決定，但國(guó)家主席變成象征性的國(guó)家元首。

1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議原則通過(guò)了的新的憲法，即現(xiàn)行憲法。1982年憲法恢復(fù)了國(guó)家主席的建置。至此，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)不再代行國(guó)家元首職權(quán)?！度珖?guó)人民代表大會(huì)組織法》進(jìn)一步明確全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的職責(zé)是：主持常務(wù)委員會(huì)會(huì)議和常務(wù)委員會(huì)的工作。這是首次從法律上確定了全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的職權(quán)。

1982憲法與1978年憲法相比，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)職責(zé)有三個(gè)顯著變化：一是突出了委員長(zhǎng)集體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的性質(zhì)。規(guī)定由委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)組成委員長(zhǎng)會(huì)議，處理常委會(huì)的重要日常工作。委員長(zhǎng)會(huì)議的主要任務(wù)是：決定常務(wù)委員會(huì)每次會(huì)議的會(huì)期，擬定會(huì)議議程草案；對(duì)向常務(wù)委員會(huì)提出的議案和質(zhì)詢(xún)案，決定交有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議或者常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議審議；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的工作；對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)人選和大會(huì)閉會(huì)期間各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)部分人選的提名等。二是為了打破領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，首次規(guī)定了委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。三是國(guó)家主席、副主席都缺位時(shí)，在補(bǔ)選前，由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)暫代國(guó)家主席職位，行使國(guó)家元首職權(quán)。從法律上講，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)代理國(guó)家主席職位的地位與國(guó)家主席相同，他所處理的各種國(guó)務(wù)具有與國(guó)家主席同等的法律效力。

在1982年憲法頒布實(shí)施后，全國(guó)人大對(duì)該部憲法進(jìn)行了四次修改。但是，對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的職權(quán)一項(xiàng)沒(méi)有作任何改動(dòng)。1987年、1989年，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定實(shí)施了《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》和《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》，進(jìn)一步完善了人民代表大會(huì)制度，明確了全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)在全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)中的角色和職權(quán)。

設(shè)置全國(guó)人大常委會(huì)黨組

根據(jù)中共十四大黨章的規(guī)定，從七屆全國(guó)人大開(kāi)始，全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始設(shè)立黨組，由委員長(zhǎng)、中共黨員副委員長(zhǎng)和秘書(shū)長(zhǎng)組成，其中全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)擔(dān)任黨組書(shū)記。全國(guó)人大常委會(huì)黨組受中共中央領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)是：就全國(guó)人大常委會(huì)工作的重大問(wèn)題進(jìn)行研究討論，必要時(shí)，就有關(guān)重大問(wèn)題向中共中央請(qǐng)示報(bào)告；保證中共中央決策的貫徹落實(shí)。黨組不定期召開(kāi)會(huì)議，由黨組書(shū)記召集和主持。設(shè)置全國(guó)人大常委會(huì)黨組，進(jìn)一步明確了全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)是全國(guó)人大及其常委會(huì)黨的組織中的最高負(fù)責(zé)人，確保了中共中央對(duì)全國(guó)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。

從中共十二大到十三大期間，都是由政治局委員兼任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，委員長(zhǎng)還沒(méi)有進(jìn)入最高核心決策層。以中共十四大為標(biāo)志，八屆全國(guó)人大一次會(huì)議后，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)開(kāi)始由政治局常委擔(dān)任，中共中央政治局常委會(huì)建立了相對(duì)穩(wěn)定的集體學(xué)習(xí)、集體調(diào)研、集體決策制度，中國(guó)進(jìn)入了中央集體領(lǐng)導(dǎo)體制的新階段。

2004年9月，胡錦濤在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“為了保證實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，必須認(rèn)真落實(shí)憲法賦予人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，使人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)?！边@是中共中央第一次提出把各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)建設(shè)成為“三個(gè)機(jī)關(guān)”的要求。

中共十七大報(bào)告提出要“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”，“堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”。中共十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持人民主體地位，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用。

隨著中央集體領(lǐng)導(dǎo)體制的健全和依法治國(guó)進(jìn)程的加快，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)作為中央最高核心決策層的一員，在黨和國(guó)家政治生活中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，中國(guó)的民主政治建設(shè)也必將迎來(lái)更加輝煌的明天。