事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革：并軌并非“高就低”

陳晨+梁建強(qiáng)

事業(yè)單位養(yǎng)老改革已是大勢所趨，懸念在于“何時(shí)改、如何改”，這是當(dāng)下事業(yè)單位工作人員的共識(shí)，而“走一步看一步”則是他們的普遍心態(tài)。

“聽說改革后，每月領(lǐng)到的錢會(huì)少一大截。如果現(xiàn)在‘內(nèi)退了，就能避免這種情況，也不知是真是假?！泵鎸?duì)即將到來的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，湖北荊州一位54歲的高級(jí)教師最近正在考慮提前退休。

“無所謂，反正怎么改也不可能辭職，擔(dān)心有什么用？”湖北省宜昌市西陵區(qū)一事業(yè)單位的工作人員小周對(duì)改革的態(tài)度是順其自然，“事業(yè)單位還是有很多人想進(jìn)的。怎么改，隨它去吧?！?/p>

7月1日，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）正式施行，條例明確提出“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)”。今年的政府工作報(bào)告亦將“改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”列為2014年重點(diǎn)工作。而據(jù)記者了解，目前一些國務(wù)院直屬事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)摸底統(tǒng)計(jì)工作也已悄然開始。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的腳步聲日益臨近，公眾有著怎樣的期待？此前已經(jīng)歷過地方事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)的人們，又有著什么樣的改革感受？

風(fēng)暴眼中的波瀾不驚

盡管被視作事業(yè)單位改革中涉及人數(shù)最多、爭議最大、難度最高的“深水區(qū)”，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的話題，卻并未如外界想象那般在事業(yè)單位“圈內(nèi)”激起太多浪花。

一位29歲的某中央直屬事業(yè)單位員工告訴記者，她所在的全額撥款事業(yè)單位，并沒有太多人關(guān)注此番出臺(tái)的《條例》，多數(shù)人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也僅是“有所耳聞”。“我還年輕，距離退休還有幾十年，單位年輕人多，大家考慮不了那么遠(yuǎn)。長遠(yuǎn)來看，養(yǎng)老金并軌是大勢所趨，所以也沒什么好擔(dān)心的?！?/p>

“并軌后養(yǎng)老金待遇會(huì)不會(huì)下降？個(gè)人、單位按什么比例繳費(fèi)？要不要補(bǔ)繳之前的份額？”面對(duì)記者的連續(xù)發(fā)問，兩年后即將從西安市屬事業(yè)單位退休的一位女士語氣平靜。她表示自己不會(huì)提前退休，因?yàn)椤拔磥砣绾胃?，方向尚不明確，沒必要搶搭末班車。”

曾經(jīng)歷過鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的湖北宜昌一位退休人員，在擔(dān)心改革后待遇下降的同時(shí)，也對(duì)此前改革的總體效果表示肯定。他說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，改制單位的退休人員全部參加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本養(yǎng)老金發(fā)放與單位脫鉤，納入了離退休人員社會(huì)化管理服務(wù)范圍?！盎攫B(yǎng)老金能按時(shí)足額發(fā)放，退休人員的基本生活得到了保障?！?/p>

在記者的采訪中，很多事業(yè)單位工作人員用“波瀾不驚”“靜觀其變”表達(dá)了自己的心情。但無論平靜或情愿與否——改革已是大勢所趨，懸念在于“何時(shí)改、如何改”，這是當(dāng)下事業(yè)單位工作人員的共識(shí)。“走一步看一步”，被受訪者頻頻提及。

“事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革將很快進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，”中國社科院世界社保研究中心執(zhí)行研究員張盈華表示，之所以有這樣的判斷，“一是因?yàn)樗鞘聵I(yè)單位分類改革的重要前提；二是結(jié)束基本養(yǎng)老保險(xiǎn)‘雙軌制，已經(jīng)得到?jīng)Q策者和社會(huì)各界前所未有的重視?！?/p>

在此情況下，事業(yè)單位工作人員普遍表達(dá)了對(duì)改革公平性的期待。“國家的標(biāo)準(zhǔn)表述是‘機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，但操作時(shí)卻從事業(yè)單位‘下手，公務(wù)員沒有一起改，顯然有失公平?！标兾魇∠剃柺幸晃皇袑僦攸c(diǎn)高中教師說，公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革停滯，會(huì)造成新的不公。

無法回避的改革之問

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國共有各類事業(yè)單位111萬個(gè)，事業(yè)編制人員3153萬人，其中67%以上是各類專業(yè)技術(shù)人員。“如果說人事制度改革解決了‘人往哪去的問題，那么養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)鍵是要回答‘錢從哪來”，陜西省人社廳相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者坦言，無論何種類型的事業(yè)單位都繞不開這個(gè)問題。受訪專家表示，保費(fèi)由誰承擔(dān)，替代率幾何，如何體現(xiàn)公平，是改革的幾大難點(diǎn)。

西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院副教授溫海紅表示，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革意味著從“財(cái)政保障”走向“社會(huì)保險(xiǎn)”，退休金將從過去財(cái)政負(fù)擔(dān)改革為單位、個(gè)人和財(cái)政三方負(fù)擔(dān)。

參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例，職工個(gè)人需繳納工資額的8%。若事業(yè)單位也據(jù)此改革，意味著要從個(gè)人工資中扣除8%建立個(gè)人賬戶。“工資待遇具有剛性，升易降難。從已有待遇中減少一部分，相當(dāng)于工資少了，會(huì)影響生活水平，很多人無法接受?！标兾魇∫患沂偃~撥款事業(yè)單位工作人員李女士表示。

一個(gè)無法回避的事實(shí)是，對(duì)多數(shù)提供公共服務(wù)、自身并無資金積累的全額撥款事業(yè)單位而言，由“單位”承擔(dān)保費(fèi)，意味著仍將是“財(cái)政兜底”。有專家擔(dān)心，強(qiáng)制要求單位繳費(fèi)，會(huì)不會(huì)把改革成本轉(zhuǎn)嫁到公眾身上？

比如西安市自1997年以來建立了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，個(gè)人按照基本工資的8%繳納保費(fèi)建立個(gè)人賬戶，單位繳納35%。但事實(shí)上，對(duì)全額撥款事業(yè)單位而言，這35%的保費(fèi)依然由財(cái)政完全承擔(dān)，在個(gè)別財(cái)政狀況較好的區(qū)縣，甚至個(gè)人8%的保費(fèi)也由財(cái)政負(fù)擔(dān)。

“有的地方雖然建立了事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但并沒有與退休后的待遇直接掛鉤，只是退休后多了個(gè)人賬戶這一塊。剩余部分依然是財(cái)政兜底，退休金標(biāo)準(zhǔn)和改革前相比沒有太大變化?！标兾魇∪松鐝d副巡視員葉利朝坦言。

業(yè)內(nèi)人士指出，盡管這樣的改革只是改變了財(cái)政資金的使用方式，但由于建立了個(gè)人賬戶，事業(yè)單位人員向企業(yè)調(diào)動(dòng)時(shí)就不存在對(duì)接問題，有利于人員流動(dòng)，“已具有一定的破冰意義”。然而，這也從一個(gè)側(cè)面反映出事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革之難。

宜昌市人社局相關(guān)人士向記者介紹，湖北省自2006年1月1日起施行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”明確提出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在職職工參保時(shí)應(yīng)從1995年1月起補(bǔ)建個(gè)人賬戶，補(bǔ)繳時(shí)以職工1995年以來歷年檔案工資為繳費(fèi)基數(shù)，按有關(guān)規(guī)定，由參保單位和參保個(gè)人按11%的比例補(bǔ)繳個(gè)人賬戶資金。個(gè)人賬戶應(yīng)由參保人員負(fù)擔(dān)部分，由參保人員繳納；應(yīng)由單位繳納部分，由單位劃轉(zhuǎn)?！?/p>

然而宜昌市養(yǎng)老保險(xiǎn)管理處2008年的一份調(diào)研材料中卻寫道：“由于這項(xiàng)改革阻力較大，加上各地具體情況不一樣，實(shí)際結(jié)果是形成了多種辦法并存的狀況，這樣不僅從制度上沒有達(dá)到規(guī)范統(tǒng)一的要求，而且還產(chǎn)生了執(zhí)行新辦法的縣市與執(zhí)行老辦法的縣市相互攀比的現(xiàn)象?！眅ndprint

日前，人社部新聞發(fā)言人李忠表示，在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革時(shí)，對(duì)職工過去參加工作而沒有實(shí)際繳費(fèi)的年限，做了視同繳費(fèi)年限的處理，“可以作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革解決同類問題的一個(gè)思考”。這一表態(tài)亦引起業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心——“視同繳納”無法回避資金缺口問題，現(xiàn)行事業(yè)單位養(yǎng)老制度運(yùn)轉(zhuǎn)多年形成的巨大空賬，將是改革面對(duì)的最大難題。

“雖然現(xiàn)行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在短期內(nèi)具有一定的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，但隨著人口老齡化的加速，資金的長期可持續(xù)性將難以為繼，國家和單位都難以長期獨(dú)立承擔(dān)該缺口?！蔽靼步煌ù髮W(xué)公共政策與管理學(xué)院博導(dǎo)封鐵英表示。

“并軌”并非“高就低”

業(yè)內(nèi)人士表示，養(yǎng)老制度“并軌”并非簡單意義的待遇“趨同”或“一刀切”?！耙龠M(jìn)改革順利推行，避免像試點(diǎn)省份那樣無疾而終，就需要確保待遇在短期內(nèi)不出現(xiàn)明顯下降?！④壥潜厝坏模皇侨藗兯斫獾摹呔偷褪降牟④?，而是繳費(fèi)和待遇計(jì)發(fā)辦法統(tǒng)一?！睆堄A表示。

多位事業(yè)單位和人社部門工作人員坦言，現(xiàn)在的狀況“不是事業(yè)單位退休金太高，而是企業(yè)養(yǎng)老金太低”，改革要“控高”更要“提低”。葉利朝表示，參照國際成熟經(jīng)驗(yàn)，改革的理想狀態(tài)是建立三角支撐的養(yǎng)老體系，即現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、以企業(yè)年金或職業(yè)年金為主的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)。

“目前事業(yè)單位退休工資與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇差別不大，待遇差出現(xiàn)在生活津貼上。國外有一個(gè)與之對(duì)應(yīng)的制度，即職業(yè)年金。如果企業(yè)沒有為員工建立企業(yè)年金賬戶，那么職工退休后必定與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金有明顯差距。因此，縮小差距的主要方式便是盡快發(fā)展企業(yè)年金，鼓勵(lì)中小企業(yè)加入年金計(jì)劃，購買養(yǎng)老金產(chǎn)品。”張盈華表示。

然而，目前各地企業(yè)年金制度建立情況并不樂觀。人社部的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年年底，全國共有6.6萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工2056萬人，分別占全國各類企業(yè)數(shù)和城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的0.04%和0.54%。

在陜西，能夠建立年金的企業(yè)不足5%。溫海紅建議，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，減輕企業(yè)和勞動(dòng)者的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，加大對(duì)企業(yè)舉辦年金制度的稅收優(yōu)惠政策，以彌補(bǔ)與事業(yè)單位因替代率不同而帶來的待遇差異。與之相對(duì)應(yīng)，事業(yè)單位應(yīng)建立職業(yè)年金制度，代替現(xiàn)行退休金制度中的生活津貼，由事后的待遇發(fā)放“財(cái)政兜底”責(zé)任，改為事前的“雇主繳費(fèi)”責(zé)任。

當(dāng)然，困難將很有可能出現(xiàn)于區(qū)縣財(cái)政負(fù)擔(dān)的事業(yè)單位。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)原則確立后，事業(yè)單位作為“雇主”必須履行按時(shí)足額繳費(fèi)的責(zé)任。而一些貧困區(qū)縣無力繳費(fèi)，逃繳、少繳、欠繳的現(xiàn)象難以避免，這就需要改革設(shè)計(jì)者充分考慮到繳費(fèi)下限的設(shè)置。

封鐵英建議，采用“老人老辦法、新人新制度”的過渡做法，設(shè)立相對(duì)統(tǒng)一并可彈性調(diào)整的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、繳費(fèi)方式和養(yǎng)老金及替代率水平。為避免養(yǎng)老金水平的大幅下滑，盡快出臺(tái)具體措施和實(shí)施辦法，建立職業(yè)年金制度和基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，迅速開啟實(shí)質(zhì)性改革進(jìn)程。

“由于機(jī)關(guān)企事業(yè)單位職工在養(yǎng)老待遇上存在較大差距，如果過急地將兩個(gè)制度合并運(yùn)行，將會(huì)加大制度摩擦和分配矛盾?！蔽錆h大學(xué)社會(huì)保障研究中心學(xué)者楊伶認(rèn)為，“可以考慮為‘并軌設(shè)置一個(gè)合理的過渡期，并注意確保改革前后待遇的合理銜接?！?/p>

“總的改革方向必定是從財(cái)政養(yǎng)老轉(zhuǎn)為社會(huì)養(yǎng)老。改革方案的設(shè)計(jì)，應(yīng)遵循平穩(wěn)過渡原則，充分考慮財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。”張盈華表示。endprint