預(yù)算改革如何推動美國進(jìn)步

黃愛麗

如何區(qū)分政府與民眾的邊界？聰明的美國人找到了一個很好的“工具”，那就是預(yù)算民主。

美國總統(tǒng)林肯著名的政治宣言“民 有、民治、民享”為美國乃至人類文明開 創(chuàng)了一個嶄新時代。但是很遺憾，林肯之后，美國政府對人民的政治責(zé)任僅停留在紙面上，美國開國元勛們嘔心瀝血設(shè)計出來的“完美”代議制民主卻逐漸背離了人民。換句話說，林肯之后的美國政治，展現(xiàn)的是一幅“光明的黯淡”前景。說它光明，是因為林肯的“三民主義”不僅為美國指明了正確的前進(jìn)方向，更是全人類政治文明的燈塔，可以認(rèn)為從林肯開始，美國確立了“善政”。但由于缺乏合適的“行政配套”制度，美國的現(xiàn)實政治和行政治理依然處于“政黨分肥”的黑暗時代。

然而美國探索“善政”的腳步并未停止。根據(jù)美國的政治理念和建國歷史，政府出現(xiàn)晚于人民自治組織。由此便產(chǎn)生了一個問題，即如何區(qū)分政府與民眾的邊界？聰明的美國人找到了一個很好的“工具”，那就是預(yù)算民主。

“三個火槍手”

美國的公共預(yù)算改革發(fā)端于紐約市。如同美國好萊塢大片的模式，任何偉大的事情都需有一個偉大的機(jī)構(gòu)和一小撮偉大的小人物。成立于1905年美國市政研究局正是這樣一個機(jī)構(gòu)，將預(yù)算改革列為首要任務(wù)。市政研究局明確贊同擴(kuò)大公共支出的做法，同時也深刻明白，政府?dāng)U張的代價是昂貴的，所以它更關(guān)注怎樣高效地使用資金，怎樣更民主地使用資金。而這正是該局成為開創(chuàng)性機(jī)構(gòu)的根本原因：民主與高效。

紐約市政研究局的局長威廉·H·艾倫、亨利·布魯艾爾、弗雷德里克·克利夫蘭是預(yù)算改革中的先鋒人物和領(lǐng)導(dǎo)者，因三人姓氏首字母分別為ABC，習(xí)慣上他們也被稱之為“ABC三人組”，他們共同推動紐約市政研究局以預(yù)算為工具參與到公共事件中。他們以會計般的精準(zhǔn)屢屢發(fā)布報告，向不同的政客和公共工程項目開火。當(dāng)然，他們也運用自己的聰明才智，以美國政治選舉為工具，尋找有利時機(jī)與政客們不斷合作，推動公共預(yù)算在各個領(lǐng)域的應(yīng)用。

市政研究局打的第一仗就涉及到影響力購買和腐敗兩大丑聞，一件是關(guān)于燃?xì)夂碗娏μ貦?quán)，另外一件發(fā)生在保險領(lǐng)域。第一起丑聞牽扯到壟斷市政工程的城市照明合同和內(nèi)幕交易；另一起更大的丑聞涉及匯率、瀆職以及濫用保險巨頭公正人壽保險協(xié)會的投保人基金。丑聞不僅牽扯到了J·P·摩根這樣的大公司，甚至還牽扯到為西奧多·羅斯福1904年的競選捐款等。市政研究局參與的調(diào)查活動的焦點集中在政府權(quán)力過大，特別是政府是各種資源的直接分配者這一核心問題。其解決辦法就是劃清公共權(quán)力和私人權(quán)力的界線，市場的歸市場，政府的歸政府，唯有如此才能切斷權(quán)力和企業(yè)的勾連。

隨后，參與丑聞?wù){(diào)查的克利夫蘭于1905年寫了一篇題為《審計與公共控制的關(guān)系》的文章，反對政府干預(yù)公司事務(wù)，堅持州憲章中應(yīng)該有足夠的控制政府的措施，特別要求發(fā)布不間斷的會計報告。

在這復(fù)雜的政治環(huán)境下，研究局仍成功地將其預(yù)算改革方案推進(jìn)到了整個紐約的行政管理系統(tǒng)。紐約市在1908年推出了歷史上第一份現(xiàn)代公共預(yù)算。這份預(yù)算雖然粗糙，效果卻立竿見影，當(dāng)年紐約市薪金撥款減少了314706美元；第二年，這方面的節(jié)省增加到1081748美元；1910年，推行薪金分級制，并納入預(yù)算，這方面的節(jié)省增至200萬美元。此后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁增加到836頁，撥款法案也涉及3992個不同條目。

研究局一直同政府官員保持良好的互動關(guān)系，也使得他們逐漸取得了更多的行政管理信息編制與分類的控制權(quán)，把研究局建設(shè)成為不同的政府部門之間、政府與人民之間的主要中介。

中介“戰(zhàn)爭”

紐約市政研究局的定位清晰之后，面臨的最大問題就是如何讓民眾認(rèn)識到“中介”存在的好處。第一步就是要打一場“離間”政府與企業(yè)的“間諜戰(zhàn)”。研究局將重點放在了“預(yù)算有助于精明的商人尋求保護(hù)自己的利益不受政府規(guī)制或者甚至直接公有化的威脅”。這一點普通民眾很難理解，但是大公司很容易理解，像J·P·摩根、安德魯·卡耐基、約翰·D·洛克菲勒這些創(chuàng)新企業(yè)家就聯(lián)合起來，支持預(yù)算改革。

第二步就是擴(kuò)大影響力，這就要利用宣傳手段了。這個宣傳不僅僅是口號式的宣講，其真實目的是提高民眾參與預(yù)算的技能。市政研究局做了一個大膽而又富有成效的廣告宣傳：展覽。從1908年至1911年間，4次預(yù)算展覽都受到紐約市民的熱列歡迎。1908年10月第一次展覽，7萬人參觀了展覽，超過100萬人從報紙上讀到它。超過100萬人在一個月內(nèi)參觀了1911年10月在紐約舉辦的最后且最盛大的市政府財政預(yù)算展覽。預(yù)算展覽激發(fā)了民眾對政府中的浪費和腐敗的厭惡，在教育紐約市民通過預(yù)算了解政府方面，邁出了第一步。

走向全美

在預(yù)算改革者們的共同努力和推動下，美國預(yù)算民主改革不斷深入。到1919年，全國已有44個州通過了預(yù)算法；隨著1921年《預(yù)算與會計法》的通過與執(zhí)行而擴(kuò)展到全國，同時也標(biāo)志著這場預(yù)算民主改革運動取得了決定性成就。到1929年，除阿拉斯加外，所有州都有了自己的預(yù)算法。

“廣告戰(zhàn)”遍地開花：從大城市費城、芝加哥、密爾沃基、哈特福特、霍博肯等，到小一些的城鎮(zhèn)格林威治、康涅狄格、多波費里等等，都為自己的市民舉辦了展覽。

“預(yù)算軍官學(xué)?！保簽槭寡芯烤值挠绊懼贫然?，艾倫于1911年10月成立了一個公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校。紐約經(jīng)驗就像一個實驗室，實驗對象包括城市選舉機(jī)構(gòu)、文官制度，乃至街道鋪設(shè)，而預(yù)算工作始終居于核心地位。而學(xué)校每一個被訓(xùn)練者都被要求研究并參與城市的預(yù)算過程。學(xué)生遍布全美各地，超過30個州200個城市1000人的規(guī)模。培訓(xùn)學(xué)校用有效的公民權(quán)原則與方法來培養(yǎng)來自各行各業(yè)的市民，讓他們可以將這些思想帶回到其家鄉(xiāng)的社團(tuán)中傳播。

培訓(xùn)學(xué)校還引發(fā)了公共行政職業(yè)的早期發(fā)展，被后來的公共行政專家稱為美國“最早的真正的公共行政專業(yè)培訓(xùn)學(xué)?！薄Ｅ嘤?xùn)學(xué)校的示范作用，直接促發(fā)了全美各地成立各種政府研究機(jī)構(gòu)，比如成立于1916年3月的布魯金斯學(xué)會（其前身政府研究學(xué)會），該學(xué)會后來發(fā)展成為國家層面預(yù)算改革的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，此外各個大學(xué)也設(shè)立了公共行政課程。

后進(jìn)步時代與羅斯福新政

1915年至1945年，通常被認(rèn)為是美國預(yù)算改革的“后進(jìn)步時代”，美國人通過預(yù)算民主改革運動，美國政治重塑了自身的合法性。這場發(fā)端于地方政府的預(yù)算民主改革運動，最終完成了在聯(lián)邦層級的擴(kuò)張。也就是說，美國通過預(yù)算民主改革運動，最終完成了公私權(quán)力的劃界，具體實現(xiàn)了美國先賢們的夢想：有限、高效與透明的政府。

這里不得不提一下眾所周知的“羅斯福新政”。從經(jīng)濟(jì)角度講，羅斯福新政是對凱恩斯主義的實踐；但是從政治角度講，羅斯福新政最重要的功績是“重塑了美國政府的統(tǒng)治合法性”。而羅斯?？偨y(tǒng)所使用的“工具”正是“預(yù)算改革”。天文數(shù)字的擴(kuò)張計劃、民生福利承諾和公共工程，如果得不到有效的預(yù)算約束和透明監(jiān)督，羅斯福新政本身將會變成一次史無前例的“腐敗盛宴”。

（摘自《中國周刊》）